Мудрый Юрист

Ограничение свободы иностранного гражданина, подлежащего высылке за пределы принимающего государства

Шерстобоев Олег Николаевич, доцент кафедры конституционного и муниципального права Сибирского института управления - филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Свобода иностранных граждан перед высылкой может быть ограничена. Эта мера призвана надлежаще обеспечить исполнение акта о высылке. Проблема заключается в том, что принудительное удаление иностранца за рубеж может осложниться. В этом случае государству важно найти ответы на вопрос о максимальной продолжительности ограничения свободы в ожидании высылки. Какой статус приобретают иностранные граждане, высылка которых невозможна?

Ключевые слова: административное право, иностранные граждане, задержание, высылка.

Limitation of freedom of the foreign citizen subject to removal from the host state

O.N. Sherstoboev

Sherstoboev Oleg Nikolaevich, assistant professor, Chair of Constitutional and Municipal Law, Siberian Institute of Management - Branch, of the Presidential Academy of National Economy and State Administration, candidate of juridical sciences.

The freedom of the foreign national to be expelled outside the country may be limited. This measure is designed to ensure proper implementation of the act of expulsion. The problem is that the forced departure of a foreign citizen can be delayed or never happen. In this case, it is important that the State answers the question: How far can the restriction of the expelled foreign national go? What status should they acquire, if released?

Key words: administrative law, foreign national, detention, expulsion.

Высылка иностранного гражданина часто сопровождается дополнительными мерами административного принуждения. В российском законодательстве они представлены двумя видами задержания. Первое осуществляется до принятия постановления об административном выдворении и обеспечивает эффективное рассмотрение дела [6, с. 37]. Второе гарантирует исполнение акта о высылке и применяется в отношении как выдворения, так и депортации. Его нормативное объективирование вполне оправданно. Кратковременное ограничение свободы иностранных граждан позволяет компетентным органам проконтролировать их действительный выезд за границу, что особенно важно при применении данной меры в отношении т.н. "нелегалов". Оставшись на свободе, они вполне могут скрыться от властей, "продлив" свое незаконное существование на российской территории [1, с. 33]. Среди особенностей данной разновидности задержания в литературе отмечается неопределенность сроков. Это объясняется либо особым порядком его реализации [3, с. 138], либо недостатками действующего законодательства. В последнем случае предлагается определить продолжительность и процедуру ограничения свободы в законодательстве о правовом статусе иностранцев [2, с. 78] или в КоАП РФ [5, с. 114].

Срочность обусловливается господствующим в административном праве принципом, обязывающим государство устанавливать порядок и, соответственно, время совершения административных действий, тем более, существенно ограничивающих фундаментальные права граждан [4, с. 30]. Тем не менее вопрос нормативной определенности периода содержания под стражей перед высылкой не может быть решен простым указанием на максимально допустимую продолжительность. Это связано с тем, что, задерживая опасного иностранца, органы власти гарантируют исполнение акта о высылке, а также предупреждают возможные правонарушения (как минимум уклонение от выдворения или депортации). В итоге длительность ограничения свободы высылаемого должна совпадать с датой фактического пересечения им границы принимающей страны или помещением его в соответствующее транспортное средство. Выпустив иностранного гражданина ранее указанной даты, официальные власти могут поставить под угрозу осуществимость высылки, а может быть, и иные охраняемые правом ценности. Так, в литературе говорится о миграционном правопорядке, как представляется, он в первую очередь и охраняется ограничением свободы высылаемых лиц [7, с. 33]. Если же задержание ограничить определенным сроком, то вероятность наступления негативных последствий существенно возрастет. Важно и то, что выезд иностранного гражданина не всегда зависит от воли должностных лиц, компетентных его организовывать. Например, они могут столкнуться с проблемой поиска страны высылки или вопросом транспортного обеспечения выезда. В итоге фактическое препровождение за границу отодвинется. Если в законе будет определен максимальный срок задержания, то опасный для отечественного правопорядка субъект окажется на свободе.

Актуальной в такой ситуации является практика Европейского суда по правам человека (далее - ЕСПЧ) [8, с. 85]. Согласно позиции ЕСПЧ основания ограничения свободы иностранца определяются исключительно нормами национального права. Статья 5 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод требует, чтобы в течение задержания "против лица предпринимались меры по высылке". Если эта процедура не осуществляется с должной тщательностью, то данная мера перестает быть допустимой в соответствии со ст. 5 п. 1 (f). Ее цель утрачивается, поскольку ограничение свободы длится чрезмерно долго, а высылка перестает быть реально осуществимой (п. 113 решения по делу Чахала) <1>. В деле Куинн против Франции ЕСПЧ признал продолжительность содержания под стражей в ожидании выдачи иностранным властям неоправданной. В данном случае на всем протяжении исполнения акта о принудительном удалении имелись продолжительные задержки, которые безосновательно увеличили общий срок содержания под стражей. Суд проанализировал возможные злоупотребления правом со стороны самого высылаемого, указав, что поданные им ходатайства и затраченное на их рассмотрение время задержали решение по делу "незначительно" <2>. В другом деле ЕСПЧ, напротив, признал правомерным задержание на срок, превышающий два года и восемь месяцев. Отмечалось, что "необычайно долгое" ограничение свободы связано с отсрочками, которых добивался подлежащий высылке иностранец, а также продолжительностью официальных процедур, совершение которых требовалось для принятия окончательного решения о судьбе высылаемого (в данном деле проверялось алиби лица, подлежащего экстрадиции) <3>. Иными словами, промедление в исполнении акта о высылке, объясняющееся поведением задержанного, нарушением допустимых сроков ограничения свободы не признается. Причем общее правило не требует в такой ситуации немедленного освобождения высылаемого. Важно, чтобы национальные власти следовали принципу разумности.

<1> Пункт 109 решения Европейского суда по правам человека от 15 ноября 1996 г. по делу Чахал против Соединенного Королевства. URL: www.echr.ru/documents/doc/2461497/2461497.htm (дата обращения: 07.03.2008).
<2> ECHR Judgment of the Case of Quinn v. France of 22 March 1995, pp. 48 - 49. URL: http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-57921 (дата обращения: 01.05.2013).
<3> ECHR Judgment of the Case of Kolompar v. Belgium of 24 September 1992, pp. 36. URL: http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-57742 (дата обращения: 01.05.2013).

Итак, разумность задержания перед высылкой представляется в качестве основополагающей нормы, запрещающей органам государственной администрации лишать иностранных граждан свободы без совершения действий, направленных на реализацию их принудительного выезда. Иногда срок осложняется процедурой обжалования акта об удалении за рубеж. Международное право требует, чтобы такие ситуации рассматривались по возможности в кратчайшее время, но допускаются исключения. В частности, ЕСПЧ не посчитал чрезмерными три года и примерно шесть месяцев нахождения под стражей индийца, депортируемого из Великобритании. Учитывалась необходимость детального и внимательного рассмотрения дела, а также возможности, предоставленные заявителю для подготовки аргументированного обоснования своей позиции и предоставления необходимых доказательств. Акцентировалось внимание на "чрезвычайно серьезный и весомый характер" данного дела: "Поспешное принятие таких решений, без рассмотрения должным образом всех связанных с ним вопросов и доказательств, не отвечало бы ни интересам конкретного заявителя, ни заинтересованности общества в целом в надлежащем отправлении правосудия" <4>.

<4> Пункты 115 - 117 решения Европейского суда по правам человека от 15 ноября 1996 г. по делу Чахал против Соединенного Королевства.

Получается, что разумность и скорость осуществления высылки не всегда совместимы. Главное, чтобы дело было рассмотрено с должной тщательностью и с учетом интересов задержанного, которому необходимо обеспечить действительную реализацию права на защиту. Так, оценивая правомерность ограничения свободы иностранного гражданина, в отношении которого было вынесено постановление об административном выдворении, ЕСПЧ разбил время задержания на несколько этапов. Общий срок лишения свободы составил около шести месяцев. Первый этап длился с 12 по 24 января 2007 г. - рассмотрение дела об административном правонарушении. Второй этап продолжительностью до середины марта оценки суда не получил, но, видимо, этот срок, с учетом следующего периода, не вызвал претензий с точки зрения разумности. Третий этап определялся с середины марта до начала мая 2007 г. - иностранный гражданин "подавал надзорные жалобы (так в тексте. - О.Ш.) на предыдущие судебные решения в связи с его административным выдворением". В оставшееся время рассматривались жалобы, поданные выдворяемым, а также продолжались официальные действия, связанные с оформлением необходимых для выезда документов. В результате ЕСПЧ признал, что "требование о надлежащей тщательности разбирательства было соблюдено в настоящем деле" <5>. Подобный метод вполне целесообразен: разбивая общий срок задержания на этапы, можно наглядно продемонстрировать те необходимые действия, которые официальные органы обязаны были предпринять в связи с реализацией административного выдворения (впрочем, как и депортации). То есть разумность в этом случае подтверждается ссылками на правовые нормы. Если же продолжительность содержания высылаемого под стражей не находит должного юридического обоснования, то можно утверждать о превышении пределов "разумного".

<5> Пункт 60 - 61 решения ЕСПЧ по делу Алим против Российской Федерации от 27 сентября 2011 г. // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2013. N 2.

В целом разумность периода задержания с учетом обжалования соответствующего акта поддается исчислению и может обосновываться ссылками на законодательство. В такой ситуации учитываются процессуальные сроки, а также меры, предпринимаемые соответствующими органами, в т.ч. судебными. Встречаются более сложные казусы. Исполнение высылки может задерживаться в связи с рядом объективных обстоятельств, возникновение которых не связано с волей органов высылающего государства. В частности, конституции демократических государств запрещают удаление в государства с нестабильными политическими режимами, в которых будут нарушены фундаментальные права высылаемого. В результате задействуется процедура поиска страны, согласной принять иностранного гражданина. Также не всегда с первого раза удается удалить за рубеж лицо без гражданства, ведь государство, из которого он прибыл в принимающую страну, вправе запретить его возвращение <6>. Возникает вопрос допустимости дальнейшего лишения свободы подобных лиц. Интересна в связи с этим практика Верховного Суда США. В отличие от российского американский законодатель предусмотрел максимальный срок ограничения свободы в ожидании высылки за пределы Соединенных Штатов. Указанный срок именуется "периодом удаления" и не должен превышать 90 суток. За его пропуском следует освобождение иностранного гражданина под надзор миграционного органа. Условия освобождения определяются индивидуально, с учетом обязательных обременений прав высылаемого <7>. В итоге органам предоставляются возможности, позволяющие оставить иностранца под стражей. Возникает вопрос: чем необходимо руководствоваться государственной администрации, решая судьбу лица, препровождение которого за рубеж затягивается?

<6> Кстати, по российскому праву лицо без гражданства, проживающее в стране с момента рождения, вообще не может быть выслано. Имеется "Конвенция о статусе апатридов" (заключена в г. Нью-Йорке 28.09.1954), в которой Россия не участвует. Статья 31 этого международного договора не исключает высылку лица без гражданства, лишь ограничивая ее: "Договаривающиеся государства не будут высылать законно проживающих на их территории апатридов иначе как по соображениям государственной безопасности или общественного порядка". См.: Действующее международное право. Т. 1. М.: Московский независимый институт международного права, 1996. С. 230 - 243.
<7> U.S.C. Section 1223 (a) (1) (A): Если иное не предусмотрено настоящим разделом, после принятия в отношении иностранца приказа об удалении генеральный прокурор удаляет иностранца из Соединенных Штатов в течение 90 дней. Section 1223 (a) (3) закрепляет принципы освобождения иностранного гражданина, который не был удален по истечении 90 дней.

Ответ был дан Верховным Судом США, сформулировавшим несколько выводов (дело Задвидаса) <8>. Во-первых, задержание в ожидании удаления из страны не может быть бессрочным. Оно должно обусловливаться разумной необходимостью, т.е. миграционный орган обязан соизмерять срок содержания под стражей с временем, достаточным для организации высылки. Во-вторых, ограничение свободы по прошествии 90 дней требует обоснования. Государственная администрация в таком случае обязана доказывать угрозу побега или общественную опасность высылаемого. В первой ситуации подтверждается то, что иностранец может, скрывшись от официальных органов, избежать удаления за рубеж. Во второй - устанавливается особая опасность высылаемого субъекта. Оценке подлежат как прошлое поведение иностранного гражданина, так и его психическое состояние (например психическая неуравновешенность). В-третьих, правовой статус высылаемого сам по себе не подтверждает его опасность и, следовательно, на него нельзя ссылаться для обоснования продления сроков лишения свободы по истечении 90 дней. Данная позиция была подтверждена в решении 2005 г. В этом деле правительство опасалось, что под угрозой окажется безопасность границ, если оно должно будет освобождать "нелегалов", не получивших официального доступа в страну. Суд поставил под сомнение утверждения исполнительной власти, распространив позицию, обозначенную в деле Задвидаса, на все категории иностранных граждан <9>.

<8> Zadvydas v. Davis 533 U.S. 678 (2001) [электронный ресурс]. URL: http://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain?docid=3decaa6c4 (дата обращения: 01.05.2013).
<9> Clark v. Martinez 543 U.S. 371 (2005). URL: http://www.law.cornell.edu/supct/pdf/03-878P.ZC (дата обращения: 01.05.2013).

В-четвертых, задержание иностранцев осуществляется только для должной организации их удаления из страны. Это означает, что "если не имеется разумных оснований, позволяющих предвидеть осуществление высылки в обозримом будущем, то суд обязан признать дальнейшее ограничение свободы необоснованным и запретить применение данной меры. Если удаление может быть осуществлено в обозримом будущем, то суд должен учитывать риск совершения иностранным гражданином новых преступлений, как фактор позволяющий продлить задержание". При этом для унификации практики в иммиграционной сфере суд может учитывать "управленческие задачи и проблемы" и "потребности государства" <10>. В-пятых, разумным конституционно обоснованным сроком ограничения свободы, по мнению Верховного суда США, на который допускается задержание за пределами 90 дней, признается период до шести месяцев. После шестимесячного срока от правительства требуется доказывать опасность высылаемого, достаточную для продления задержания. В принципе, данная логика опирается на ряд общеправовых принципов, признаваемых и Российской Федерацией. Безусловно, американский суд оперировал нормами, действующими в США, но, обобщив его позицию, возможно адаптировать ее и к практике других государств. По крайней мере, в приведенных решениях прослеживается взгляд правоприменительного органа на возможную реализацию принципа разумности при ограничении свободы иностранцев в ожидании высылки. Поэтому некоторые выводы вполне пригодны для обсуждения в российской действительности. Тем более что Верховный суд США пытался оставаться в рамках доктрины приоритетной власти Конгресса в иммиграционной сфере. В его решении делается анализ нормативных правовых актов, судьи пытаются выделить мнение законодателя, применив телеологический и историко-правовой способы толкования <11>. В некотором смысле они использовали методы, приемлемые для континентальной юридической традиции, избегая прецедентного права, хотя, конечно, и сформулировали прецедентное решение.

<10> В этом случае Верховный суд США придерживался прецедентного решения, сформулированного еще в конце XIX в. Из него следует, что Конституция требует от суда уважать мнение Конгресса и Президента в иммиграционной сфере. Тем самым минимизируются возможности прецедентного вмешательства в иммиграционные отношения, а от судов требуется точное следование нормам законодательства. See: Chae Chan Ping v. U.S., 130 US 581 (1889). URL: http://caselaw.lp.findlaw.com/cgi-bin/getcase.pl?court=us&vol=130&invol=581 (дата обращения: 20.02.2011).
<11> Например, в решении по делу Кларк против Мартинеза Верховный суд США отметил, что "в деле Задвидаса текст применимого закона применяется согласно его цели, а не какой-то команды закона...". See: Clark v. Martinez 543 U.S. 371 (2005).

Интерес вызывает срок задержания, обозначенный высшим судом США: три месяца, затем шесть для опасных лиц. Далее ограничение свободы высылаемого может быть продлено, но только после подтверждения особой опасности иностранца. Американский Верховный суд посчитал полугодовой период разумным для осуществления высылки, сославшись на Конституцию. Отчасти похожая позиция встречается и в российской практике. Так, суд субъекта Российской Федерации изменил решение районной инстанции о помещении иностранца до депортации в специальное учреждение. В апелляционном определении указывалось, что "с учетом того, что по оспариваемому постановлению суда С. был помещен в Юр.Л2 до исполнения решения о его депортации, которое до настоящего времени не исполнено и доказательств его исполнения в ближайшее время заявителем не представлено, в целях обеспечения права заинтересованного лица на свободу и личную неприкосновенность судебная коллегия полагает необходимым установить судебный контроль за правомерностью пребывания С. в указанном учреждении" <12>. Определяющим термином здесь следует признать "судебный контроль". Смысл его таков: суд не нашел нужным освобождать иностранца, но обязал орган государственной администрации по прошествии установленного периода обосновывать необходимость дальнейшего ограничения свободы высылаемого.

<12> Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 15 января 2013 г. N 33-1311/2013 // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс" (дата обращения: 03.05.2013).

Бывает, что суды устанавливают правомерность ограничения свободы иностранного гражданина лишь в силу его статуса - лица, высылаемого из страны. Такая практика не обоснованна, ее логика диктует неограниченную дискрецию органа, возбудившего дело о выдворении или депортации, а суд превращается в техническое звено, которое лишь оформляет ограничение свободы. Нужно признать, что все чаще встречается обратная ситуация, когда суд формирует правовую позицию не только по вопросу об удалении за рубеж, но и оценивает задержание до его осуществления. Решая вопрос о помещении иностранца в специальное учреждение для высылаемых лиц, судебные органы обосновывают необходимость данной меры, обращая внимание на опасность иностранных граждан, а также процедурные проблемы, не позволившие органам исполнительной власти в кратчайшие сроки обеспечить выезд лица за пределы Российской Федерации. Часто среди таких доводов фигурирует прошлое противоправное поведение высылаемого. Показательна фраза о необходимости задержания до депортации, исходя из предупреждения "негативных последствий пребывания (проживания) указанного лица в Российской Федерации, а также в целях недопущения нарушения законных прав и интересов других граждан". Одновременно анализировалось отсутствие документов, необходимых для выезда (в т.ч. подтверждающих гражданство высылаемого) <13>. В подобных делах отечественные суды не ограничиваются простой констатацией основания высылки, хотя обращают на это внимание, а пытаются установить угрозу, исходящую от иностранцев. Чаще всего решения принимаются в связи с депортацией. Точно такая же логика должна использоваться при обосновании применения контролируемого административного выдворения.

<13> Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 15 января 2013 г. N 33-1311/2013.

В связи с этим уместна аналогия с практикой судов Великобритании, тем более что она основывается на позициях ЕСПЧ. Так, в ряде решений оценивалась опасность высылаемого, достаточная для продления задержания в ожидании высылки. В частности, отмечалось, что право задерживать следует связывать с целью правового регулирования, которую преследует государство, допуская применение данной меры. Так, в узком смысле, ограничение свободы обеспечивает исполнение акта о высылке, но имеется еще широкий контекст. В этой ситуации, задержанием решается задача обеспечения безопасности, а указанная мера рассматривается как часть процедуры удаления иностранца за рубеж <14>. Именно поэтому свобода высылаемых ограничивается при наличии хотя бы одного из двух оснований. Учитываются как риск совершения иностранным гражданином правонарушения, так и риск побега, который не позволит осуществить высылку <15>.

<14> Walumba Lumba and Kadian Mighty v. Secretary of State for the Home Department [2011] UKSC 12 [107]. URL: http://www.supremecourt.gov.uk/decided-cases/docs/UKSC_2010_0063_Judgment.pdf (дата обращения: 02.02.2012).
<15> Ibid [108] [109].

Получается, что американский, британский и российский подходы при решении вопросов продолжительности задержания в ожидании высылки иностранца за рубеж вполне сопоставимы. Отчасти это объясняется едиными международно-правовыми и схожими конституционными принципами, на которых базируются позиции судебных органов указанных стран. Общий вывод таков. Задержание не должно быть чрезмерно долгим, не допускается бессрочное ограничение свободы. В противном случае мера, призванная обеспечить высылку, превратится в наказание, а ее обременительные свойства смогут конкурировать с самой высылкой, часто превосходя ее по уровню жесткости. Представляется, что рассматриваемый российским законодательным органом Кодекс административного судопроизводства должен в большей степени учитывать особенности судебного контроля за правомерностью ограничения свободы иностранца в ожидании высылки. Сейчас его глава 26 посвящена только рассмотрению дел о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении. Она воспроизводит соответствующую главу действующего Гражданского процессуального кодекса РФ. Такое внимание к ограничению свободы в ожидании реадмиссии несколько непонятно. Задержание перед депортацией или административным выдворением, в принципе, ничем не отличается и требует тщательной регламентации. Если вопросы административного выдворения как-то решаются в КоАП РФ, то ограничение свободы в связи с депортацией выносится за скобки и разрешается судами по аналогии с реадмиссией. Представляется, что задержание перед высылкой - это единый предмет правового регулирования, требующий унифицированной процессуальной регламентации и гораздо более подробной, чем в предлагаемом варианте Кодекса административного судопроизводства.

Литература

  1. Герасименко Ю.В. Организация специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению или депортации за пределы России / Ю.Н. Рыжакова // Научный вестник Омской академии МВД России. 2011. N 3. С. 28 - 31.
  2. Дубровский Д.С. Меры административного пресечения, ограничивающие свободу личности: Монография. М.: РАП; Волтерс Клувер, 2010. 144 с.
  3. Дугенец А.С. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства // Административная ответственность: вопросы теории и практики / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М.: ИГП РАН, 2005. С. 135 - 139.
  4. Панова И.В. Административно-процессуальное право России. М.: Норма, 2003. 272 с.
  5. Понизова Е.В. Ответственность граждан за нарушение законодательства о гражданстве Российской Федерации // Административная ответственность: вопросы теории и практики / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М.: ИГП РАН, 2005. С. 110 - 115.
  6. Решетник Ю.Ф. Классификация мер кратковременного ограничения свободы граждан по административному законодательству // Административное право и процесс. 2011. N 2. С. 35 - 38.
  7. Степанов А.В. Миграционный правопорядок: обоснованность существования, характеристика основных элементов структуры // Административное право и процесс. 2013. N 5. С. 30 - 33.
  8. Султанов А.Р. Влияние на право России Конвенции о защите прав человека и основных свобод и прецедентов Европейского суда по правам человека // Журнал российского права. 2007. N 12. С. 85 - 92.