Мудрый Юрист

Пробелы земельного законодательства, используемые в коррупционных целях должностными лицами органов местного самоуправления

Абдулкарамова Венера Миннахметовна, заместитель Елабужского городского прокурора Республики Татарстан, советник юстиции.

В статье проведен анализ действующего земельного законодательства с точки зрения практики его применения, наличия противоречий и пробелов в законодательной регламентации, создающих чиновникам возможности для злоупотреблений.

Ключевые слова: земля, должностные лица органов местного самоуправления, злоупотребления, процедуры предоставления земельных участков.

The problems of land legislation used for corruptive purposes by executive officers of local government authorities

V.M. Abdulkaramova

In the article the analysis of the current land legislation from the point of view of the practice of its application, the presence of contradictions and gaps in the legislative regulation, creating officials to abuse.

Key words: earth, officials of bodies of local self government of, misuse of, procedure for granting land plots.

Разрешив отчуждать земельные участки в частную собственность, законодатель рассчитывал на добросовестное, законное поведение чиновника, обязанного действовать на благо общества, принимать решения о беспристрастном и справедливом распределении общественного достояния - земли.

Но нередко эта обязанность вступает в противоречие с возможностью получения чиновником выгоды, поскольку на каждый участок земли, как правило, всегда есть несколько претендентов, предъявляющих (гласно и негласно) различные по своему содержанию аргументы. По существу, для чиновника складывается рыночная ситуация: есть товар - решение о предоставлении земельного участка, есть спрос и различные "цены" спроса, предложенные покупателями.

В немалой степени способствует этому явлению само федеральное земельное законодательство, которое чрезвычайно сложно и запутанно. С момента вступления в силу Земельного кодекса РФ прошло 12 лет, в него неоднократно вносились изменения и дополнения (74 федеральными законами). Наряду с ЗК действуют законодательные акты, регулирующие земельные правоотношения, но, к сожалению, несмотря на столь длительный период формирования земельного законодательства в РФ, до настоящего времени оно не лишено многих недостатков.

Неопределенные или противоречивые нормативные правовые акты в сфере землепользования способствуют должностным лицам в злоупотреблении полномочиями по распоряжению земельными участками, поскольку при правоприменении в силу отсутствия прямого законодательного запрета они не ограничены в толковании норм законодательства в зависимости от их интересов в подлежащем разрешению вопросе, т.е. само земельное законодательство содержит сомнительные нормы, стимулирующие спекулятивные действия заинтересованных лиц.

Так, ст. 30 ЗК предусмотрено предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с предварительным согласованием мест размещения объектов. Установленная указанной нормой Кодекса процедура по принятию решения о предварительном согласовании места размещения объекта является в земельном законодательстве самой непрозрачной и потенциально коррупционной схемой предоставления земельных участков, поскольку создает основанные на законе предпосылки для злоупотребления муниципалитетом своим правом. Применение этой процедуры фактически гарантирует конкретному "избранному" лицу получение земельного участка, так как в силу п. 8 ст. 31 ЗК решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет, в то время как при применении процедуры предоставления земельного участка без предварительного согласования места размещения объекта, предусматривающей проведение торгов, последствия для конкретного лица непредсказуемы.

В соответствии с п. 12 ст. 30 ЗК органы местного самоуправления вправе устанавливать перечень случаев, когда предоставление находящихся в муниципальной собственности земельных участков, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми в соответствии с земельным законодательством они имеют право распоряжаться, осуществляется исключительно на торгах.

При этом в земельном законодательстве конкретных оснований и условий применения процедур предоставления земельных участков с предварительным и без предварительного согласования мест размещения объектов нет, обязанности органов местного самоуправления их определять не предусмотрены, т.е. решение о форме предоставления земельного участка принимает муниципалитет, а вернее - чиновник по своему усмотрению.

Согласно п. 3 ст. 31 ЗК органы местного самоуправления должны информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства. Граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства.

Однако сроки выражения мнения заинтересованных лиц законодательно не определены, кроме того, не определен алгоритм действий органов местного самоуправления при поступлении возражений относительно предполагаемого строительства. Опять же созданы основания для альтернативного поведения чиновников - принятия или игнорирования мнения заинтересованных лиц. Из смысла ЗК однозначно не следует, что эта норма направлена на защиту населения, при этом она дает чиновнику возможность со ссылкой на поступление возражения отказать в принятии решения о предоставлении земельного участка при поступлении более выгодных предложений.

В целях исключения фактов альтернативного правоприменения необходимо упразднить процедуру предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта.

Законодательство также не содержит прямого запрета на передачу прав при применении указанной процедуры. Однако заявление может быть подано лицом, не имеющим намерения использовать земельный участок в соответствии с целевым назначением, а желающим получить в дальнейшем денежные средства от коммерческой сделки с использованием предварительно "согласованного" земельного участка. Таким образом, процедура предварительного согласования места размещения объекта может быть использована избранными лицами для обогащения без каких-либо финансовых затрат. Ответственности за такие действия законодательство не предусматривает.

Местное самоуправление - самый близкий к людям уровень власти. В силу основных принципов земельного законодательства органы местного самоуправления должны владеть, пользоваться, распоряжаться муниципальными землями в интересах развития муниципального образования и социально-экономических интересов его граждан. Эффективное использование земель - один из собственных источников формирования местного бюджета, предназначенного для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Именно за счет бюджетных средств может быть улучшено качество жизни населения муниципального образования. При этом одним из основных механизмов пополнения доходной части местного бюджета с использованием предоставленного муниципалитетам права распоряжения земельными участками является применение аукционных процедур (торгов), использование которых может принести в местный бюджет миллионные доходы.

Однако в действующем земельном законодательстве требование о предоставлении земельных участков исключительно на торгах содержится только для участков под жилищное строительство. В случае же предоставления земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта, как было отмечено выше, торги не проводятся, т.е. участок предоставляется на максимально выгодных условиях для застройщика.

Непроведение аукционов допускается земельным законодательством и при предоставлении земельных участков под индивидуальное жилищное строительство, личное подсобное хозяйство, для организации крестьянско-фермерского хозяйства и т.д.

Так, в силу ст. 30.1 ЗК предоставление земельного участка под индивидуальное жилищное строительство допустимо на основании заявления - ст. 12 ФЗ от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" предусматривает предоставление земель сельскохозяйственного назначения таким образом. Статья 81 ЗК, ФЗ от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" позволяют делать это также на основании заявления. При этом лиц, желающих получить земельные участки под указанные цели, как правило, особенно в городских поселениях, немало, что свидетельствует о востребованности участков, реализация прав на которые при наличии аукционных процедур повлекла бы значительные поступления средств в бюджет.

Таким образом, необходимо законодательно отменить предоставление земельных участков без применения процедуры торгов или четко установить исключительные случаи предоставления земельных участков без ее использования.

В силу требований ст. 33 ЗК предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства, устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Таким образом, указанные размеры устанавливаются органами местного самоуправления только для земельных участков, предоставляемых в собственность. При передаче в аренду размер передаваемого участка законодательно не ограничен (т.е. чиновники не ограничены в предоставлении участка на праве аренды в размерах, в разы превышающих участки, предоставляемые на праве собственности), и из него впоследствии в соответствии со ст. 11.2 ЗК можно образовать несколько земельных участков и каждый реализовать путем переуступки прав, не вкладывая никаких финансовых средств. Нетрудно догадаться, что указанной, по сути коррупционной, схемой могут воспользоваться только избранные и приближенные к чиновникам лица. А ведь земельные участки можно было сформировать и передать в собственность нескольких лиц путем реализации на торгах, на которых, как правило, заявленная стоимость увеличивается в разы.

В целях исключения фактов подобного злоупотребления правом необходимо законодательно запретить переуступку прав на земельные участки, предоставленные на праве аренды. Ведь, получив земельный участок, правообладатель должен использовать его по целевому назначению, что повлечет для него немалые финансовые затраты, т.е. лакомый кусок не станет для него легкой наживой. Законодательно также необходимо установить, что зарегистрировать в порядке ст. 36 ЗК право собственности на земельный участок, предоставленный на праве аренды для целей строительства, можно только после осуществленного строительства и регистрации прав на объект недвижимости, который он вправе реализовать вместе с земельным участком в рамках гражданского законодательства.

В силу правовых пробелов земельного законодательства также сложилась практика приобретения хозяйствующими субъектами прав на земельные участки на основании ст. 36 ЗК под разрушенными зданиями, сооружениями, как правило, имеющими небольшую площадь. Цена такой неликвидной недвижимости, соответственно, невелика, и приобретается она только с целью последующей регистрации прав на расположенный под ней земельный участок, цена которого выше стоимости разрушенного объекта. После приобретения прав на земельный участок разрушенный объект, как правило, владелец так и не восстанавливает.

В настоящее время нет прямого законодательного запрета на проведение таких действий, что позволяет недобросовестным хозяйствующим субъектам, а также чиновникам, способствующим совершению указанных действий, неосновательно обогащаться, одновременно уменьшая резервы муниципальной собственности. В то же время целевое использование земельного участка, предоставляемого в порядке ст. 36 ЗК, подразумевает эксплуатацию зданий, строений, сооружений, т.е. использование объекта недвижимости соответственно его назначению. Нахождение же объекта в разрушенном состоянии не позволяет использовать его по назначению. Следовательно, у собственника такого строения нет права выкупа земельного участка в порядке, определенном названной статьей.

Нахождение объекта в разрушенном состоянии означает, что его собственник в силу прямого указания закона (ст. 271 ГК) сохраняет за собой право на земельный участок, а после восстановления может воспользоваться исключительным правом, предусмотренным п. 1 ст. 36 ЗК. Другими словами, до восстановления разрушенного здания его собственник не вправе воспользоваться исключительным правом приватизации, а может только использовать земельный участок для восстановления разрушенного объекта на основании ст. 271 ГК и только после восстановления строения получит право, предусмотренное ст. 36 ЗК.

Вместе с тем при таком подходе может возникнуть вопрос, связанный с получением разрешения на реконструкцию разрушенного здания. Согласно ст. 51 Градостроительного кодекса лицо, планирующее осуществлять строительство, помимо иных документов, должно представить в соответствующие органы правоустанавливающие документы на землю. По смыслу закона, правоустанавливающие документы на землю для получения разрешения на строительство необходимы в целях удостоверения прав застройщика на использование земельного участка. В то же время даже в отсутствие зарегистрированного права собственник разрушенного строения в силу ст. 271 ГК обладает правом использования земельного участка, необходимого для эксплуатации своего здания, и на этом основании может получить соответствующее разрешение и осуществлять строительство. Эта правовая позиция согласуется и с существующей судебной практикой (Определение ВАС РФ от 21 сентября 2012 г. N ВАС-7537/12).

Законодательное закрепление положений о невозможности приватизации земельного участка под строениями, находящимися в состоянии, не позволяющем использовать их по назначению (например, находящихся в разрушенном состоянии), в полном объеме устранило бы указанные злоупотребления. Но, к сожалению, доказывать наличие злоупотребления правом приходится в судебном порядке, а судебная практика нередко не единообразна.

Немало вопросов вызывает и оценка земельных участков, осуществляемая в целях проведения торгов, реализации прав на них, поскольку стоимость сопоставимых участков зачастую сильно различается, однако вывод о незаконности действий не может последовать в силу отсутствия законодательной основы. Нередко оценка земельного участка, как и всей реализуемой муниципалитетом недвижимости, проводится по негласной договоренности органов местного самоуправления с оценщиком, занижающим стоимость участка. Результат таких действий - причинение ущерба бюджету.

В силу изложенного для определения реальной рыночной цены земельных участков оценка должна проводиться действительно независимой экспертной организацией. Выходом из ситуации может быть законодательное закрепление списка аккредитованных в соответствующей области учреждений, которые будут проводить такую оценку. Если же таким образом и не получится искоренить злоупотребления в полном объеме, то по крайней мере это должно существенно снизить величину причиняемого бюджету ущерба.

Пробелы содержатся и в законодательстве, регламентирующем проведение торгов.

Так, в соответствии с п. 5 ст. 38 ЗК порядок организации и проведения аукционов по продаже земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договоров аренды земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства определяется ст. 38.1 ЗК. Согласно ее п. 11 организатор аукциона вправе отказаться от проведения аукциона не позднее чем за пятнадцать дней до дня проведения аукциона.

Как свидетельствует практика прокурорского надзора, при правоприменении органы местного самоуправления зачастую прибегают к указанной норме ЗК в случае поступления заявок от нескольких лиц, неизвестных муниципалитету, что снижает возможность приобретения земельного участка лицом, которому участок был "обещан" или когда в торгах заявляются неугодные чиновникам лица.

Законодательство не определяет оснований принятия указанного решения, регламентируя лишь сроки его принятия. Таким образом, без объяснения причин торги могут быть отменены. Впоследствии изыскиваются другие способы предоставления земельного участка.

Правовой пробел есть и в нормах, устанавливающих основания признания торгов несостоявшимися. Так, Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808, устанавливают четыре основания признания торгов несостоявшимися, притом что ст. 38.1 ЗК, регламентирующая порядок организации и проведения аукционов по продаже земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договоров аренды земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства, устанавливает только два основания признания торгов не состоявшимися, не предусматривая такое основание, как отказ победителя аукциона от подписания договора.

При этом в целях сохранения интересов избранных лиц такое основание нередко используется. Так, в случае истечения сроков принятия решения об отмене торгов, лицо, в интересах которого был объявлен аукцион, независимо от количества участников, пошагово заявляет цену, в разы превышающую реальную рыночную стоимость земельного участка, которую оно, естественно, не намерено оплачивать. Его реальные намерения - не допустить победу (а следовательно, получение прав на земельный участок) других участников аукциона. Став победителем торгов, оно впоследствии отказывается от подписания протокола торгов, что влечет последствия, установленные п. 5 ст. 448 ГК, - утрату внесенного задатка (как правило, незначительной суммы).

У организатора торгов есть право, а не обязанность по принятию решения о проведении повторных торгов. Во избежание нежелательных последствий для заинтересованных лиц земельный участок может быть передан "избранному" лицу с применением другой процедуры, исключающей проведение аукциона, благо земельное законодательство таких схем, основанных, по сути, на законе, содержит немало.

Необходимо законодательно ужесточить финансовые санкции для лица, уклоняющегося от подписания протокола торгов, предусмотреть право заключения договора с лицом, участвовавшим в торгах, предложившим наиболее высокую цену после лица, отказавшегося от права на земельный участок.

Земельное законодательство допускает изменение разрешенного использования земельного участка, чем также пользуются муниципалитеты. Так, как уже было отмечено, помимо широкого использования муниципалитетами различных схем оформления земельных участков под строительство через предварительное согласование места размещения объекта, они в целях ухода от значительных сумм платы за землю, используют схемы изменения разрешенного использования земельных участков. Например, приобретается право на земельный участок под размещение спортивных объектов, для которого в силу закона установлен понижающий коэффициент платы за землю, а впоследствии происходит изменение разрешенного использования участка - под размещение торговых объектов.

Изменение вида разрешенного использования земельного участка используется и для ухода от аукционных процедур (торгов), что также, по сути, является коррупционной схемой. Так, используется изменение разрешенного использования земельных участков с одного вида "для строительства" (предоставляемых без торгов) на другой вид "для жилищного строительства" (предоставляемых на торгах), в результате чего застройщики экономят финансовые средства при приобретении ими земельных участков или права на заключение договора аренды, а бюджет эти средства недополучает. Не поступают средства в бюджет и в случае применения схемы изменения разрешенного использования земельного участка в целях его фактической реализации, что влечет получение без финансовых затрат немалой прибыли правообладателем, а ведь в основной массе местные бюджеты - дотационные более чем на 50%.

Правовые пробелы в земельном законодательстве, способствующие появлению коррупционных схем, правоприменители, правообладатели, органы контроля вынуждены устранять в судебном порядке.

О коррупции в сфере земельных правоотношений в последнее время много говорится в средствах массовой информации, на федеральном уровне ее искоренение увязывают с созданием открытого доступа к информационному ресурсу, что позволит сократить возможность применения различных теневых схем ввиду публичности процесса.

Однако, не изменив само земельное законодательство, пресечь действия чиновников, позволяющие им получить выгоду за счет общества и в ущерб обществу, невозможно.

Пресечение применения коррупционных схем, т.е. предупреждение коррупции, возможно только путем установления законодательных запретов. В целях исключения фактов злоупотребления чиновниками своим правом, для защиты интересов физических и юридических лиц, полагаем, необходимо законодательно: