Мудрый Юрист

Вопросы применения градостроительного зонирования за границами земель населенных пунктов

Бандорин Л.Е., ассистент кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

В статье рассмотрены проблемы применения градостроительного зонирования за границами земель населенных пунктов, связанные с делением земель на категории по основному целевому назначению, необходимостью учета сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков, отсутствием норм в законодательстве о взаимосвязи между видами разрешенного использования в градостроительных регламентах и соответствующей категорией земель.

Ключевые слова: градостроительное зонирование, градостроительный регламент, разрешенное использование земельных участков, категории земель, границы населенных пунктов.

Issues of application of city-planning zoning across the borders of lands of settlements

L.E. Bandorin

The article considers problems of application of city-planning zoning beyond the borders of lands of settlements related to division of lands into categories by the main purpose, necessity of account of the combination within the limits of one territorial zone of various types of the existing and planning use of land plots, absence of norms in the legislation on interconnection between the types of allowed use in city-planning reglaments and the relevant category of lands.

Key words: city-planning zoning, city-planning reglament, allowed use of land plots, categories of lands, borders of settlements.

Статьей 1 Земельного кодекса Российской Федерации <1> (далее - ЗК РФ) к числу принципов земельного законодательства отнесено деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

<1> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

Соответственно, базовый кодифицированный акт предусматривает два различных способа определения разрешенного использования земельных участков: в соответствии с зонированием территорий (прямое указание) и в соответствии с требованиями законодательства (бланкетная норма). Нормы, раскрывающие содержание зонирования территорий и устанавливающие отдельные элементы механизма реализации зонирования территорий, содержатся в статье, посвященной одной отдельно взятой категории земель - земель населенных пунктов <2>. Это следует признать обоснованным, в т.ч. учитывая контекст разработки и принятия Земельного кодекса на стыке XX и XXI столетий.

<2> Вплоть до 2007 г. эта категория земель называлась "земли поселений".

Так, О.М. Козырь отмечает, что "к числу существенных изъянов и действующего Земельного кодекса Российской Федерации 1991 г., и принятого Государственной Думой в трех чтениях нового Земельного кодекса <3> относятся недостаточно подробное регулирование правового режима земель городов и других поселений в отличие от традиционно детально разработанного правового режима земель сельскохозяйственного назначения" <4>. При этом "земли городов и иных поселений представляют важнейшую категорию земель, основное целевое назначение которой заключается в том, что они служат пространственным операционным базисом для размещения строений, сооружений и удовлетворения потребностей населения" <5>. Описание зонирования территорий именно на землях населенных пунктов было также вызвано желанием кодифицировать все отношения по определению правового режима земель в рамках одного акта и прекратить споры о необходимости специального федерального закона о землях городских и сельских поселений <6>.

<3> Речь идет о принятом Государственной Думой и одобренном Советом Федерации, но отклоненном Президентом Российской Федерации и потому не вступившем в силу Земельном кодексе Российской Федерации (1997 г.).
<4> Козырь О.М. Земельное законодательство России: состояние и проблемы развития // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995 - 2004 гг. / Составители: А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева, А.О. Миняев; под ред. А.К. Голиченкова. М.: ТИССО, 2004. Т. 1. С. 286.
<5> Григорьева М.В. Правовой режим земель городов: некоторые вопросы теории и практики // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995 - 2004 гг. / Составители: А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева, А.О. Миняев; под ред. А.К. Голиченкова. М.: ТИССО, 2004. Т. 1. С. 382.
<6> См.: Григорьева М.В. Указ. соч.; Лисина Н.Л. Вопросы совершенствования законодательства о землях поселений // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995 - 2004 гг. / Составители: А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева, А.О. Миняев; под ред. А.К. Голиченкова. М.: ТИССО, 2004. Т. 2. С. 106.

Дальнейшее развитие правового регулирования общественных отношений в сфере установления и изменения разрешенного использования земельных участков осуществлялось в рамках законодательства о градостроительной деятельности - Градостроительного кодекса Российской Федерации <7> (далее - ГрК РФ) и Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" <8>.

<7> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.
<8> См.: Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17.

ГрК РФ уточняет и детализирует ранее предусмотренное в ЗК РФ, а также описывает механизм реализации определения видов разрешенного использования земельных участков посредством зонирования территорий. К первой группе норм можно отнести нормы, определяющие состав правил землепользования и застройки (ч. ч. 2 и 3 ст. 30) и состав градостроительных регламентов (ч. 6 ст. 30, ст. ст. 36 - 38). Ко второй группе норм относятся нормы:

В ЗК РФ (п. 2 ст. 7) было определено, что общие принципы и порядок проведения зонирования территорий устанавливаются федеральными законами. Таких федеральных законов действительно могло быть несколько. Например, в случае разработки и принятия специального федерального закона "О зонировании территорий" наряду с другими законодательными актами в системе законодательства о градостроительной деятельности <9>. Однако кодификация законодательства о градостроительной деятельности прошла в 2003 - 2004 гг. таким образом, что ГрК РФ явился единственным федеральным законом, который в полном объеме урегулировал все отношения, связанные с градостроительным зонированием <10>. При этом в научной литературе последних лет, анализирующей указанную отсылочную норму ЗК РФ, можно встретить неверное утверждение, что "закон о зонировании территорий пока не принят" <11>.

<9> Такие попытки предпринимались. См.: Концепция проекта федерального закона "О зонировании территорий" // Архив Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Л.Е. Бандорина "Разрешенное использование земельных участков: термины и определения" включена в информационный банк согласно публикации - "Экологическое право", 2012, N 4.

<10> Понятие "зонирование территорий" (термин Земельного кодекса Российской Федерации) и понятие "градостроительное зонирование" (термин Градостроительного кодекса Российской Федерации) являются синонимами, обозначая один и тот же процесс определения разрешенного использования земельных участков. Подробнее об этом см.: Бандорин Л.Е. Разрешенное использование земельных участков: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 90 - 91; Борисов А.А. Значение зонирования территории при определении правового режима земель: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 11 - 21; Железнов Д.С. Правовое регулирование предоставления земельных участков для строительства в городах федерального значения: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 51 - 53.
<11> Евсегнеева Е.Н. Изменение вида разрешенного использования земельных участков // Централизация и децентрализация правового регулирования: Материалы конференции аспирантов, соискателей и молодых ученых. М.: Юриспруденция, 2009. С. 110.

Определяя градостроительное зонирование как способ установления и изменения разрешенного использования земельных участков, принципиальным моментом является выявление границ территорий, в отношении которых осуществляется такое зонирование. ЗК РФ, продекларировав в ст. 1 универсальность распространения зонирования территорий вне указания на отдельные категории земель, в дальнейшем описал зонирование территорий применительно лишь к землям населенных пунктов (ст. 85). ГрК РФ (ч. ч. 4, 6 ст. 36) определены территории, где зонирование не является способом определения разрешенного использования земельных участков.

Имеем ли мы здесь дело с коллизией норм двух кодифицированных законодательных актов? Представляется, что нет. Указание на разные пределы осуществления зонирования территорий мы вполне можем не относить к противоречиям, поскольку в ЗК РФ сделана достаточная и необходимая отсылка к иным федеральным законам.

Таким образом, нам необходимо провести сопоставительный анализ двух исчерпывающих списков: с одной стороны, всех существующих категорий и субкатегорий земель и, с другой стороны, территорий, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, и земельных участков, на которые градостроительные регламенты не распространяются.

Результаты такого анализа дают нам возможность точно определить территориальные пределы распространения зонирования территорий. Это:

  1. земли населенных пунктов (полностью);
  2. земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения (полностью);
  3. земли сельскохозяйственного назначения, не относящиеся к сельскохозяйственным угодьям;
  4. земли особо охраняемых территорий и объектов, за исключением земель особо охраняемых природных территорий (но кроме относящихся к землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов).

Представляется, что законодательное расширение территорий, на которых осуществляется градостроительное зонирование, за границы населенных пунктов обусловлено следующим.

Во-первых, разрешенное использование земельных участков, расположенных в границах указанных территорий, в основном связано с застройкой. Застройка как способ хозяйственного освоения оправдывает выделение территориальных зон с предписанными им градостроительными регламентами, где действует право самостоятельного, без дополнительных разрешений и процедур согласования выбора любого вида разрешенного использования из предусмотренных градостроительным регламентом (ч. 4 ст. 37 ГрК РФ).

Во-вторых, расширение территорий до границ указанных земель обеспечивает полноту компетенции органов местного самоуправления, предусмотренную Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <12>. Документ градостроительного зонирования - правила землепользования и застройки - должен распространять свое действие на всю территорию муниципального образования, независимо от категорий земель. Исключение составляет "экологический каркас", т.е. те территории, которые подлежат особой правовой охране с позиций охраны окружающей среды.

<12> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

В-третьих, фактом расширения территорий, на которых органами местного самоуправления осуществляется градостроительное зонирование, подчеркивается отсутствие правовой взаимосвязи между формами собственности на землю и определением правового режима земельных участков. Как следует из п. 4 ст. 87 ЗК РФ, земли промышленности и иного специального назначения, занятые федеральными энергетическими системами, объектами использования атомной энергии, федеральным транспортом, путями сообщения, объектами федеральной информатики и связи, объектами, обеспечивающими космическую деятельность, объектами обороны и безопасности, объектами оборонного производства, объектами, обеспечивающими статус и защиту государственной границы, другими объектами, отнесенными к ведению Российской Федерации в соответствии со ст. 71 Конституции России <13>, являются федеральной собственностью. Однако это не означает, что разрешенное использование таких земельных участков должна также определять Российская Федерация. Таким образом, важнейшее значение при изучении компетенции органов местного самоуправления поселений и городских округов по определению разрешенного использования земельных участков, которые используются для нужд других уровней публичной власти, т.е. для Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, имеет вопрос о согласовании интересов различных органов публичной власти и иных правообладателей земельных участков в процессе градостроительного зонирования <14>.

<13> См.: Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря. N 237.
<14> Этот вопрос регулируется двумя нормами ч. 3 ст. 31 ГрК РФ: о том, что "подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования", и о том, что производится учет "результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц".

Виды разрешенного использования земельных участков, устанавливаемые в градостроительных регламентах, находятся во взаимосвязи с видами территориальных зон. В ст. 35 ГрК РФ содержится открытый перечень видов территориальных зон, устанавливаемых в ходе градостроительного зонирования, с выделением основных, самых распространенных видов территориальных зон: жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения и зоны размещения военных объектов.

Таким образом, открытость перечня позволяет органам местного самоуправления при утверждении правил землепользования и застройки устанавливать как территориальные зоны, поименованные в законе, так и иные виды зон, не поименованные в законе, в т.ч. смешанные. Однако при установлении таких зон должна учитываться возможность сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков (ч. 1 ст. 34 ГрК РФ). Например, в Правилах землепользования и застройки г. Перми <15> предусмотрены такие смешанные и прямо не предусмотренные законом виды зон, как "общественно-жилые зоны" и "общественно-производственные зоны". Выделение таких зон возможно при соблюдении требований законодательства, в т.ч. правовых актов в сфере установления санитарно-защитных зон предприятий.

<15> См.: Правила землепользования и застройки города Перми: утв. решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 г. N 143 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми" // Вестник Пермской городской Думы. 2007. N 27 (специальный выпуск).

Наименования территориальных зон в ГрК РФ полностью совпадают с перечнем зон, предусмотренным в п. 1 ст. 85 ЗК РФ. Однако, как уже упомянуто, Земельный кодекс регулирует вопросы градостроительного зонирования только на землях населенных пунктов. Таким образом, один федеральный кодифицированный акт установил виды территориальных зон применительно к единственной категории земель, другой - ко всем категориям земель, на которых осуществляется градостроительное зонирование. Безусловно, такое разночтение пагубно, поскольку вносит путаницу в правоприменительную практику. Однако и здесь уместно отметить, что данная несогласованность норм не приводит к "лобовой" коллизии и не является чрезвычайно принципиальной. Потому как оба этих перечня не носят исчерпывающий характер и имеют указание на возможность предусматривать "иные территориальные зоны".

Представляется, что объем возможностей использования земельных участков в населенных пунктах сопоставим по сравнению со всеми другими категориями земель. Иными словами, трудно себе представить такую территориальную зону, которая могла бы быть расположена в границах земель населенных пунктов и не могла быть расположена на любой другой категории земель, на которой определение разрешенного использования земельных участков осуществляется также посредством градостроительного зонирования.

Кроме того, формулировки видов территориальных зон и состава объектов, допустимых к размещению в соответствующих зонах, даны настолько общо, что фактически могут носить только рамочный характер при определении зон в ходе подготовки (внесения изменений) в правила землепользования и застройки. Правовой проблемой здесь является не содержание видов территориальных зон, а отсутствие в ст. 36 ГрК РФ указания на правовую взаимосвязь между видами разрешенного использования в градостроительных регламентах и соответствующей категорией земель.

В целях обеспечения такой взаимосвязи представляется важным снабдить ч. 2 ст. 36 ГрК РФ указанием на то, что градостроительные регламенты устанавливаются, помимо прочего, и с учетом целевого назначения соответствующей категории земель. Пока же в условиях действующего законодательства допустимо определение территориальной зоны с видом разрешенного использования земельного участка "торговый центр" на землях промышленности <16>. Очевидно, что подобные примеры дискредитируют сам принцип деления земель на категории. При появлении указанной нормы такое несовпадение категории земель и устанавливаемого вида разрешенного использования будет неправомерным.

<16> См.: Можаровский В., Попов М. Размещение торгового центра на землях промышленности // Корпоративный юрист. 2007. N 1. С. 33 - 34.

Литература

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Л.Е. Бандорина "Разрешенное использование земельных участков: термины и определения" включена в информационный банк согласно публикации - "Экологическое право", 2012, N 4.

  1. Бандорин Л.Е. Разрешенное использование земельных участков: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 90 - 91.
  2. Борисов А.А. Значение зонирования территории при определении правового режима земель: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 11 - 21.
  3. Григорьева М.В. Правовой режим земель городов: некоторые вопросы теории и практики // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995 - 2004 гг. / Составители: А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева, А.О. Миняев; под ред. А.К. Голиченкова. М.: ТИССО, 2004. Т. 1. С. 382.
  4. Евсегнеева Е.Н. Изменение вида разрешенного использования земельных участков // Централизация и децентрализация правового регулирования: Материалы конференции аспирантов, соискателей и молодых ученых. М.: Юриспруденция, 2009. С. 110.
  5. Железнов Д.С. Правовое регулирование предоставления земельных участков для строительства в городах федерального значения: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 51 - 53.
  6. Козырь О.М. Земельное законодательство России: состояние и проблемы развития // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995 - 2004 гг. / Составители: А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева, А.О. Миняев; под ред. А.К. Голиченкова. М.: ТИССО, 2004. Т. 1. С. 286.
  7. Лисина Н.Л. Вопросы совершенствования законодательства о землях поселений // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995 - 2004 гг. / Составители: А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева, А.О. Миняев; под ред. А.К. Голиченкова. М.: ТИССО, 2004. Т. 2. С. 106.
  8. Можаровский В., Попов М. Размещение торгового центра на землях промышленности // Корпоративный юрист. 2007. N 1. С. 33 - 34.