Мудрый Юрист

Учреждения как субъекты оказания государственных и муниципальных услуг

Кирилова Надежда Андреевна, заведующая кафедрой гражданского права и процесса Сибирского института управления - филиала РАНХиГС, кандидат юридических наук, доцент (г. Новосибирск).

В статье обосновывается положение о том, что государственные и муниципальные учреждения являются субъектами оказания государственных и муниципальных услуг. Одним из базовых факторов повышения качества предоставления государственных и муниципальных услуг учреждениями является совершенствование правового регулирования имущественной основы их деятельности.

Ключевые слова: субъекты оказания услуг, государственные и муниципальные учреждения, государственные и муниципальные услуги, имущественная основа деятельности учреждений.

Institutions as subjects of rendering of state and municipal services

N.A. Kirilova

Kirilova Nadezhda Andreevna, head, Chair of Civil Law and Procedure, Siberian Institute of Management - Branch of the Russian Presidential Academy of national Economy and Public Administration, candidate of juridical sciences, assistant professor (Novosibirsk).

In this article the public and municipal establishments are considered as subjects of rendering state and municipal services. One of the basic factors of quality improvement for providing state and municipal services by establishments is the improvement of legal regulation of a property basis of their activity.

Key words: subjects of rendering services, public and municipal services, state and municipal services, property basis of activity of establishments.

Смена парадигмы взаимоотношений государства и гражданина с патерналистской на персоноцентристскую повлекла за собой и изменения в осуществлении государственного и муниципального управления. В настоящее время основным механизмом взаимодействия государственных и муниципальных органов с гражданами и юридическими лицами является механизм предоставления государственных и муниципальных услуг.

Определение надлежащего субъекта правовых отношений является ключевым для эффективной реализации правовых норм. Как правило, субъект правоотношения закрепляется в нормативном правовом акте, регулирующем те или иные общественные отношения, их определение не вызывает затруднений. Иное дело - сфера оказания государственных и муниципальных услуг. Обращение к базовому в сфере оказания государственных и муниципальных услуг Федеральному закону N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <1> (далее - Закон N 210-ФЗ) позволяет однозначно утверждать, что субъектами оказания услуг являются следующие четыре группы субъектов: 1) федеральные органы исполнительной власти; 2) органы государственных внебюджетных фондов; 3) исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации; 4) местные администрации и иные органы местного самоуправления, осуществляющие исполнительно-распорядительные полномочия (ст. 1). В ч. 2 ст. 1 данного Закона появляется менее определенная формулировка о распространении Закона "также на деятельность организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных ч. 1 настоящей статьи государственных и муниципальных услуг". Часть 2.1 ст. 1 Закона N 210-ФЗ распространяет свое действие на отношения, возникающие в связи с предоставлением Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом" государственных услуг в установленной сфере деятельности. Наконец, ч. 3 ст. 1 Закона N 210-ФЗ относит к числу субъектов оказания государственных и муниципальных услуг государственные и муниципальные учреждения. Но при условии, что эти услуги: 1) оказываются на основании государственного/муниципального задания; 2) подлежат включению в реестр государственных и муниципальных услуг; 3) предоставляются в электронной форме.

<1> организации предоставления государственных и муниципальных услуг: Федеральный закон от 7 июля 2010 г. N 210-ФЗ // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.

Относительно возможности участия учреждений в оказании государственных и муниципальных услуг не возникало сомнений до принятия Закона N 210-ФЗ. В частности, в научной литературе утверждалось, что субъектами государственных услуг - услугодателями могут быть наряду с федеральными, региональными органами исполнительной власти и бюджетные учреждения <2>. Данный подход являлся следствием буквального понимания правовых норм, закрепленных в нормативных правовых актах. Так, Бюджетный кодекс РФ вслед за Федеральным законом N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с совершенствованием правового положения государственных и муниципальных учреждений" <3> (далее - Закон N 83-ФЗ) определяет государственные (муниципальные) услуги как услуги, оказываемые в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами (ст. 6) <4>. Более того, основной целью реформирования государственных и муниципальных учреждений была провозглашена цель - повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг <5>.

<2> Нестеров А.В. Методология властных услуг // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 3. С. 8 - 9.
<3> О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 8 мая 2010 г. // СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2291.
<4> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
<5> О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Пояснительная записка к проекту Федерального закона [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Полагаем, сложности в решении вопроса, являются ли учреждения субъектами оказания государственных и муниципальных услуг, возникли в связи с тем, что правовое регулирование "услуговой" деятельности государства осуществляется по двум законодательным "траншеям": через специальное законодательство об оказании государственных и муниципальных услуг (базовый в этой сфере Закон N 210-ФЗ) и законодательство, регулирующее деятельность государственных и муниципальных учреждений (базовый закон в этой сфере - Закон N 83-ФЗ) <6>.

<6> Аналогичный подход сформулирован в Комплексных рекомендациях органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (раздел 2): письмо Министерства финансов РФ от 16 мая 2011 г. N 12-08-22/1959 // Официальные документы в образовании. 2011. N 27 (пр. 1.1.), N 28 (пр. 1.5).

В соответствии с этой посылкой можно выделить следующие виды государственных и муниципальных услуг, которые оказывают учреждения. Первая группа - услуги, закрепленные в ч. 3 ст. 1 Закона N 210-ФЗ (услуги, оказываемые в рамках государственного или муниципального задания в электронной форме, внесенные в реестр государственных и муниципальных услуг). Вторая группа - услуги, оказываемые государственными или муниципальными учреждениями, выступающими в роли подведомственных государственному органу или органу местного самоуправления организаций (абз. 8 ст. 2, ст. 4, 6 и др. Закона N 210-ФЗ). К таким услугам относятся необходимые и обязательные услуги для оказания государственных и муниципальных услуг (например, выдача справки о состоянии здоровья, которая необходима для получения государственной услуги "выдача водительского удостоверения"). Наконец, третья группа услуг - это услуги, оказываемые государственными и муниципальными учреждениями в сфере образования, здравоохранения, культуры, спорта, социальной защиты и пр. То есть те виды услуг, ради оказания которых, по сути, и создаются государственные и муниципальные учреждения, это услуги прежде всего фактического типа, а не электронные.

В научной литературе неоднозначно оценивают возможности участия публично-правовых образований в гражданском обороте посредством создания юридических лиц, в том числе учреждений. Так, Е.А. Суханов категорично утверждает, что "в ближайшей перспективе государственные (и муниципальные) юридические лица - несобственники должны будут... полностью лишиться гражданской правосубъектности" <7>. О.И. Баженова полагает, что, "не ограничиваясь деятельностью через органы государственной и муниципальной власти, публично-правовые образования все чаще выполняют свои функции через создаваемые ими юридические лица" <8>. Несмотря на неоднозначность подходов, невозможно не согласиться, что выполнение ряда социальных обязательств государства перед гражданами, закрепленных Конституцией РФ, которые не могут в полной мере обеспечиваться рыночными инструментами, должно быть возложено на государственные и муниципальные учреждения. Отнесение такого рода услуг к государственным или муниципальным осуществляется Федеральным законом N 83-ФЗ и нормативными правовыми актами, принятыми для его реализации.

<7> Суханов Е.А. О юридических лицах публичного права // Вестник гражданского права. 2011. N 2. С. 7.
<8> Баженова О.И. К проблеме юридического лица публичного права, или Соотношение частного и публичного права в категории юридического лица // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 6. С. 19.

Изменение гражданско-правового статуса учреждений в рамках Закона N 83-ФЗ, как утверждает В.В. Гусев, явилось продолжением процесса реформирования бюджетного сектора <9>. За счет каких же правовых средств возможно повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг государственными и муниципальными учреждениями? Полагаем, что прежде всего за счет расширения имущественных возможностей учреждений, устранения сметного финансирования, исключения субсидиарной ответственности учредителя по долгам учреждения. Иными словами, за счет "коммерциализации" данного вида некоммерческих организаций. При этом радикальность реформирования бюджетной сферы смягчается попыткой создать три типа государственных и муниципальных учреждений, различающихся степенью вовлеченности в коммерческий оборот. Основная идея деления учреждений на казенные, бюджетные и автономные заключается в том, чтобы по мере увеличения экономического, организационного, управленческого потенциала учреждения оно приобретало большую автономность от учредителя, большую имущественную независимость и самостоятельность. Публично-правовые образования как учредители сохраняют за собой обязанности по полному финансовому обеспечению деятельности только казенных учреждений. Насколько адекватно и последовательно прочерчена в законодательстве идея деления учреждений на типы? Как утверждает в своей монографии А.В. Болдырев, "Новое трехчленное деление учреждений является следствием "рождения" разработчиками закона дополнительного термина "казенные учреждения" и дополнительного типа учреждений - "новых" бюджетных учреждений. Парадокс заключается в том, что, хотя в законодательстве отсутствовал термин "казенные учреждения", юридические лица с близким правовым статусом существовали и имели названия "бюджетные учреждения" <10>. Полагаем, законодателю не хватило жесткости в установлении "показаний" к изменению типа учреждений, которая уже сейчас отражается при реализации норм закона на практике. Очевидно, что закрепление новых типов учреждений может иметь смысл, если законодатель четко разграничивает сферы деятельности таких учреждений и их правовой статус. На основании анализа норм Закона N 83-ФЗ можно заключить, что создание казенных учреждений предусмотрено в наиболее социально значимых сферах, перевод которых на рыночную систему отношений невозможен. Что касается бюджетных и автономных учреждений, то сферы их деятельности законом не разграничены вообще. В такой ситуации не ясно, что может служить ориентиром для определения сферы деятельности казенных учреждений (не указанных в Законе N 83-ФЗ), бюджетного и автономного? Но легальные определения казенного учреждения (абз. 39 ст. 6 Бюджетного кодекса РФ), бюджетного учреждения (п. 1 ст. 9.2 Федерального закона "О некоммерческих организациях") и автономного учреждения (ст. 2 Федерального закона "Об автономных учреждениях") таких признаков не закрепляют. Невозможно не отметить абсолютное тождество легальных дефиниций бюджетного и автономного учреждения. Как следствие такой законодательной расплывчатости складывающаяся практика некоторых муниципальных образований: бессистемное отнесение бюджетных учреждений к разряду казенных <11>. Очевидно, что идеологи реформирования бюджетной сферы вряд ли предполагали такое широкое использование типа казенного учреждения.

<9> Гусев В.В. Взаимосвязь гражданского и финансового права при определении статуса государственных (муниципальных) учреждений, социально ориентированных учреждений, некоммерческих обществ // Юрист. 2013. N 9. С. 34.
<10> Болырев А.В. Конструкция юридического лица несобственника: опыт цивилистического исследования: Монография. М.: Статут, 2012. С. 87.
<11> В частности, муниципальные образования Новосибирской области выбирают в качестве "оптимального" тип казенного учреждения для учреждений образования. См., например: О создании муниципального казенного дошкольного образовательного учреждения города Новосибирска "Детский сад N 54 общеразвивающего типа": Постановление мэрии города Новосибирска от 20 мая 2013 г. N 4798 [Электронный документ] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс"; О создании муниципального казенного общеобразовательного учреждения города Новосибирска "Основная общеобразовательная школа N 115": Постановление мэрии г. Новосибирска от 1 декабря 2011 г. N 11419 [Электронный документ] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Деление учреждений на типы приобретает юридическое и экономическое значения только при условии создания специальных правовых режимов для участия каждого из таких учреждений в гражданском обороте <12>. Такие режимы действительно нашли отражение в законодательстве. Прежде всего это правовые режимы имущества, закрепленного за учреждениями. Наиболее существенную часть имущества учреждений составляет имущество, закрепленное собственниками за учреждениями на праве оперативного управления. Особенностью обновленного правового режима такого имущества является разграничение правового регулирования владения и пользования, с одной стороны, и распоряжения - с другой. При этом владение и пользование имуществом учреждения будет осуществляться традиционно: в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества, а распоряжение - с согласия собственника этого имущества, если иное не установлено законом (ст. 296 ГК РФ). Иными словами, законодатель в качестве общего правила установил право учреждения распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником, с согласия последнего. По нашему мнению, такая законодательная возможность может рассматриваться в качестве одного из правовых средств, которое при его адекватном применении на практике будет способствовать повышению эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг.

<12> В научной литературе предпринимаются попытки анализа таких различий. См., например: Гусева Т.А., Полотовская Е.Ю. Государственные (муниципальные) учреждения в системе размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд // Актуальные проблемы российского права. 2013. N 1. С. 55 - 61.

Наиболее существенные изменения затронули содержание правомочия учреждений по распоряжению закрепленным за ними имуществом. Основное направление изменений, закрепленных в ст. 298 ГК РФ, сводится к тому, что возможности распоряжаться закрепленным за учреждением имуществом поставлены в зависимость от типа учреждения. Так, автономные учреждения без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных собственником на приобретение такого имущества. Что касается бюджетных учреждений, то они без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Таким образом, право государственных (муниципальных) учреждений самостоятельно распоряжаться закрепленным за ним имуществом существенным образом расширено, что является еще одним средством достижения целей реформирования бюджетной сферы.

Следующим правовым средством в механизме повышения эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг является расширение возможностей учреждения в отношении распоряжения доходами от приносящей доходы деятельности. Доходы учреждения от приносящей доход деятельности, по замыслу идеологов бюджетной реформы, должны существенно увеличиться (это касается бюджетных и автономных учреждений), и это выступит основным рычагом, способным повлечь повышение эффективности предоставления публичных услуг. В обновленном законодательстве четко прочерчено положение о том, что доходы от разрешенной деятельности поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного и автономного учреждения (абз. 2 п. 2, абз. 2 п. 3 ст. 298 ГК РФ). Для казенного учреждения право распоряжаться такими доходами не предусмотрено, они поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации (абз. 2 п. 4 ст. 298 ГК РФ), что совершенно адекватно статусу казенного учреждения и его полному финансированию по смете. Соответствующие изменения нашли отражение и в нормах БК РФ (ст. 41).

Наконец, еще одним правовым средством, направленным на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг, является их "перевод" со сметного финансирования на финансовое обеспечение в виде предоставления субсидий. Цель таких изменений очевидна: снижение государственных затрат, более жесткий контроль за расходованием бюджетных средств, но главное - создание системы, направленной на результат. Иными словами, финансироваться будет не "процесс" деятельности учреждения, а конкретный результат - оказание государственных и муниципальных услуг конкретным потребителям. При этом учредитель выступает в роли заказчика услуг, исполнение которых и гарантирует оплатить в виде предоставления субсидий учреждению на выполнение государственного (муниципального) задания.

Реформирование правового статуса государственных и муниципальных учреждений ставило целью и снижение расходов бюджетов, которое достигается, в том числе, путем исключения субсидиарной ответственности публичного образования по долгам бюджетных и автономных учреждений. Подчеркнем, что Закон N 83-ФЗ претворил в жизнь концепцию отделения государственных и муниципальных учреждений (бюджетных и автономных) от государства, субъектов РФ, муниципальных образований, их создавших. В регулировании гражданско-правовой ответственности это проявилось наиболее наглядно. Так, п. 2 ст. 120 ГК РФ дополнен абзацем следующего содержания: "Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств, а также недвижимого имущества. Собственник имущества бюджетного учреждения не несет ответственности по обязательствам бюджетного учреждения". Аналогичная норма предусмотрена и для автономного учреждения. Иными словами, бюджетные и автономные учреждения, не являясь собственниками закрепленного за ними имущества, вместе с тем становятся самостоятельным субъектом ответственности, субсидиарная ответственность собственника имущества учреждения устранена. Как могут быть оценены такого рода изменения? Проблема ответственности юридических лиц и их учредителей перед участниками гражданского оборота - одна из наиболее остро стоящих в современной цивилистике. В настоящее время одна из целей создания юридического лица, а именно снижение ответственности учредителей, в российском законодательстве и практике его применения доведена до абсурда: ответственность юридических лиц стала фикцией. Указанную проблему пытаются решить, в том числе концептуально. Так, проблема невозможности взыскания убытков с самого юридического лица освещалась разработчиками Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации <13>, в котором акцентируется внимание на повышении ответственности участников оборота за деятельность создаваемых или контролируемых ими юридических лиц. Но в то же время законодатель исключает субсидиарную ответственность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований по обязательствам созданных ими и полностью подконтрольных им автономных и бюджетных учреждений. Такое положение вещей ущемляет права кредиторов таких учреждений, не соответствует принципам регулирования рыночных отношений, может привести к дестабилизации экономического оборота в целом. В этом видится противоречие в намечающихся тенденциях развития законодательства о коммерческих юридических лицах и некоммерческих организациях. На фоне будущих изменений в пользу повышенной ответственности частных лиц государство избавляется от дополнительной ответственности путем создания конструкции нового бюджетного учреждения и автономного учреждения <14>. При такой динамике развития законодательства государство в скором будущем будет полностью скрыто под маской созданных им юридических лиц, при этом оно будет получать выгоды от такого участия в гражданском обороте и не нести бремени ответственности. Безусловно, расходы бюджетов при этом сократятся, но за счет подрыва стабильности гражданского оборота. Полагаю целесообразным введение правила о субсидиарной ответственности собственника имущества государственных (муниципальных) учреждений. Сокращение расходов бюджетов не должно ставить под угрозу иные ценности гражданско-правовых отношений, как-то: защита интересов всех участников имущественного оборота и поддержание стабильности этого самого оборота.

<13> Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации / Одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г. // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2009. N 11.
<14> Андреев В.К. Об автономных учреждениях // Российская юстиция. 2007. N 2. С. 14.

Цели реформирования бюджетной сферы, а именно повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг и сокращение расходов бюджетов на их предоставление, бесспорно, отражают объективные потребности экономического и политического развития современного российского государства. Вместе с тем их достижение должно происходить с помощью адекватных правовых средств, сохраняя и поддерживая стабильность гражданского оборота в целом и имущественного положения всех его участников.

Литература

  1. Андреев В.К. Об автономных учреждениях // Российская юстиция. 2007. N 2. С. 14 - 17.
  2. Баженова О.И. К проблеме юридического лица публичного права, или Соотношение частного и публичного права в категории юридического лица // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 6. С. 13 - 23.
  3. Болырев А.В. Конструкция юридического лица несобственника: опыт цивилистического исследования: Монография. М.: Статут, 2012. 366 с.
  4. Гусев В.В. Взаимосвязь гражданского и финансового права при определении статуса государственных (муниципальных) учреждений, социально ориентированных учреждений, некоммерческих обществ // Юрист. 2013. N 9. С. 34 - 38.
  5. Гусева Т.А., Полотовская Е.Ю. Государственные (муниципальные) учреждения в системе размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд // Актуальные проблемы российского права. 2013. N 1. С. 55 - 61.
  6. Суханов Е.А. О юридических лицах публичного права // Вестник гражданского права. 2011. N 2. С. 4 - 18.
  7. Нестеров А.В. Методология властных услуг // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 3. С. 8 - 9.