Мудрый Юрист

Некоторые институциональные аспекты государственного управления: проблемы и пути совершенствования (сравнительное исследование)

Конджакулян Карен Манвелович, доцент кафедры конституционного и административного права Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ), кандидат юридических наук, генеральный директор юридической компании "МДР Консалт и Медиация".

В статье проведен анализ институциональных аспектов взаимоотношений институтов государственного управления в реалиях Российской Федерации и Республики Армении. В рамках проведенного исследования предложены теоретические и практические предложения в целях усовершенствования государственного управления.

Ключевые слова: институционализм, государственное управление, сравнительно-правовой анализ, проблемы, пути совершенствования.

Some institutional aspects of state administration: problems and ways of improvement thereof (comparative study)

K.M. Kondzhakulyan

Kondzhakulyan Karen Manvelovich, assistant professor, Chair of Constitutional and Administrative Law, Moscow State University of Economics, Statistics and Informatics, Director General, Law Firm "MDR Consult and Mediation", candidate of juridical sciences.

In the article is analyzed some institutional aspect public administration in the Russian Federation and Republic of Armenia. In this article is offered authors theoretical and practical suggestion for perfection public administration.

Key words: institutional, public administration, comparative-law analysis, problems, perfection.

За последние двадцать лет произошли существенные изменения в системе государственного управления в странах, ранее входивших в состав Союза Советских Социалистических Республик.

В настоящее время процесс формирования государственности в них не закончен и находится в развитии. Идет поиск наиболее приемлемых, отвечающих демократическим устоям форм правления и государственного строительства, форм и принципов построения отношений различных институтов государственной власти.

В первую очередь это относится к исполнительной власти, от эффективности функционирования которой во многом зависят уровень благосостояния народов, проживающих на их территории, экономические и политические институциональные характеристики государства в международных отношениях.

Приходится констатировать, что административно-правовые аспекты государственного управления в системе соотношений институтов исполнительной власти и президентства не получили достаточного рассмотрения в юридической литературе Российской Федерации и Республики Армении.

Представляется, институт президента является институциональной, а президентства функциональной характеристикой единого сложного политико-правового явления, имеющего комплексный системный характер. В работе выявлено их соотношение как общего и частного политико-правового явления.

Институт президентства характеризуется как более широкое понятие. Он включает правовые нормы, составляющие институт президента, определяющие его институциональные характеристики, устанавливающие виды и объем государственно-властных полномочий, его место в механизме государства, и нормы, регулирующие общественные отношения, складывающиеся в сфере реализации государственно-властных полномочий президента, в том числе учреждаемые его органами нормы, определяющие регламенты и процедуры их деятельности.

Представляется, глава государства должен учитывать начала, о которых в свое время писали Платон <1> и Ш. Монтескье, связывая исполнение должностных обязанностей с любовью к республике, добродетельностью и самоотверженностью <2>.

<1> В свое время Платон писал, что руководители государства должны руководствоваться разумением и рассудительностью, что способствует возникновению идеальному государственному строю и наилучшим законам. См.: Платон. Законы. М.: Мысль, 1999. С. 122.
<2> Так, Ш. Монтескье отмечает, что политическая добродетель есть самоотверженность - вещь всегда очень трудная. Эту добродетель можно определить как любовь к законам и отечеству. Эта любовь лежит в основании всех частных добродетелей: все они представляют собою не что иное, как это предпочтение. "Народное государство нуждается в добавочном двигателе; этот двигатель - добродетель. Надо любить государство не столько ради себя, сколько ради его самого". См.: Монтескье Ш. О духе законов. М.: Мысль, 1999. С. 231; Аристотель. Афинская полития. Государственное устройство афинян. М.: Флинта, 2007; Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. СПб.: АО-Комплект, 1992; Единоличная власть как принцип государственного строя. М.: ТРИМ, 1993. С. 23.

В литературе на основе анализа полномочий глав двух государств делается вывод, что президент фактически возглавляет исполнительную власть, у президентов Армении и России сосредоточены все важнейшие управленческие рычаги. Это является причиной дисбаланса в системе разделения властей, так как имеет место очевидное неконституционное расширение полномочий глав двух государств в сфере исполнительной власти <3>. Механизм осуществления исполнительно-распорядительных полномочий главами двух государств в сфере обороны, безопасности, экономики, внешней политики отличается сложной, неэффективной и архаической конъюнктурой. Это обусловливает потребность совершенствования правовой базы, составляющей внеконституционные элементы института президентства в двух государствах <4>.

<3> См.: Зуйков А.В. Эволюция института президентства Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 13; Лукьянова Л.В. Становление президентуры в Российской Федерации: историко-теоретическое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 8.
<4> Конджакулян К.М. Исполнительная власть и институт президентства: вопросы соотношения (административно-правовое исследование на примере Российской Федерации и Республики Армения): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 64 - 65.

Соотношение институтов президентства и правительства должно выстраиваться на принципах: верховенства Конституции и законности, т.е. точного и неуклонного соблюдения и исполнения требований правового закона всеми субъектами права как фундаментальной категории юридической науки и практики, так как ее уровень и состояние служат главным критерием оценки правовой жизни общества; патриотизма - морально-этического принципа, который подразумевает исполнение должностных обязанностей с самоотверженностью к государству (социальное чувство); добродетели, содержанием которой является любовь к отечеству; приоритета прав и свобод человека и гражданина; координации и субординации; автономности, то есть независимости и права самостоятельного управления, решения государственных вопросов органами исполнительной власти в рамках своей компетенции (именно автономия должна стать залогом эффективной работы исполнительной власти); целесообразности; гласности; результативности, которая подразумевает процесс соотношения органов исполнительной власти и института президентства для достижения конечного оптимального результата по усовершенствованию механизмов взаимоотношений между двумя этими публичными институтами, подконтрольности <5>.

<5> Конджакулян К.М. Исполнительная власть и институт президентства: вопросы соотношения. М.: Юрлитинформ, 2013. С. 52 - 53.

К сожалению, приходится констатировать, de facto в наших реалиях независимость и самостоятельность Правительства Республики Армении допустимы в тех пределах и до тех пор, пока его курс отвечает интересам Президента. Тогда как исполнительная власть в сфере своей деятельности должна быть независимой, ибо полная самостоятельность является залогом эффективности <6>.

<6> См.: Драго Р. Административная наука. М., 1982. С. 23.

В литературе обоснованно отмечается: анализ системы органов государственной власти Российской Федерации и Республики Армении показывает, что место глав двух государств среди конституционно-властных институтов становится архинеопределенным, а это вызывает ряд проблем, для осмысления и разрешения которых необходимо выработать правовые теории, в том числе определить оптимальную модель взаимоотношений института президентства и правительства <7>.

<7> См.: Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. М.: Бек, 1996. С. 42 - 43.

В этой связи обоснованным представляется мнение Б.А. Страшуна, что глава правительства, на которого возложено текущее управление, подчас выступает в роли "мальчика для битья", и если что-то не получается, то причина не в политическом курсе президента, а в плохом проведении этого курса правительством <8>. Действительно, в Российской Федерации и Республике Армении правительства служат лишь инструментом для глав государств и всецело зависят от них, тогда как эффективнее, когда исполнительная власть обладает автономией и самостоятельностью в управлении государственными делами.

<8> См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Отв. ред. Б.А. Страшун. Т. 1 - 2. М., 1999. С. 27.

Руководящая роль президента по отношению к органам исполнительной власти проявляется не только в его кадровых и организационных полномочиях, но и в определении правовой основы деятельности правительства и органов исполнительной власти. Это вытекает из общих положений его конституционного статуса (статья 90 Конституции РФ), согласно которым указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и они не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам <9>. В случае их противоречия только Конституционный суд может признать их недействительными. Однако в современных реалиях маловероятно, что Конституционный суд будет обладать достаточной политической силой и независимостью, для того чтобы решать вопросы о соответствии актов Президента Конституции РФ. В то же время, как свидетельствует практика, нередко возникает такая ситуация, когда принятие указа (подзаконного по своей сути акта) влечет за собой внесение изменений и дополнений в закон. Например, изменение функций Министерства внутренних дел и создание Федеральной миграционной службы повлекло за собой внесение изменений и дополнений в Федеральные законы "О гражданстве Российской Федерации", "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и ряд других. Следует согласиться с выводами Г.Г. Акопяна, который предлагает конституционно закрепить положение о том, что указы и распоряжения президента не только не должны противоречить закону, но и должны приниматься на основании законов и вытекать из них <10>.

<9> Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с изм. и доп. от 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. 21 января 2009 г. N 7.
<10> См.: Акопян Г.Г. О проблемах деятельности Национального Собрания Республики Армения. Ереван, 2005. С. 27 - 28 (на армянском языке).

Аналогично этот вопрос решается в статьях 56 и 85 Конституции Республики Армении, согласно которым Президент Республики Армении издает указы и распоряжения, которые не могут противоречить Конституции и законам Республики Армении и подлежат исполнению на всей территории республики, а Правительство на основании Конституции, международных договоров, законов Республики Армении и нормативных актов Президента Республики Армении и в целях обеспечения их исполнения принимает постановления, которые подлежат исполнению на всей территории республики <11>.

<11> См.: Конституция Республики Армения: принята всенародным голосованием 5 июля 1995 г. (с изм. и доп. от 27 ноября 2005 г.) // Ведомости Республики Армения. 2005. N 65 (437). Ст. 1227.

При этом следует отметить, что статья 90 Конституции РФ и статья 56 Конституции РА практически являются основаниями для реализации главами государств полномочий, присущих исполнительной власти, имеющей исполнительно-распорядительный характер. Поскольку Конституции Российской Федерации и Республики Армении не регламентируют сущности и содержания указов глав двух государств, например, могут ли они содержать краткие указания, поручения правительству или включать достаточно развернутое нормативное регулирование основных вопросов в той или иной сфере. Наивно полагать, что императивность актов глав государств Армении и России для исполнительной власти распространяется только на решения по вопросам, подведомственность которых прямо указана в основном законе. Справедливо введен термин "указное право" и отмечается, что Конституции РФ и РА четко не разграничивают предметы законотворчества и указотворчества <12>.

<12> См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики. М.: Юнити, 2000. С. 34.

Вызывает особый интерес положение, согласно которому Правительство Армении действует на основании Указа Президента РА "Об утверждении Порядка деятельности и организации Правительства Республики Армения и подведомственных ему иных государственных органов" <13>, являющегося базовым нормативно-правовым актом, регулирующим правовое положение Правительства РА. Напрашивается вывод, что Указ Президента противоречит Конституции РА, так как, во-первых, по Конституции Армении Президент не возглавляет исполнительную власть республики, во-вторых, по Конституции Армении полномочия Правительства устанавливаются Конституцией и законами (ст. 85 Конституции РА), однако в Указе Президента РА содержатся конкретные полномочия премьер-министра, делегированные Президентом (п. 7 Указа Президента РА) <14>. Более того, действующая редакция данного Указа не только не внесла полной ясности в характер взаимоотношений Президента и Правительства, но еще и создала массу правовых коллизий в соотношении "Исполнительная власть - Президент" <15>.

<13> Указ Президента РА от 18 июля 2007 г. N УП-174 "Об утверждении Порядка деятельности и организации Правительства Республики Армения и подведомственных ему иных государственных органов" (с изм. и доп. от 4 июля 2013 г.) // Ведомости Республики Армения. 2013. N 35 (701). Ст. 818.
<14> Конджакулян К.М. Исполнительная власть в Республике Армения (коллизии, пробелы и правовые механизмы совершенствования) // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 1. С. 23 - 25.
<15> Конджакулян К.М. Исполнительная власть и институт президентства: вопросы соотношения. М., 2013. С. 67 - 70.

К сожалению, такая практика "указного права" характерна для многих стран постсоветского пространства. Исходя из анализа нормотворчества этих стран, Стивен Холмс отмечает, что президент может осуществлять законодательную деятельность посредством издания указов, но система сдержек и противовесов будет работать исключительно в расчете на президента <16>. В нынешней ситуации акты глав двух государств обязательны для исполнения правительством, а его судьба, как обоснованно отмечает В.В. Гончаров, полностью зависит от президента <17>.

<16> См.: Холмс С. Сверхпрезидентство и его проблемы // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1993. N 1 (6). С. 23.
<17> См.: Гончаров В.В. Взаимодействие и совершенствование законодательной (представительной) и исполнительной власти в России // Юридический мир. 2008. N 6.

Как правомерно замечает С.А. Авакьян, принятие указа вместо закона, даже на время, допустимо тогда, когда концепция регулирования ясна и в ее оценке органы не расходятся <18>, но, к сожалению, в действительности в Армении эта концепция далека от совершенства и отсутствует общественная оценка, которая вряд ли в ближайшем будущем сможет играть хоть какую-то роль.

<18> См.: Авакьян С.А. Президент Российской Федерации: эволюция конституционно-правового статуса // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. 1998. N 1. С. 30 - 31.

Российская Федерация и Республика Армения развиваются, если следовать конституционным установкам "доминирующей части", в сторону демократии и правового государства, где именно закон должен быть основным регулятором общественных отношений. Однако фактически определяется иной путь, как отмечает К.Л. Шеппели, показателем этого служит факт, что все более часто используются указы, а не законы в качестве основного инструмента управления <19>.

<19> См.: Шеппели К.Л. Российская Конституция в конституционной истории Европы // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. N 4 (45). С. 15.

Анализируя юридическую природу, место и роль указов Президента Республики Армении, остановимся на исследовании статьи 10 Закона Армении "О правовых актах", устанавливающей делегированное правотворчество Правительства Армении. В целях законодательного обеспечения программы деятельности Правительства Республики Армения Национальное Собрание вправе уполномочить Правительство принять постановление, имеющее силу закона, которое не должно противоречить Конституции и законам страны <20>.

<20> См.: Закон Республики Армения от 3 апреля 2002 г. N ЗР-13-Н "О правовых актах" (с изм. и доп. от 15 января 2009 г.) // Ведомости Республики Армения. 2009. N 3 (669). Ст. 50.

Оценивая данное положение Закона, Н.Ж. Паносян отмечает, что здесь речь идет не о законодательной власти, а о делегировании определенных полномочий, что в юридической литературе рассматривается как негативный факт <21>. Следует отметить, что некоторые армянские исследователи полагают, что вышеизложенная норма антиконституционная, так как только президент вправе подписывать законы. С такими выводами нельзя согласиться, так как именно данное положение дает возможность Правительству Армении стать в какой-то мере самостоятельным высшим органом исполнительной власти, независимо от президента, осуществляющего управление делами государства. Одной из функций исполнительной власти является выполнение актов, принятых представительным органом (или делегированным) <22>, а вопрос, кто является инициатором, здесь не имеет принципиального значения, важнее всего, что нормативный акт, имеющий силу закона, de facto принимается по поручению и с согласия законодательного органа, избираемого народом.

<21> Приводится по: Болдырева Р.С. Разделения властей: теоретико-правовые аспекты: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 33 - 34.
<22> См.: Ноздрачев А.Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции Российской Федерации 1993 г. // Государство и право. 1996. N 1. С. 15.

Бытует мнение, что "указное право" президентов двух государств заполняет пробелы в законодательстве, что не всегда действует во благо, а, наоборот, создает коллизии и нарушает демократические начала <23> (например, Указ Президента РА от 18 июля 2007 г. N УП-174 "Об утверждении Порядка деятельности и организации Правительства Республики Армения и подведомственных ему иных государственных органов"). В этой связи предпочтительнее выглядит принятие Национальным Собранием Республики Армении фрагментарного закона, нежели допустимость указа Президента. Такой акт главы государства вызывает озабоченность и создает угрозу для конституционного строя и правового государства, не соответствует демократическим и правовым принципам его организации. По сути, президенты двух государств наделены законодательными полномочиями, так как главы государств Армении и России принимают нормативно-правовые акты, которые регулируют общественные отношения в различных сферах функционирования государства и общества.

<23> См.: Лучин В.О. "Указное право" в России. М., 1996; Лучин В.О. Указ - источник права // Юридический мир. 1998. N 1; Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ в сфере политики // Право и политика. 2000. N 2.

Обоснованны необходимость законодательного установления видов нормативных правовых актов органов исполнительной власти, пределы полномочий президента и порядок его правотворчества, процедуры принятия и вступления в силу нормативных правовых актов, принимаемых президентом и органами исполнительной власти. С учетом законотворческого опыта и практики реализации Закона Республики Армении "О правовых актах" следует принять Федеральный закон "О нормативных правовых актах Российской Федерации", определить в нем юридическую природу, место и роль указов Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти.

В рамках проведенного анализа представляется недопустимым факт, что исключительно указ Президента Армении определяет всю деятельность Правительства Армении. Отсюда устанавливается тенденция в укреплении центральной власти к "авторитаризму". Отсутствие Закона "О Правительстве Республики Армения" во многих отношениях подрывает систему сдержек и противовесов, что совершенно несовместимо с основным демократическим принципом разделения властей. Такую ситуацию в Армении мы можем оценить как массированную атаку Президента на исполнительную власть. Считается, что серьезное повышение значения указов Президента РА в сфере исполнительной власти связано с утерей ею самостоятельности и независимости <24>.

<24> Конджакулян К.М. Исполнительная власть и институт президентства: вопросы соотношения: Дис. ... канд. юрид. наук. С. 69.

Литература

  1. Авакьян С.А. Президент Российской Федерации: эволюция конституционно-правового статуса // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. 1998. N 1. С. 30 - 31.
  2. Акопян Г.Г. О проблемах деятельности Национального Собрания Республики Армения. Ереван, 2005. С. 27 - 28 (на армянском языке).
  3. Аристотель. Афинская полития. Государственное устройство афинян. М.: Флинта, 2007.
  4. Болдырева Р.С. Разделения властей: теоретико-правовые аспекты: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 33 - 34.
  5. Гончаров В.В. Взаимодействие и совершенствование законодательной (представительной) и исполнительной власти в России // Юридический мир. 2008. N 6.
  6. Драго Р. Административная наука. М., 1982. С. 23.
  7. Единоличная власть как принцип государственного строя. М.: ТРИМ, 1993. С. 23.
  8. Закон Республики Армения от 3 апреля 2002 г. N ЗР-13-Н "О правовых актах" (с изм. и доп. от 15 января 2009 г.) // Ведомости Республики Армения. 2009. N 3 (669). Ст. 50.
  9. Зуйков А.В. Эволюция института президентства Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 13.
  10. Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. М.: Бек, 1996. С. 42 - 43.
  11. Конджакулян К.М. Исполнительная власть в Республике Армения (коллизии, пробелы и правовые механизмы совершенствования) // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 1. С. 23 - 25.
  12. Конджакулян К.М. Исполнительная власть и институт президентства: вопросы соотношения (административно-правовое исследование на примере Российской Федерации и Республики Армения): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
  13. Конджакулян К.М. Исполнительная власть и институт президентства: вопросы соотношения. М.: Юрлитинформ, 2013.
  14. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Отв. ред. Б.А. Страшун. Т. 1 - 2. М., 1999. С. 27.
  15. Конституция Республики Армения: принята всенародным голосованием 5 июля 1995 г. (с изм. и доп. от 27 ноября 2005 г.) // Ведомости Республики Армения. 2005. N 65 (437). Ст. 1227.
  16. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с изм. и доп. от 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. 21 января 2009 г. N 7.
  17. Лукьянова Л.В. Становление президентуры в Российской Федерации: историко-теоретическое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 8.
  18. Лучин В.О. "Указное право" в России. М., 1996.
  19. Лучин В.О. Указ - источник права // Юридический мир. 1998. N 1.
  20. Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ в сфере политики // Право и политика. 2000. N 2.
  21. Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики. М.: Юнити, 2000. С. 34.
  22. Монтескье Ш. О духе законов. М.: Мысль, 1999. С. 231.
  23. Ноздрачев А.Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции Российской Федерации 1993 г. // Государство и право. 1996. N 1. С. 15.
  24. Платон. Законы. М.: Мысль, 1999. С. 122.
  25. Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. СПб.: АО-Комплект, 1992.
  26. Указ Президента РА от 18 июля 2007 г. N УП-174 "Об утверждении Порядка деятельности и организации Правительства Республики Армения и подведомственных ему иных государственных органов" (с изм. и доп. от 4 июля 2013 г.) // Ведомости Республики Армения. 2013. N 35 (701). Ст. 818.
  27. Холмс С. Сверхпрезидентство и его проблемы // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1993. N 1 (6). С. 23.
  28. Шеппели К.Л. Российская Конституция в конституционной истории Европы // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. N 4 (45). С. 15.