Защита прокурором прав граждан в гражданском процессе

Квитко Надежда Ивановна, начальник первого (зонального) отдела управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе, кандидат юридических наук.

Статья посвящена одной из функций, предусмотренных Законом о прокуратуре, - защите прав граждан в гражданском процессе.

Ключевые слова: прокурор, ГПК, суд, защита прав граждан.

The protection of human rights in civil proceedings by a public prosecutor

N.I. Kvitko

The article focuses on one of the duties envisaged by the Law on Public Prosecution Service, namely, on protection of human rights in civil proceedings.

Key words: public prosecutor, Code of the Civil Procedure, court, protection of human rights.

Защиту прав граждан в гражданском процессе прокурор осуществляет путем предъявления исков в их интересах либо путем вступления в процесс для дачи заключений по делам обязательной категории.

В 2013 г. прокуроры направили в суд общей юрисдикции 858849 исковых заявлений. Характер требований, предъявляемых прокурорами, не изменился. Подавляющее большинство дел составляют дела по спорам в защиту прав, свобод и законных интересов социально незащищенной категории граждан и неопределенного круга лиц. Удельный вес таких дел составил 89,8% (всего 644308 дел). По рассмотренным делам этой категории иски удовлетворены в 79,1% случаев, 19,9% дел прекращено ввиду добровольного удовлетворения требований.

Действующий с 2003 г. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - ГПК) не предусматривает право прокурора вступить в любое дело на любой стадии процесса. У него есть право на участие в гражданских делах отдельных категорий, перечисленных в ч. 3 ст. 45 названного Кодекса (о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК и другими федеральными законами).

Из общего количества дел, рассмотренных в 2013 г. с участием прокурора, дела "обязательной" категории составляют 38%, 62% - дела по искам прокуроров.

Такое соотношение дел обусловлено тем, что внесенные еще в 2009 г. изменения в ч. 1 ст. 45 ГПК позволяют прокурорам активно осуществлять защиту прав граждан путем обращения в суд с иском. При наличии заявления заинтересованного лица прокурор получил право обращаться в суд в защиту нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; в защиту семьи, материнства, отцовства и детства; в целях социальной защиты, включая социальное обеспечение; в целях обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; в целях охраны здоровья, включая медицинскую помощь; в целях обеспечения права на благоприятную окружающую среду, на образование.

При этом от прокурора не требуется, как было ранее, аргументации обстоятельств, в силу которых граждане не могут сами обратиться в суд. На этом участке деятельности прокуроры не испытывают сложностей, удовлетворяемость исков прокуроров остается стабильно высокой, около 98,5%.

Намного сложнее защитить права гражданина, который самостоятельно направил исковое заявление в суд и за прокурорской защитой обратился уже на стадии рассмотрения дела в суде или после вынесения судом решения. Прокурору не предоставлено право вступить в уже начатый процесс, инициированный самими гражданами, даже если спор следует из правоотношений, по которым прокурор вправе обратиться с иском в суд. Следовательно, и оспорить судебные постановления по таким делам прокурор не вправе.

Несмотря на то что прошло уже более 10 лет с момента введения в действие ГПК, который существенно ограничил полномочия прокурора в гражданском процессе, до сих пор в органы прокуратуры поступают от граждан заявления с просьбой вступить в процесс или обжаловать судебные постановления по делам, по которым в силу ст. 45 ГПК не предусмотрено участие прокурора.

Рассматривая обращения граждан с просьбой обратиться в суд с иском в их интересах, прокурорам следует исходить из того, что обращение с иском в суд является, несомненно, наиболее эффективной мерой прокурорского реагирования и в то же время - крайней мерой, поскольку ущемленные в правах граждане чаще всего малообеспеченные, не в состоянии нанять хорошего адвоката, обращаются к прокурору, как правило, после того когда все досудебные средства защиты исчерпаны, и остается последняя надежда на помощь прокурора. И мы должны оправдать эту надежду. Если есть хоть какие-то правовые основания для защиты или восстановления нарушенного права, прокурор обязан отреагировать должным образом.

Проще всего разъяснить гражданам полномочия прокурора в гражданском процессе и отказать в удовлетворении обращения, ссылаясь на отсутствие соответствующих полномочий. Нередко прокуроры так и поступают, зачастую не вникают в суть спора. Казалось бы, все верно: закон соблюден, жалоба рассмотрена в срок. Но что стоит за каждым таким делом, особенно если стороной в споре является гражданин из так называемой социально уязвимой группы - инвалид, ветеран Великой Отечественной войны или просто пожилой человек, которого защитить-то практически некому? Как быть в ситуации, когда суд отнесся формально к его требованиям и вынес решение, не исследовав все обстоятельства дела, а прокурор, ссылаясь на ч. 3 ст. 45 ГПК, отказывает в принесении представления? Есть ли какой-то выход?

Судебная практика показывает, что да, выход есть, требуется лишь желание помочь человеку в такой трудной ситуации и умение использовать те полномочия, которыми прокурор наделен действующим законодательством.

Приведу пример. Накануне Дня Победы в 2012 г. в Генеральную прокуратуру РФ обратился депутат Государственной Думы Федерального Собрания РФ в интересах инвалида, участника Великой Отечественной войны из Ярославской области (далее - заявитель) с просьбой внести представление об отмене вступивших в законную силу судебных постановлений, которыми отклонены требования заявителя к администрации района о признании нуждающимся в улучшении жилищных условий и постановке в очередь на получение жилья как ветерана Великой Отечественной войны. Прокуратура субъекта Федерации отказала в принесении представления со ссылкой на отсутствие соответствующих полномочий по оспариванию судебных постановлений по делам этой категории.

Приведенные в жалобе доводы не вызывали сомнений в незаконности судебных постановлений. Заявитель как ветеран Великой Отечественной войны имел право на отдельное благоустроенное жилое помещение; принадлежащее ему на праве собственности жилье в виде 32/141 доли (14,5 кв. м) в двухкомнатной квартире было лишь частью комнаты, сособственниками которой являлись дети от первого брака умершей супруги.

Перечень серьезных заболеваний, которыми страдал ветеран, в том числе дающих ему право на дополнительную жилую площадь, едва бы поместился на одной странице. По медицинским показаниям он нуждался в постоянном постороннем уходе и регулярных гигиенических процедурах. Однако горячего водоснабжения и газа в квартире не было, не было ванной комнаты и возможности ее оборудовать. Фактически ветеран был лишен элементарных бытовых условий. Встал вопрос о том, как помочь ему, как защитить его право на жилье при наличии вступивших в законную силу судебных постановлений, да еще по спору, по которому законом не предусмотрено прокурорское вмешательство.

В соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2008 г. N 714 "Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов", Указом Президента РФ от 9 января 2010 г. N 30 в связи с предстоящим 60-летием Победы в Великой Отечественной войне постановлено считать необходимым завершить обеспечение жильем нуждающихся в улучшении жилищных условий ветеранов Великой Отечественной войны, имеющих право на соответствующую социальную поддержку согласно Федеральному закону от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах". Такое право у заявителя было. Жаль, что местные чиновники не усмотрели это право за 2,5 кв. м "излишней жилой площади".

Генеральная прокуратура РФ ориентировала областную прокуратуру на защиту нарушенного права ветерана, несмотря на то что спор не подпадает под перечень дел, по которым законом допустимо вмешательство прокурора, а следовательно, нет процессуальной возможности для оспаривания прокурором состоявшихся судебных постановлений. Изменив исковые требования и основания, прокурор района направил в суд заявление об обязании администрации района признать ветерана нуждающимся в улучшении жилищных условий с целью предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем за счет средств федерального бюджета. Решением районного суда иск был удовлетворен. При рассмотрении дела администрация района признала заявленные требования, вынесенное решение не оспаривала. Вскоре заявитель был признан нуждающимся в улучшении жилищных условий и поставлен в соответствующую очередь, а впоследствии ему оформлено свидетельство на предоставление единовременной денежной выплаты на строительство или приобретение жилого помещения. Очень жаль, что права ветерана, 1926 года рождения, восстановлены не своевременно и только после вмешательства Генеральной прокуратуры РФ. С момента предъявления прокурором иска и до получения указанного свидетельства прошло 10 месяцев, а ведь он ранее обращался и в местные органы власти, и в районную и областную прокуратуры, однако никто из местных чиновников не вник в суть проблемы 86-летнего ветерана. Остается только надеяться, что он успеет еще пожить в новой благоустроенной квартире, которую, безусловно, заслужил.

К сожалению, несмотря на всю масштабность и серьезность проблемы, забота о ветеранах и инвалидах пока еще не стала ни составной частью общественной морали, ни приоритетным направлением деятельности органов местного самоуправления. Какие бы законы и программы по защите прав и интересов граждан указанной категории ни принимались, их реализация зависит порой от конкретных чиновников, и пока прокуроры на местах не будут реагировать должным образом на их бездействие, ситуация не изменится.

Что, скажем, в приведенной ситуации мешало прокурору заявить в суде ходатайство о вынесении частного определения в адрес местной администрации, не нашедшей оснований для улучшения жилищных условий ветерана? Эта мера реагирования позволила бы в дальнейшем предотвратить формальный подход к решению вопросов о постановке ветеранов на учет по улучшению жилищных условий исходя лишь из учетной нормы жилья.

Хотелось бы напомнить, что в силу ст. 226 ГПК при выявлении случаев нарушения законности суд вправе вынести частное определение и направить его в соответствующие организации или соответствующим должностным лицам, которые обязаны в течение месяца сообщить о принятых ими мерах. На основании ст. 17.4 КоАП РФ за непринятие мер по частному определению суда наступает административная ответственность.

К сожалению, на практике прокуроры очень редко настаивают в суде на вынесении частных определений. В связи с этим в соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ от 26 апреля 2012 г. N 181 на прокуроров возложена обязанность при выявлении в ходе рассмотрения дела случаев нарушения законности обращать внимание суда на наличие обстоятельств, свидетельствующих о целесообразности вынесения частного определения.

Отрадно, когда прокуроры, несмотря на имеющиеся ограничения полномочий в гражданском судопроизводстве и даже при наличии вступившего в законную силу решения суда, добиваются восстановления нарушенного права конкретного гражданина.

Так, в одном из районов Волгоградской области судом удовлетворен иск администрации г. Волгограда к гражданину А. о признании жилого дома самовольной постройкой и его сносе. Поскольку требования о выселении не заявлялись, дело было рассмотрено без участия прокурора.

Районный прокурор, изучив поступившую к нему жалобу, пришел к выводу о необходимости прокурорского вмешательства. По делу установлено, что спорное домовладение возведено другим лицом в 1984 г. и приобретено ответчиком значительно позже. Ответчик и его семья из 8 человек (в том числе малолетние дети) постоянно зарегистрированы и проживают в спорном домовладении. В 2002 г. в судебном порядке за ответчиком признано право собственности на указанное домовладение. В случае его сноса семья лишалась бы единственного жилья.

Прокурор оспорил решение суда в апелляционном порядке, основываясь на судебной практике, согласно которой в случае предъявления к гражданину, зарегистрированному в самовольно возведенном жилом помещении, иска о сносе самовольно возведенного строения должно также предъявляться требование о выселении, а следовательно, спор подлежит рассмотрению с участием прокурора, который вправе внести апелляционное представление, даже если он не был привлечен к участию в деле.

Судебная коллегия областного суда, соглашаясь с наличием у прокурора процессуального права на апелляционное оспаривание, в то же время решение суда оставила в силе.

Оспаривая судебные постановления в кассационном порядке, прокуратура области предпринимала и иные меры по урегулированию спора. В результате было заключено мировое соглашение, по условиям которого администрация органа местного самоуправления выкупает спорное домовладение за сумму, с которой согласился ответчик.

Нельзя не отметить принципиальную позицию прокуроров г. Санкт-Петербурга, вставших на защиту прав блокадницы, которая с 1996 г. получала выплаты, предусмотренные законодательством для лиц, награжденных знаком "Жителю блокадного Ленинграда". В 2010 г. указанные выплаты прекращены, поскольку в ходе проведенной администрацией района проверки было установлено, что знак "Жителю блокадного Ленинграда" ей был выдан без наличия к тому оснований, так как в блокадном Ленинграде она прожила менее 4 месяцев. А между тем речь шла о блокаднице, родившейся в семье военнослужащих, которые несли службу в осажденном Ленинграде все 900 дней блокады. То обстоятельство, что в блокадном городе она прожила на 5 дней меньше установленного периода, не повлияло на принятое в 1996 г. соответствующими органами решение о выдаче ей знака "Жителю блокадного Ленинграда".

Учитывая, что государство 14 лет признавало за ней право на выплаты, никаких противоправных действий с целью получения льгот она не предпринимала, руководствуясь положениями Конвенции о защите прав и основных свобод граждан и практикой Европейского суда по правам человека, прокурор обратился в ее интересах в суд с иском об обязании возобновить указанные выплаты. Районный суд удовлетворил требования прокурора, однако в апелляционном порядке по жалобе управления Пенсионного фонда решение суда было отменено и вынесено новое решение об отказе в удовлетворении иска. Генеральной прокуратурой РФ удовлетворено ходатайство прокурора Санкт-Петербурга о внесении кассационного представления в Верховный Суд РФ. Изучив материалы гражданского дела и признав доводы заместителя Генерального прокурора РФ заслуживающими внимания, высшая судебная инстанция 27 сентября 2013 г. отменила Апелляционное определение суда, оставив в силе решение районного суда. Права блокадницы были восстановлены.

Судебная практика рассмотрения исков прокуроров отражает многогранный характер деятельности прокуроров. Чем только прокурорам не приходится заниматься: и снятием решеток с окон школ и детских садов, и установкой ограждений вокруг образовательных учреждений, и восстановлением дорожных покрытий, и установкой дорожных знаков, и ликвидацией несанкционированных свалок и т.п. Складывается впечатление, что на местах работают только прокуроры и суды. Но всегда ли необходимо вмешательство прокурора в решение вопросов, которые входят в компетенцию должностных лиц органов исполнительной власти или организаций и учреждений, созданных для реализации соответствующих государственных функций?

Уже не первый год Генеральная прокуратура РФ издает информационные письма, указания, приказы о недопустимости прокурорам в своей деятельности подменять соответствующих должностных лиц и органы, осуществляющие контроль за соблюдением законодательства в определенной области общественных отношений, и необходимости в первую очередь сосредоточить внимание на защите прав, свобод и законных интересов социально незащищенных слоев населения (инвалидов, пенсионеров, малообеспеченных, многодетных, несовершеннолетних и т.д.), имея в виду, что указанные лица по объективным причинам не могут самостоятельно обратиться в суд за защитой нарушенных прав.

Приведенные примеры свидетельствуют о важности неформального подхода прокуроров как к рассмотрению жалоб граждан на вступившие в законную силу судебные постановления, так и к предъявлению исков(заявлений)в защиту их интересов.