Мудрый Юрист

О легальном определении понятия "социально незащищенные категории граждан"

Асачева Мария Владимировна, аспирант кафедры "Конституционное право; Муниципальное право" Сибирской Академии государственной службы.

На основе анализа действующего российского законодательства рассмотрена дефиниция "социально незащищенные категории граждан", понимаемая как группы населения, которые в силу возраста, состояния здоровья и т.п. не в состоянии обеспечить себе (своим семьям) достойный уровень материального благосостояния. Сделан вывод о некорректности данного понятия с точки зрения статей 2 и 7 Конституции РФ и его идентичности понятию "малоимущие граждане".

Ключевые слова: социальная защита, право социальной защиты, малоимущие граждане.

On legal definition of the concept of "socially disadvantaged categories of citizens"

M.V. Asachyova

Asachyova Mariya Vladimirovna, postgraduate student of the Chair "Constitutional Law; Municipal Law" of the Siberian Academy of State Service.

Based on the analysis of the Russian legislation considered by definition socially vulnerable groups, understood as a group of people who, because of age, health, etc. unable to provide themselves (their families) a decent standard of living standards. It is concluded that this notion is incorrect in terms of Articles 2 and 7 of the Constitution and it is identical to low income.

Key words: social security, the right to social protection, low income.

Понятие социально незащищенные категории граждан в правовой литературе не имеет легального определения и понимается хотя и традиционно, но неопределенно широко. Категории граждан, получающие социальную поддержку государства и муниципальных образований, чрезвычайно разнообразны. Отсутствие ясности в понятии социально незащищенные категории граждан порождает сложности для правоприменителя.

Конкретизация, уточнение и нормативное закрепление понятий необходимы потому, что численность граждан, нуждающихся в государственной защите и поддержке, постоянно растет. В правовой литературе применительно к анализируемой категории используются весьма неопределенные и расплывчатые определения, касающиеся форм взаимодействия государства и незащищенных слоев населения, системы государственной поддержки, которая выражается в "целенаправленной деятельности государства по гармонизации социальных отношений в обществе" и работает "на повышение качества и условий жизни каждого индивида" <1>.

<1> Акатнова М.И. Право человека на социальное обеспечение в международных актах, законодательстве зарубежных стран и России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.05. М., 2009. С. 5.

В федеральном законодательстве используются, но не конкретизируются понятия социальных групп (ст. 29 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", ст. 5.62. КоАП РФ) <2>, социально-демографических групп населения <3>. Аналогичные понятия использованы и в региональном законодательстве, где также отсутствует конкретизация <4>.

<2> Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ (ред. от 25.12.2012) "О Конституционном Суде Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 30.12.2012) // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
<3> Федеральный закон от 03.12.2012 N 227-ФЗ "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 50 (часть 4). Ст. 6950.
<4> Закон Санкт-Петербурга от 06.12.2001 (ред. от 06.06.2012) N 812-106 "О потребительской корзине для основных социально-демографических групп населения в Санкт-Петербурге" // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2002. 23 января. N 1.

В российском законодательстве используется широкая формулировка - "малоимущие и социально незащищенные категории граждан" (п. 8 ст. 217, п. 14 ст. 251 НК РФ) <5>. При этом ни один федеральный закон или нормативный акт органа исполнительной власти в полном объеме не приводит перечня указанных категорий, везде присутствуют бланкетные и ссылочные нормы. Так, в соответствии с п. 2. ст. 98 ЖК РФ категории граждан, нуждающихся в специальной социальной защите, устанавливаются федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ. Конкретизировано лишь понятие малоимущие граждане. К категории малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан относят лиц в состоянии нуждаемости независимо от социального статуса, особых заслуг, пола, возраста, наличия работы или детей, состояния здоровья <6>.

<5> Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 N 117-ФЗ (ред. от 25.12.2012).
<6> Кожевников Д.Е. Государственная социальная помощь малоимущим гражданам: правовые вопросы: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.05. Екатеринбург, 2010. С. 13 - 14.

Критерии определения статуса малоимущих граждан, порядок учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи в соответствии с Федеральным законом "О государственной социальной помощи" <7> и Федеральным законом от 24 октября 1997 г. N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" <8> определены в Федеральном законе "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи" <9>.

<7> Федеральный закон от 17.07.1999 N 178-ФЗ (ред. от 28.07.2012) "О государственной социальной помощи" // СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3699.
<8> Федеральный закон от 24.10.1997 N 134-ФЗ (ред. от 03.12.2012) "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 43. Ст. 4904.
<9> Федеральный закон от 05.04.2003 N 44-ФЗ (ред. от 01.07.2011) "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи" // СЗ РФ. 2003. N 14. Ст. 1257.

В совокупности к малоимущим гражданам (семьям) относятся те, чей среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ. Малоимущие граждане и семьи во всех случаях относятся к социально незащищенной категории граждан, которая, таким образом, является собирательным понятием и определяется в совокупности различных норм как федерального, так и регионального законодательства.

В соответствии со ст. 6.1. Федерального закона "О государственной социальной помощи" к данной категории по признаку права на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг можно отнести: инвалидов и участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий (в соответствии с ФЗ "О ветеранах" <10>), военнослужащих, блокадников и др. Отдельные социально незащищенные категории граждан указаны и в других федеральных законах <11>.

<10> Федеральный закон от 12.01.1995 (ред. от 16.10.2012) N 5-ФЗ "О ветеранах" // СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 168.
<11> Федеральный закон от 21.12.1996 N 159-ФЗ (ред. от 29.02.2012) "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" // СЗ РФ. 1996. N 52. Ст. 5880; Федеральный закон от 24.06.1999 N 120-ФЗ (ред. от 03.12.2011) "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" // СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3177; Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 326-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации" 23.11.2011; Федеральный закон Российской Федерации от 21 ноября 2011 г. N 324-ФЗ "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации"; Федеральный закон от 02.08.1995 N 122-ФЗ (ред. от 21.11.2011) "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" // СЗ РФ. 1995. N 32. Ст. 3198.

В проекте Федерального закона "Об основах социального обслуживания населения в РФ", внесенного в Государственную Думу Минздравом РФ, социальные услуги предоставляются гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации (основание получения помощи), под которой понимается не только ситуация, которая нарушает жизнедеятельность гражданина, но и ситуация, которая создает риск для такого нарушения <12>. Неопределенность понятия трудная жизненная ситуация уже давно является предметом обоснованной критики <13>, но тем не менее разработчики законопроекта решили его оставить, лишь немного модернизировав.

<12> Проект Федерального закона "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" // Российская газета (Федеральный выпуск). 2012. 5 сентября.
<13> Левина М.И. Социальное законодательство: проблемы принятия и применения // Куда идет Россия? Трансформация социальной сферы и социальная политика / Под общ. ред. Т.И. Заславской. М.: Дело, 1998. С. 62 - 64.

В законодательстве субъектов Российской Федерации категория социально незащищенные категории граждан применяется неоднозначно. В актах мэра и правительства Москвы используется понятие социально незащищенные семьи <14>, это семьи с детьми-инвалидами, сироты, дети военнослужащих по призыву и погибших при исполнении служебных обязанностей, безработные, ликвидаторы и др. Понятие социально незащищенные категории населения также применяется в законодательстве регионов РФ в сфере поддержки малого предпринимательства, предоставления субсидий предприятиям, организованным представителями социально незащищенных слоев населения и молодежи <15> (безработные, работники под угрозой увольнения (по справке от работодателя), инвалиды, многодетные родители, члены неполных семей, имеющие иждивенцев, военнослужащие, уволенные в запас в связи с сокращением).

<14> О реализации мер социальной поддержки детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по оплате жилья и коммунальных услуг в городе Москве: Постановление Правительства Москвы от 25 декабря 2007 г. N 1169-ПП и др.
<15> Постановление Правительства Ленинградской области от 13 ноября 2010 г. N 299 "О порядке расходования средств областного бюджета Ленинградской области в целях реализации мероприятий долгосрочной целевой программы "Развитие и государственная поддержка малого и среднего предпринимательства в Ленинградской области на 2009 - 2013 годы".

В судебной практике понятие "социально-незащищенные категории населения" используется применительно к инвалидам, ветеранам боевых действий, детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей.

Таким образом, анализ действующего законодательства и правоприменительной практики показывает, что содержательно понятие социально незащищенные категории граждан включает группы населения, которые в силу возраста, состояния здоровья и т.п. не в состоянии обеспечить себе (своим семьям) достойный уровень материального благосостояния. В этом смысле понятие социально незащищенные категории граждан идентично понятию малоимущие граждане (в социологической и политологической литературе - бедные). В новейших исследованиях категории бедные и малоимущие расцениваются как синонимы. "Бедность, - отмечает Е.С. Никишина, - это такое состояние, когда индивид не может обеспечить себе и своей семье достойный уровень жизни с учетом сложившихся в обществе стандартов" <16>.

<16> Никишина Е.С. Государственная поддержка незащищенных слоев населения в условиях становления социального государства: автореф. дис. ... канд. социол. наук. 22.00.03. М., 2012. С. 11.

Полагаем, что разнообразие понятий создает проблему их унификации для законотворческой и правоприменительной практики. В определении или уточнении категории социально незащищенные категории граждан мы исходим из конституционной нормы п. 1 ст. 39 Конституции РФ: "Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом". Конституционная гарантия исключает саму постановку вопроса о существовании социально незащищенных слоев населения. Исходя из конституционной нормы п. 1 ст. 39 Конституции РФ, а также сформированной на данный момент базы социального законодательства и социальной инфраструктуры, представляется некорректным, по крайней мере в практике нормативного регулирования, применение категории социально незащищенные категории населения (граждан). Ни одна из перечисленных выше категорий не брошена на произвол судьбы государством и обществом, в отношении каждой категории приняты и действуют законы, федеральные и региональные программы, выделяются бюджетные средства, создана инфраструктура поддержки. "Мы имеем гораздо более высокий уровень социальных гарантий, чем страны с сопоставимым уровнем производительности труда и доходами на душу населения, - подчеркнул В.В. Путин. - В последние годы расходы бюджетной системы на социальную сферу составляют более половины в общих бюджетных расходах... Ни одна из социальных гарантий не была поколеблена в условиях кризиса 2008 - 2009 годов. Более того, даже в этот период росла зарплата работников бюджетного сектора, увеличивались пенсии и другие социальные выплаты" <17>. Таким образом, о социальной незащищенности какой-либо группы населения речь в современной России не идет. Другое дело, что можно спорить о ее эффективности, адресности и т.п.

<17> Путин В.В. Строительство справедливости. Социальная политика для России // Комсомольская правда. 2012. 13 февраля.

В то же время, как и во всякой экономике рыночного типа, достижение полного материального равенства или всеобщего благополучия невозможно. Всегда существуют слои населения, нуждающиеся в защите государства. В связи с этим более определенно выглядит понятие, примененное в ЖК РФ и выделяющее "граждан, которые в соответствии с законодательством отнесены к числу граждан, нуждающихся в специальной социальной защите" (ст. 98 ЖК РФ). Данное определение нуждается в корректировке. Так, на наш взгляд, будет неточным определение граждане, нуждающиеся в социальной защите ввиду его субъективности. Гражданин может определять свое состояние как нужду и при этом быть существенно более благополучным, чем окружающие. Так, "олигарх" тоже "нуждается" в социальной защите, т.к. несет большие риски и испытывает на себе неприязнь общества.

В то же время ЖК РФ правильно указывает на главный признак: "граждан, которые в соответствии с законодательством отнесены к числу граждан, нуждающихся в специальной социальной защите". Таким образом, применяемые сегодня понятия малоимущие и социально незащищенные категории граждан могут быть заменены легальным понятием - граждане, имеющие право на социальную защиту. Именно в данной трактовке первичен закон, а не субъективные или дискуссионные научные оценки. Кроме того, похожие формулировки (граждане, имеющие право на меры социальной поддержки...) уже используются в региональном законодательстве <18>.

<18> Закон Рязанской области от 20.07.2006 N 77-О "Об обеспечении жильем граждан, имеющих право на меры социальной поддержки в соответствии с Федеральным законом "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации"; Закон Рязанской области от 02.03.2010 N 12-ОЗ (ред. от 09.12.2011) "Об обеспечении жильем граждан, имеющих право на меры социальной поддержки в соответствии с Федеральным законом "О ветеранах", в Рязанской области" // Рязанские ведомости. 2010. 4 марта. N 38.

Литература

  1. Акатнова М.И. Право человека на социальное обеспечение в международных актах, законодательстве зарубежных стран и России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.05. М., 2009. С. 5.
  2. Кожевников Д.Е. Государственная социальная помощь малоимущим гражданам: правовые вопросы: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.05. Екатеринбург, 2010. С. 13 - 14.
  3. Левина М.И. Социальное законодательство: проблемы принятия и применения // Куда идет Россия? Трансформация социальной сферы и социальная политика / Под общ. ред. Т.И. Заславской. М.: Дело, 1998. С. 62 - 64.
  4. Никишина Е.С. Государственная поддержка незащищенных слоев населения в условиях становления социального государства: автореф. дис. ... канд. социол. наук. 22.00.03. М., 2012. С. 11.
  5. Путин В.В. Строительство справедливости. Социальная политика для России // Комсомольская правда. 2012. 13 февраля.