Мудрый Юрист

Выступление доктора юридических наук, профессора, и.о. Заведующего кафедры конституционного и муниципального права московского государственного юридического университета имени о.е. Кутафина (мгюа) комаровой валентины викторовны на тему: "институт референдума в современной России"

Комарова Валентина Викторовна, доктор юридических наук, профессор, и.о. зав. кафедрой конституционного и муниципального права ФГБОУ ВПО Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), член экспертно-консультативного совета при Комитете Совета Федерации по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества; член Общественного научно-методического консультативного совета при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации; член Ассоциации Comitas Gentium France; член-корреспондент Российской академии естествознания (РАЕ) по секции "Юридические науки".

Институт референдума в России характеризуется определенной динамикой становления <1>. Современный период, по мнению автора, может быть охарактеризован как период проб и ошибок.

<1> Комарова В.В. История становления института референдума в России // Lex Russica. 2004. Т. LXIII. N 2. С. 395 - 410; Комарова В.В. Теоретические основы референдумного права и процесса // Рецензируемый журнал "Научные исследования и инновации", г. Пермь. Том 2, 3. 2008. С. 99 - 105.

Законодательное закрепление сегодня механизмов реализации одной из высших форм прямой демократии - референдума, по глубокому авторскому убеждению, не соответствует духу и букве Конституции России. Анализ норм ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" с точки зрения их практической реализации позволяет переименовать упомянутый ФКЗ в закон "О не референдуме". Реализуя конституционный императив - демократизм российской государственности, референдум мог быть использован для обязательного решения определенных вопросов только многонациональным народом Российской Федерации.

Как известно, сегодня на федеральном уровне обязательный референдум может быть предусмотрен международным договором Российской Федерации <2>.

<2> Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ (в ред. от 24.04.2008) "О референдуме Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2710; 2008. N 17. Ст. 1754.

Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" <3> предусмотрел обязательный референдум заинтересованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта.

<3> СЗ РФ. 2001. N 52 (1 ч.). Ст. 4916; 2005. N 45. Ст. 4581.

Эту позицию, по обязательному решению на референдуме вопроса об объединении с другими субъектами Российской Федерации, в своем законодательстве некоторые из субъектов Федерации повторили. Так, объединения Томской области с другими субъектами Российской Федерации могут быть осуществлены только на основе свободного волеизъявления граждан, проживающих на территории Томской области <4>. На референдуме Красноярского края решается вопрос его объединения с другими субъектами Российской Федерации, аналогично - в Сахалинской области.

<4> Устав (Основной Закон) Томской области (принят решением Томской областной Думы от 26.07.1995 N 136) // Официальные ведомости Государственной Думы Томской области (сборник нормативных правовых актов). 01.08.2002. Спецвыпуск.

Некоторые из субъектов Федерации не только повторили, но и расширили рамки, установленные федеральным конституционным законом.

Например, на референдум Республики Ингушетия обязательно выносятся вопросы о ее разделении или объединении с другими субъектами Российской Федерации <5>.

<5> Конституционный Закон Республики Ингушетия от 31.03.1997 N 3-РКЗ "О Референдуме Республики Ингушетия" // Ингушетия. 11.04.1997. N 24.

В Челябинской <6> и Тамбовской <7> областях разделение или объединение с другими субъектами Российской Федерации могут быть осуществлены на референдуме. На Саратовский областной референдум обязательно выносятся вопросы о ее разделении или объединении с другими субъектами Российской Федерации <8>. Аналогическую правовую конструкцию мы видим в законодательстве Еврейской автономной области.

<6> Закон Челябинской области от 25.05.2006 N 22-ЗО (в ред. от 29.08.2013) "Устав (Основной Закон) Челябинской области" от 09.06.2006 // Южноуральская панорама. 16.06.2006. N 114 - 115.
<7> Устав (Основной Закон) Тамбовской области Российской Федерации от 30.11.1994 N 84 // Тамбовская жизнь. 06.12.1994. N 233.
<8> Закон Саратовской области от 12.12.2005 N 121-ЗСО (в ред. от 05.08.2014) "О референдумах в Саратовской области" // КонсультантПлюс.

Отметим использование сомнительной формулировки "разделение" законодателем Республики Ингушетия, Еврейской автономной области, Челябинской, Томской, Саратовской областей. Как известно, федеральный законодатель такую процедуру (разделения) не предусматривает. Возможно, законодатели Челябинской и Томской областей, используя этот термин, имели в виду изменение границ территории субъекта, при которой часть ее будет передана другому субъекту. В отношении Республики Ингушетия это предположение не правомерно, поскольку в упомянутом Законе в перечне вопросов, выносимых на референдум, мы видим "разделение или объединение с другими субъектами Российской Федерации, изменение ее территории или границ" <9>. На референдум Еврейской автономной области, как уже упоминалось, обязательно выносятся вопросы о разделении или объединении области с другими субъектами Российской Федерации <10>. И что примечательно - законодательно закреплено, что "повторный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится в течение 2 лет со дня официального опубликования результатов референдума" <11>.

<9> Комарова В.В. Доктрина и правовое оформление российской государственности // Ленинградский юридический журнал. 2014. N 2(36). С. 31 - 39.
<10> Закон ЕАО от 25.01.2006 N 635-ОЗ (в ред. от 22.05.2013) "О референдуме Еврейской автономной области" // КонсультантПлюс.
<11> Тогда как упомянутый ФКЗ закрепляет, что в случае если вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта был вынесен на референдумы двух и более заинтересованных субъектов Российской Федерации и не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из указанных субъектов Российской Федерации, инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта может быть вновь выдвинута теми же заинтересованными субъектами Российской Федерации не ранее чем через год // СЗ РФ. 2001. N 52 (1 ч.). Ст. 4916.

Обратим внимание на положительную динамику развития института референдума как высшей формы непосредственного народовластия и его вида - обязательного референдума по базовым, основополагающим вопросам жизни субъекта Федерации. В таком закреплении автору видится не только подтверждение конституционного императива третьей статьи Конституции России, но и создание законодателями субъекта дополнительных механизмов реализации конституционной нормы.

К таковым законодатели относят вопросы изменения статуса, наименования субъекта Федерации.

Согласно действующего законодательства субъектов Федерации, изменение статуса, наименования области может быть осуществлено только на основе свободного волеизъявления граждан, проживающих на территории Томской области <12>; в Республике Ингушетия обязательно выносятся вопросы об изменении статуса, наименования Республики. Изменение статуса и наименования решается референдумом в Челябинской <13> и Тамбовской <14> областях.

<12> Устав (Основной Закон) Томской области (принят решением Томской областной Думы от 26.07.1995 N 136) // Официальные ведомости Государственной Думы Томской области (сборник нормативных правовых актов). 01.08.2002. Спецвыпуск.
<13> Закон Челябинской области от 25.05.2006 N 22-ЗО "Устав (Основной Закон) Челябинской области" (подписан Губернатором Челябинской области 09.06.2006) // Южноуральская панорама. N 114-115. 16.06.2006.
<14> Устав (Основной Закон) Тамбовской области Российской Федерации" (принят Постановлением Тамбовской областной Думы от 30.11.1994 N 84) // Тамбовская жизнь. 06.12.1994. N 233.

На Саратовский областной референдум обязательно выносятся вопросы об изменении статуса, наименования области, изменения ее границ.

На референдуме Красноярского края решается изменение его статуса, наименования и границ края <15>.

<15> Устав Красноярского края от 05.06.2008 N 5-1777 // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 16.06.2008. N 29(250).

Упрощенную, но имеющую широкий охват формулировку "изменение территории" использует законодатель Пензенской области, где на референдуме должно быть получено согласие граждан Российской Федерации, проживающих в Пензенской области, на изменение территории и наименования этого субъекта Федерации <16>.

<16> Устав Пензенской области (принят ЗС Пензенской обл. 10.09.1996) // Пензенские вести. 13.09.1996. N 133 - 134.

Участие населения в решении территориальных вопросов знакомо российской правовой системе <17>. Тем не менее теоретические вопросы, не нашедшие однообразного понятия в трудах ученых, не нашли полного и логичного закрепления в законодательстве. Так, к примеру, наполнение термина "статус субъекта" включает ли в себя территорию и, соответственно, ее границы? Возможно ли изменение территории без изменения границ или наоборот? Территориальные пределы, что очевидно, обладают границами. Но целесообразно ли ставить вопрос на референдуме об изменении только территории или только границ?

<17> Комарова В.В. Конституционно-правовые аспекты административно-территориального устройства в Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2011. N 8. С. 23 - 27. Комарова В.В. Государственное территориальное устройство и народовластие. М.: Юридическая панорама, 2010. N 17. С. 12 - 20.

Отметим, что некоторые субъекты уходят от решения этих вопросов на референдуме. Так, в 2000 году в Ставропольском крае <18>, в 2007 г. в Вологодской области <19> законодатели отказались от референдума как способа решения народом субъекта вопросов изменения его статуса, границ, наименования.

<18> Отметим, до 09.06.2000 для изменения статуса, наименования Ставропольского края, а также его разделения или объединения с другими субъектами Российской Федерации требовалось беспрецедентное согласие квалифицированного большинства (две трети) жителей Ставропольского края, обладающих избирательным правом, установленного путем краевого референдума // Закон Ставропольского края от 12.10.1994 N 6-кз (в ред. от 01.11.2013) "Устав (Основной Закон) Ставропольского края" // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1997. N 11-12(41-42). Ст. 506.
<19> Устав Вологодской области от 18.10.2001 N 716-ОЗ (в ред. от 13.01.2014) // Законодательство Вологодской области. Сентябрь - октябрь. 2001. N 5. С. 25 (дата подписания в печать: 18.01.2002).

Отмечая разнообразные классификации референдумов <20>, отметим, что в современной России восприняты только некоторые из них.

<20> Комарова В.В. Российская система референдумов // Ученые записки юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета экономики и права. 2004. N 1; Комарова В.В. Виды референдумов в современной России // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. N 5; Комарова В.В. Референдумное право и процесс в Российской Федерации. Учебно-методический комплекс (краткий лекционный курс, ситуационные задачи, тесты, схемы). М.: Социум, 2007.

Например, по предмету:

Обязательному вынесению на референдум в соответствии с Конституцией Республики Татарстан подлежит вопрос об изменении положений статей 1 и 123 Конституции Республики Татарстан <21>;

<21> Закон РТ от 09.08.2003 N 33-ЗРТ (в ред. от 26.05.2014) "О референдуме Республики Татарстан" // КонсультантПлюс.

На референдум может быть вынесен проект закона Ульяновской области или иного акта законодательства Ульяновской области <22>.

<22> Закон Ульяновской области от 26.07.2010 N 105-ЗО (в ред. от 04.08.2014) "О референдуме Ульяновской области" // КонсультантПлюс.

По территории проведения (общероссийский, субъекта Федерации, проводимый на территории муниципального образования). Местные референдумы, предусмотренные текстом Конституции России, могут быть проведены по различным вопросам.

В Ивановской области по вопросу определения структуры органа местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится референдум в случае, если в течение месяца со дня вступления в силу закона Ивановской области об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении референдума выступила группа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом <23>.

<23> Закон Ивановской области от 30.04.2008 N 19-ОЗ (в ред. от 30.05.2014) "О местном референдуме" // КонсультантПлюс.

В Самарской области случае создания на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования на референдуме может определяться структура органов местного самоуправления данных муниципальных образований при условии, что имеется соответствующая инициатива жителей вновь образованного муниципального образования и численность вновь образованного муниципального образования составляет более 100 человек <24>.

<24> Закон Самарской области от 11.02.2004 N 12-ГД (в ред. от 30.05.2014) "О местном референдуме Самарской области" // КонсультантПлюс.

В Республике Мордовия обязательному вынесению на местный референдум подлежит вопрос о введении и использовании средств самообложения граждан <25>.

<25> Закон РМ от 15.02.2007 N 15-З (в ред. от 19.06.2013) "О местном референдуме в Республике Мордовия" // КонсультантПлюс.

Потенциал института референдума в России как конституционно закрепленной высшей формы непосредственного народовластия, как субъективного права гражданина в свете реализации второй статьи Конституции России, по мнению автора, далеко не исчерпан. Направлением расширения этого института могут быть не только всеобщее закрепление обязательного референдума на всех уровнях публичной власти в России, но и внедрение в референдумный процесс достижений технического прогресса <26>.

<26> Комарова В.В. Технический прогресс в избирательном и референдумном процессах // Проблемы конституционного развития Российской Федерации. Сборник статей, посвященных 90-летию профессора Б.С. Крылова. М.: МГЮА, 2013. С. 148 - 156.

В сфере осуществления публичной власти в российской правовой системе появился относительно новый термин "электронная демократия". Конечно, это не новый вид демократии, даже не новая форма ее реализации. Речь идет об осуществлении прямого народовластия с помощью электронных, технических средств, виртуального пространства.

Электронная демократия, по мнению автора, термин собирательный, не правовой. Формы демократии (представительной, непосредственной) не содержат в своем перечне этого словосочетания, но в закрепленных механизмах их реализации содержатся, среди прочих, электронные средства, вспомогательные электронные технологии для реализации индивидуального права путем использования той или иной формы демократии <27>. В институт референдума может быть внедрена стадия обсуждения (с использованием электронных технологий), в контрольных процедурах на референдумах, на стадии голосования так же могут использоваться новейшие достижения, по аналогии с выборами.

<27> Комарова В.В. Воздействие технического прогресса на избирательный и референдумный процессы // Сборник тезисов докладов VI Международной научно-практической конференции Кутафинские чтения "Гармонизация российской правовой системы в условиях международной интеграции". Секция конституционного и муниципального права / Отв. ред. В.И. Фадеев. М., 2014. 573. С. 72 - 79.

Демократия, как показывает практика, это не статика, не завершенное состояние, скорее это динамика: непрерывный поиск, обретение народом новых форм осуществления власти. Этот процесс ни в одной стране мира не был свободен от неудач и ошибок. И тем не менее, по твердому убеждению автора, научное обоснование конституционных концепций и механизмов их реализации, инкорпорирование теоретически обоснованных предложений в нормативные правовые акты, закрепляющие институт референдума в России, позволят выполнить конституционно поставленные цели и задачи.