Мудрый Юрист

Проблемы территориальной организации местного самоуправления в России

Винник Надежда Витальевна - старший преподаватель, кафедра конституционного и административного права, Российская академия народного хозяйства и государственной службы.

Совокупность общественных отношений по поводу территориальной организации местного самоуправления (установления границ муниципальных образований, преобразования муниципальных образований). Исследуются вопросы оптимальной территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также юридическое оформление территориальной организации с учетом имеющегося исторического опыта развития государства и потребностей современной жизни. Исследование проблематики территориальной организации местного самоуправления проводится на примере территориальной организации Хабаровского края. Исследуются тенденция к укрупнению муниципальных образований, а также пробелы в законодательстве. Автором предлагаются пути ликвидации имеющихся пробелов. Диалектический метод исследования, исторический метод, аналитический, дедуктивный и индуктивный метод, а также статистический метод исследования. Решение вопросов территориальной организации местного самоуправления требует принятия Федерального закона об общих принципах территориальной организации местного самоуправления. В Законе следовало бы закрепить общие правовые принципы статуса, видов и порядка создания, упразднения административно-территориальных единиц - сельских и городских населенных пунктов, городов, районов, а также иных единиц, дать общее понятие городской и сельской местности, закрепить критерии отнесения территорий по плотности населения (высокой, средней, низкой), установить общую методику, отнесения местностей к территориям отдаленным и труднодоступным. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" необходимо определить понятие границ муниципальных образований, порядок их описания и проведения, так как границы в настоящее время носят экономический характер, от того, где они пройдут, зависит пополнение местного бюджета. Кроме того, требуется нормативное уточнение критериев для наделения городского поселения статусом городского округа. Представляется, что данные критерии должны ориентироваться на определенную численность населения, содержать пешеходную и транспортную доступность для жителей населенных пунктов, которые могут входить в состав городского округа, на каком расстоянии могут находиться населенные пункты города. Существующее правовое регулирование приводит к тому, что некоторые городские округа включают в себя многие населенные пункты и повторяют территориальную организацию муниципальных районов, лишая население сел и поселков возможности реализовать гарантии на осуществление местного самоуправления.

Ключевые слова: территориальная организация, местное самоуправление, муниципальное образование, правовые гарантии, типы муниципальных образований, территория, границы, преобразование, установление границ, регламентация.

Problems of Territorial Organization of Local Government in Russia

N.V. Vinnik

Vinnik Nadezhda Vitalievna - senior lecturer, Chair of Constitutional and Administrative Law, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration.

The combination of the social relations with respect to the territorial organization of local government (establishments of borders between municipal entities, transformation of municipal entities). The author researches the questions of adequate territorial organization of local government in the Russian Federation and the legal formalization of the territorial organization taking into consideration the existing historical experience of the development of the state and the needs of modern life. The problems of territorial organization of local government is examined using the example of the territorial organization of Khabarovsk region. The author studies the tendencies towards making larger municipal entities and the gaps in law. The author proposes ways to bridge such gaps. Dialectic research method, historical method, analytical, deduction and induction methods, and the statistical research method. To resolve the issues related to the territorial organization of local government, it is necessary to adopt a federal law on the general principles of territorial organization of local government. This law should establish the general legal principles of the status, types and procedure for the creation, abolishment of administrative entities - rural and urban localities, town, regions and other units, give a general definition of urban and rural areas, provide the criteria for classifying territories according to the density of their population (high, medium, low), identify the general method for classifying localities as remote or difficult to reach. In the Federal Law "On General Principles of Territorial Organization of Local Government in the Russian Federation", it is necessary to define the notion of the borders of municipal entities, the procedure of their description an delineation because the borders are currently of economic nature and their exact location will affect the flow of funds to the local budget. Also, it is necessary to define more detailed criteria for assigning the status of an urban district to the urban locality. It appears that these criteria should be based on a certain population, take into account walking and transport accessibility for the inhabitant of the localities which may be included in the urban district, at what distance city localities may be. The existing legal regulation results in the fact that certain urban districts include many localities and repeat the territorial organization of municipal districts thus depriving the population of the villages and settlements of the opportunity to exercise the guaranteed right to local government.

Keywords: territorial organization, local government, municipal entity, legal guarantees, types of municipal entities, territory, borders, transformation, establishment of borders, regulation.

В Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" территориальная организация определялась на основе единообразного для всей страны административно-территориального устройства, оставшегося с советских времен.

В течение многих лет после принятия в 1993 году Конституции РФ шел поиск оптимальной территориальной организации местного самоуправления, формировались позиции Конституционного Суда РФ по вопросам территориальной организации. Некоторые решения Конституционного Суда РФ, принятые на начальном этапе формирования местного самоуправления, имеют большое значение для современной практики территориальной организации. <1> Первые шаги по установлению правовых гарантий территориальной организации местного самоуправления проводились в рамках реформы местного самоуправления: "Органам государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов... представить до 1 декабря 1993 г. в Совет Министров - Правительство Российской Федерации предложения о совершенствовании административно-территориального устройства с целью обеспечения гарантии реального местного самоуправления". <2>

<1> Курманов Э.Р. Проблемы территориальной организации местного самоуправления в свете некоторых решений Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 12. С. 54 - 58.
<2> О реформе местного самоуправления в Российской Федерации (вместе с "Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы"): Указ Президента РФ от 26.10.1993 N 1760 (ред. от 22.12.1993) // Российские вести, 1993. N 210.

Федеральный закон N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепил самые общие параметры территорий муниципальных образований, а их детализация осуществлялась законами субъектов РФ. <3> Это привело к нарушениям системного подхода к территориально-пространственному устройству муниципальных образований.

<3> Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ (утратил силу с 01.01.2009) // Российская газета. 1995. N 170.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" унифицировал территориальную организацию местного самоуправления, установил перечень типов муниципальных образований и единые критерии формирования каждого типа. <4> В настоящее время в России сформированы семь типов муниципальных образований: городские поселения, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район, внутригородские территории (внутригородские муниципальные образования) городов федерального значения. <5>

<4> Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ // Российская газета. 2003. N 202.
<5> О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": Федеральный закон от 27.05.2014 N 136-ФЗ // Парламентская газета. 2014. N 19.

Критериями, определяющими тип муниципального образования являются:

демографический;

географо-физический;

экономический;

организационный.

Одним из основополагающих принципов является гарантия осуществления местного самоуправления на всей территории России.

Законодательно закрепленные гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления в рамках определенной территории, унификация типов муниципальных образований, установление единых критериев для определения статуса муниципальных образований положительно сказываются на функционировании местных сообществ. Двухуровневая система территориальной организации местного самоуправления позволила сформировать поселения как территориальный институт, самый близкий и доступный для населения, и создает возможности удовлетворения насущных запросов жителей.

Вместе с тем правоприменительная практика в области территориального устройства свидетельствует о наличии многих проблем. По нашему мнению, оптимальной территориальной модели местного самоуправления в настоящее время не найдено.

Одной из таких проблем является то, что при формировании территории муниципальных образований превалирует политико-юридический аспект. Расчеты экономической рациональности выбора параметров муниципалитетов зачастую не производятся. Такого же мнения придерживается и И.В. Выдрин. <6>

<6> Выдрин И.В. Новые тенденции в территориальной организации местного самоуправления // Российская юстиция. 2012. N 5. С. 11.

Доминирующей в определении размеров муниципального образования является политически мотивированная установка на приближение органов местной власти к населению. Эта задача в основном решена.

К примеру, в Хабаровском крае создано 214 поселений, численность жителей в 50% из которых менее одной тысячи человек. Такое приближение органов местного самоуправления к жителям дает последним возможность удовлетворить запросы и обращения непосредственно. Но созданные территориальные единицы и их органы власти оказываются финансово и экономически недееспособны.

В Хабаровском крае все 233 муниципальных образования дотационные, а в 70% поселений трансферты из краевого бюджета составляют от 50 до 80% доходов местного бюджета, которых порой хватает только на содержание муниципальных служащих. <7>

<7> Курлович В.М. Основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации: Учебное пособие. Хабаровск: ДВИ-филиал РАНХиГС, 2012. С. 33.

Имеющиеся в законодательстве гарантии территориальной организации местного самоуправления необходимо реализовывать с целью повышения финансовой дееспособности муниципальных образований. Необходимо, управляя территориальной организацией местного самоуправления, рассматривать вопросы увеличения размеров муниципалитетов.

В стране в последние годы начался процесс увеличения размеров муниципальных образовании и уменьшения их количества. Если в 2007 году насчитывалось 24219 муниципальных образований, то в 2010 году - 23907. Укрупняются и территории муниципальных районов.

В Хабаровском крае стоило бы изучить вопрос об объединении близко расположенных друг от друга Ванинского и Советско-Гаванского муниципальных районов, которые имеют портово-погрузочную направленность экономики. Также, на наш взгляд, возможно объединение Вяземского и Бикинского муниципальных районов. Подобные меры позволили бы увеличить концентрацию ресурсов и сократили бы расходы на аппарат управления. Отдельные территории с низкой плотностью населения и низким уровнем экономического потенциала следовало бы упразднить, а территории передать под юрисдикцию муниципальных районов.

В настоящее время существует два института территориального устройства. Первый - административно-территориальный, который предусматривает деление государства на единицы, в которых функционируют органы государственной власти. Он регламентируется субъектами РФ. Второй - институт территориального устройства местного самоуправления, принципы которого определены Федеральным законом N 131-ФЗ.

Такое положение вызывает противоречия. Используется различная терминология, часто ассоциируется совпадение административно-территориальных границ с границами муниципалитетов. Нет единой системы установления статуса сельского, городского населенного пункта, города и района.

Решение вопросов территориальной организации местного самоуправления требует принятия Федерального закона об общих принципах территориальной организации местного самоуправления. В законе следовало бы закрепить общие правовые принципы статуса, видов и порядка создания, упразднения административно-территориальных единиц - сельских и городских населенных пунктов, городов, районов, а также иных единиц, дать общее понятие городской и сельской местности, закрепить критерии отнесения территорий по плотности населения (высокой, средней, низкой), установить общую методику отнесения местностей к территориям отдаленным и труднодоступным.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" необходимо определить понятие границ муниципальных образований, порядок их описания и проведения, так как границы в настоящее время носят экономический характер, от того, где они пройдут, зависит пополнение местного бюджета.

Кроме того, требуется нормативное уточнение критериев для наделения городского поселения статусом городского округа. Представляется, что данные критерии должны ориентироваться на определенную численность населения, содержать пешеходную и транспортную доступность для жителей населенных пунктов, которые могут входить в состав городского округа, на каком расстоянии могут находиться населенные пункты города.

Существующее правовое регулирование приводит к тому, что некоторые городские округа включают в себя многие населенные пункты и повторяют территориальную организацию муниципальных районов, лишая население сел и поселков возможности реализовать гарантии на осуществление местного самоуправления. Вызывает разночтения при установлении статуса городского поселения, в который входит город или поселок, поэтому следовало бы уточнить - "поселок городского типа". Требуется дальнейшее совершенствование норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам формирования территорий муниципальных образований в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям, учитывая их географическое положение, суровые климатические условия, отдаленность, транспортную труднодоступность, что накладывает особую специфику на деятельность органов местного самоуправления в северных территориях субъектов РФ.

Институт территориальной организации местного самоуправления требует постоянного внимания как законодателей, так и управленцев, он должен постоянно совершенствоваться в силу изменяющихся потребностей общества. Суть территориального устройства заключается в ориентации на формирование экономически и финансово дееспособных муниципальных образований, что будет способствовать эффективному решению вопросов местного значения.

Библиография

  1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ // Российская газета. 2003. N 202.
  2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ (утратил силу с 01.01.2009) // Российская газета. 1995. N 170.
  3. О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": Федеральный закон от 27.05.2014 N 136-ФЗ // Парламентская газета. 2014. N 19.
  4. Выдрин И.В. Новые тенденции в территориальной организации местного самоуправления // Российская юстиция. 2012. N 5. С. 11 - 14.
  5. Курлович В.М. Основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации: Учебное пособие. Хабаровск: ДВИ-филиал РАНХиГС, 2012. 56 с.
  6. Курманов Э.Р. Проблемы территориальной организации местного самоуправления в свете некоторых решений Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 12. С. 54 - 58.
  7. О реформе местного самоуправления в Российской Федерации (вместе с "Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы"): Указ Президента РФ от 26.10.1993 N 1760 (ред. от 22.12.1993) // Российские вести, 1993. N 210.
  8. Шугрина Е.С. Изменение территории субъекта РФ в связи с образованием в составе России нового субъекта // Актуальные проблемы российского права. 2012. N 4. С. 4 - 18. URL: http://www.nbpublish.com/go_to_article.php?id=26075.
  9. Никифорова А.В. Правовые позиции органов конституционной юстиции по вопросам территориальной организации местного самоуправления // NB: Вопросы права и политики. 2012. 1. С. 69 - 91. URL: http://www.e-notabene.ru/lr/article_29.html.
  10. Афанасьев А.А. Муниципально-правовой режим сельской жизни: понятие и сущность местного самоуправления сельских поселений // NB: Экономика, тренды и управление. 2013. 3. С. 17 - 50. DOI: 7256/2306-4595.2013.3.7423. URL: http://www.e-notabene.ru/etc/article_7423.html.
  11. Коломеец Н.Е. Конституционно-правовые основы реализации населением прав граждан в сфере территориального устройства субъекта Российской Федерации // Право и политика. 2013. 8. С. 994 - 1002. DOI: 10.7256/1811-9018.2013.8.9292.
  12. Булах Е.В. Государственная поддержка развития системы местного самоуправления в современной России: перспективы и сдерживающие факторы // NB: Вопросы права и политики. 2013. 2. С. 1 - 22. DOI: 10.7256/2305-9699.2013.2.490. URL: http://www.e-notabene.ru/lr/article_490.html.
  13. Безвиконная Е.В. Самоорганизация в системе местного самоуправления: политико-правовой анализ // Право и политика. 2013. 8. С. 971 - 979. DOI: 10.7256/1811-9018.2013.8.900.

References (transliterated)

  1. Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiiskoi Federatsii: Federal'nyi zakon ot 06.10.2003 N 131-FZ // Rossiiskaya gazeta. 2003. N 202.
  2. Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiiskoi Federatsii: Federal'nyi zakon ot 28.08.1995 N 154-FZ (utratil silu s 01.01.2009) // Rossiiskaya gazeta. 1995. N 170.
  3. O vnesenii izmenenii v stat'yu 26.3 Federal'nogo zakona "Ob obshchikh printsipakh organizatsii zakonodatel'nykh (predstavitel'nykh) i ispolnitel'nykh organov gosudarstvennoi vlasti sub"ektov Rossiiskoi Federatsii" i Federal'nyi zakon "Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiiskoi Federatsii": Federal'nyi zakon ot 27.05.2014 N 136-FZ // Parlamentskaya gazeta. 2014. N 19.
  4. Vydrin I.V. Novye tendentsii v territorial'noi organizatsii mestnogo samoupravleniya // Rossiiskaya yustitsiya. 2012. N 5. S. 11 - 14.
  5. Kurlovich V.M. Osnovy territorial'noi organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiiskoi Federatsii: Uchebnoe posobie. Khabarovsk: DVI-filial RANKhiGS, 2012. 56 s.
  6. Kurmanov E.R. Problemy territorial'noi organizatsii mestnogo samoupravleniya v svete nekotorykh reshenii Konstitutsionnogo Suda Rossiiskoi Federatsii // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2012. N 12. S. 54 - 58.
  7. O reforme mestnogo samoupravleniya v Rossiiskoi Federatsii (vmeste s "Polozheniem ob osnovakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiiskoi Federatsii na period poetapnoi konstitutsionnoi reformy"): Ukaz Prezidenta RF ot 26.10.1993 N 1760 (red. ot 22.12.1993) // Rossiiskie vesti, 1993. N 210.
  8. Shugrina E.S. Izmenenie territorii sub"ekta RF v svyazi s obrazovaniem v sostave Rossii novogo sub"ekta // Aktual'nye problemy rossiiskogo prava. 2012. N 4. C. 4 - 18. URL: http://www.nbpublish.com/go_to_article.php?id=26075.
  9. Nikiforova A.V. Pravovye pozitsii organov konstitutsionnoi yustitsii po voprosam territorial'noi organizatsii mestnogo samoupravleniya // NB: Voprosy prava i politiki. 2012. 1. C. 69 - 91. URL: http://www.e-notabene.ru/lr/article_29.html.
  10. Afanas'ev A.A. Munitsipal'no-pravovoi rezhim sel'skoi zhizni: ponyatie i sushchnost' mestnogo samoupravleniya sel'skikh poselenii // NB: Ekonomika, trendy i upravlenie. 2013. 3. C. 17 - 50. DOI: 7256/2306-4595.2013.3.7423. URL: http:// www.e-notabene.ru/etc/article_7423.html.
  11. Kolomeets N.E. Konstitutsionno-pravovye osnovy realizatsii naseleniem prav grazhdan v sfere territorial'nogo ustroistva sub"ekta Rossiiskoi Federatsii // Pravo i politika. 2013. 8. C. 994 - 1002. DOI: 10.7256/1811-9018.2013.8.9292.
  12. Bulakh E.V. Gosudarstvennaya podderzhka razvitiya sistemy mestnogo samoupravleniya v sovremennoi Rossii: perspektivy i sderzhivayushchie faktory // NB: Voprosy prava i politiki. 2013. 2. C. 1 - 22. DOI: 10.7256/2305-9699.2013.2.490. URL: http://www.e-notabene.ru/lr/article_490.html.
  13. Bezvikonnaya E.V. Samoorganizatsiya v sisteme mestnogo samoupravleniya: politiko-pravovoi analiz // Pravo i politika. 2013. 8. C. 971 - 979. DOI: 10.7256/1811-9018.2013.8.900.