Мудрый Юрист

Правовая регламентация статуса коренных малочисленных народов севера России

Андриченко Л.В., доктор юридических наук, руководитель Центра публично-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Арктическая часть территории России характеризуется суровыми природно-климатическими условиями. Данные условия определяют особенности жизнедеятельности коренных малочисленных народов Севера, культура которых имеет непреходящую ценность как образец адаптации человека к экстремальным условиям Севера. Многовековой опыт проживания в экстремальных природных условиях определил специфику их образа жизни, неповторимость культуры и традиций. Большинство из них продолжают использовать природные ресурсы традиционными способами, сохраняя свою самобытность.

Коренные малочисленные народы составляют в настоящее время около 15% от общего населения российской части Арктики. В Арктической зоне России проживают около 1 млн. человек, при этом более 150 тыс. из них - это представители 17 малочисленных народов (саамы, ненцы, ханты, манси, селькупы, кеты, энцы, нганасаны, долганы, эвенки, эвены, юкагиры, чукчи, эскимосы, кереки, чуванцы и коми-ижемцы) <1>. В силу этого решение глобальных проблем освоения и развития Арктического региона невозможно без учета интересов проживающих на этой территории коренных малочисленных народов, их своеобразной культуры и опыта исторического развития.

<1> См.: Мурашко О.А. Коренные народы Арктики и "народы Севера": история, традиции, современные проблемы // Арктика: экология и экономика. 2011. N 3.

В Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу в числе основных мер по реализации государственной политики в области социально-экономического развития Арктической зоны РФ, затрагивающих статус коренных малочисленных народов, указано лишь на "обеспечение рационального природопользования и развития экологически безопасных видов туризма в местах компактного проживания и традиционного хозяйствования коренных малочисленных народов, сохранение культурного наследия и языков, народно-художественных промыслов". Между тем проблема защиты прав коренных малочисленных народов Арктики носит более глобальный характер.

Фундаментальность данной проблемы состоит в том, что давление доминирующей культуры индустриального и постиндустриального общества оставляет все меньше возможностей для сохранения их традиционного образа жизни, материальных основ этнической культуры, да и самих народов как своеобразных этнических общностей. Трудовая деятельность этих народов в традиционных и практически единственно возможных для них областях хозяйствования существенно и постоянно затрудняется сокращением находящихся в их распоряжении и являющихся источником их существования природных ресурсов.

В некоторой степени усугублению данной проблемы способствовали длительное время господствовавшие во многих странах, включая Россию, общественные стереотипы в отношении данных народов, культура которых рассматривалась как отсталая, подлежащая "цивилизационной" обработке в процессе модернизации. Политика, проводимая в отношении данных народов, во многом была направлена на "интеграцию" коренного населения в жизнь доминирующего общества.

Такая позиция, как известно, до конца 1980-х гг. существовала и в международном праве, где имела место ориентация на языковую и культурную ассимиляцию коренных народов. Этот подход давал повод исходя из узко понимаемых критериев современности и прогресса к делению различных народов на "отсталые" и "цивилизованные".

Однако под влиянием, прежде всего, политической борьбы представителей самих коренных народов, категорически не согласных с таким подходом, было доказано, что политика ассимиляции и интеграции, направленная на вовлечение этих групп населения в русло развития мирового сообщества, часто приводит к обратным результатам. Организация Объединенных Наций и Международная организация труда признали, что защита прав коренных народов является важнейшим аспектом проблемы прав человека и законным основанием для обеспокоенности международной общественности. Все теории и практика расового, этнического, культурного или религиозного превосходства над коренными народами с правовой точки зрения были признаны социально несправедливыми и морально осуждены <1>.

<1> См. об этом: Коренное население: глобальное стремление к справедливости: доклад для Независимой комиссии по международным гуманитарным вопросам. М., 1990. С. 219 - 220.

В конце 1980-х гг. на уровне мирового сообщества была осознана необходимость выделения специальных прав коренных народов, и было признано, что "все народы вносят вклад в многообразие и богатство цивилизаций и культур, которые составляют общее наследие человечества" <1>. Это существенно повысило статус коренных народов, возведя проблему их сохранения и развития в ранг задачи общемирового значения. Был подтвержден широкий спектр прав коренных народов, в том числе на ресурсы и территории исконного проживания, а также другие важные для них права <2>. Подчеркивалось, что только через обладание и реализацию особых прав коренных народов, политику протекционизма и обеспечение определенных преимуществ можно добиться их реального равенства с другими народами и тем самым обеспечить социальную справедливость <3>.

<1> Бойченко Ю.А. Международные механизмы и тенденции в сфере защиты прав коренных народов // Московский журнал международного права. 2001. N 3. С. 128 - 129.
<2> См.: Коренное население: глобальное стремление к справедливости: доклад для Независимой комиссии по международным гуманитарным вопросам. М., 1990. С. 227 - 229; Права коренных народов: изложение фактов. Нью-Йорк, 1992.
<3> См. об этом: Кряжков В.А. Коренные малочисленные народы Севера в российском праве. М., 2010. С. 132 - 136.

В настоящее время специфика развития коренных малочисленных народов Севера в большинстве стран мира, где они проживают, включая Россию, опирается на их особый правовой статус и осуществляется преимущественно на базе ценностей не доминирующего, а традиционного общества, что создает условия для сохранения их этнической самобытности.

Основой государственной политики Российской Федерации, вытекающей из Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации <1>, является модель устойчивого развития арктических территорий, предусматривающая комплексный подход к решению проблем социально-экономического развития коренных малочисленных народов Севера, основными составляющими которого являются: 1) социальная (создание условий для саморазвития и самообеспечения коренных малочисленных народов Севера); 2) экономическая (устойчивая эксплуатация ресурсов, развитие инфраструктуры региона и обеспечение участия общин коренных малочисленных народов в реализации крупномасштабных проектов); 3) экологическая (защита окружающей среды, ограничение негативного воздействия промышленной деятельности на территории природопользования коренных малочисленных народов Севера, сохранение биоразнообразия региона).

<1> См.: распоряжение Правительства РФ от 4 февраля 2009 г. N 132-р "О Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 876.

Сложные природно-климатические условия, уязвимость традиционного образа жизни и малочисленность каждого из народов Севера обусловили необходимость формирования особого направления законодательной политики в отношении их устойчивого развития, предусматривающего системные меры по сохранению самобытной культуры, традиционного образа жизни и исконной среды обитания этих народов. Направления законодательного регулирования касаются определения статуса и коренных малочисленных народов России в целом, и отдельной, более узкой группы коренных малочисленных народов - коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. При этом коренные малочисленные народы, проживающие в Арктическом регионе, в полной мере пользуются статусом коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации; отдельное регулирование в отношении их не осуществляется.

В основе законодательного регулирования лежат положения Конституции РФ о том, что "Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации" (ст. 69). Закрепив в Конституции соответствующие положения в отношении коренных малочисленных народов, Россия продемонстрировала готовность развивать в законодательстве положения международного права, направленные на защиту указанных этнических групп населения.

По сути данное положение - одно из конкретных проявлений более общей конституционной нормы: согласно ч. 4 ст. 15 Основного Закона общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются частью ее правовой системы; при этом если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрены российским законом, то применяются правила международного договора. Существенное значение для анализа функционирования в России международных договоров имеет тот факт, что неотъемлемой частью правовой системы нашей страны являются не все договоры, а лишь ратифицированные и опубликованные в соответствующем порядке <1>. Только они могут устанавливать иные правила, чем содержащиеся в федеральных законах.

<1> См.: Колесников Е.В. Международные договоры как источник российского конституционного права / Международно-правовые стандарты в конституционном праве. М., 2006. С. 65.

Регулирование отношений, связанных с защитой прав коренных малочисленных народов Севера, осуществляется, прежде всего, на основе признания за каждым лицом, относящим себя к данным народам, главных общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, нашедших закрепление в гл. 2 Конституции, а также в общепризнанных принципах и нормах международного права, касающихся прав человека, и международных договорах Российской Федерации. К числу важнейших международных договоров в области прав человека, в которых участвует Россия, относятся: Устав ООН 1945 г. <1>, Всеобщая декларация прав человека 1948 г. <2>, Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. <3>, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. <4>, Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1948 г. <5>, Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г. <6>, Конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания 1987 г. <7>, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г. <8>, Конвенция о правах ребенка 1989 г. <9>, Конвенция о политических правах женщин 1952 г. <10> и др.

<1> См.: Действующее международное право. Т. 1. М., 1996. С. 7 - 33.
<2> См.: Международное публичное право: Сборник докладов. Т. 1. М., 1996. С. 460 - 464.
<3> Там же. С. 470 - 482.
<4> Там же. С. 464 - 470.
<5> Ведомости СНД и ВС СССР. 1954. 22 июня.
<6> Ведомости СНД и ВС СССР. 1969. 18 июня.
<7> СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4465.
<8> Ведомости СНД и ВС СССР. 1982. 23 июня.
<9> Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. 7 ноября.
<10> См.: Действующее международное право. Т. 2. М., 1997. С. 45 - 48.

Кроме общих гарантий имеются специальные гарантии, то есть правовые нормы, направленные исключительно на защиту прав коренных малочисленных народов. В законодательстве Российской Федерации находит отражение ряд положений международных правовых актов в области защиты прав коренных народов (как юридически обязательных, так и имеющих рекомендательное значение).

В международном праве к числу "жестких" международных правовых актов, непосредственно регулирующих права коренных малочисленных народов, относится Конвенция N 169 МОТ "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах" 1989 г. <1>. Поскольку Россия не участвует в данной Конвенции, ее положения не могут рассматриваться для нашей страны как юридически обязательные. Тем не менее Россия признает важность данного документа для развития прав коренных народов. Многие положения этой Конвенции оказывают значительное влияние на развитие законодательства Российской Федерации о правах коренных малочисленных народов Севера.

<1> См.: Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда, 1957 - 1990. Женева, 1991. Т. II. С. 2193 - 2207.

Конвенцией N 169 МОТ закреплено, в частности, что при применении данного акта признаются и охраняются социальные, культурные, религиозные и духовные ценности и практика указанных народов, должным образом учитывается характер проблем, с которыми сталкиваются группы и отдельные лица; уважается неприкосновенность ценностей, практики и институтов указанных народов; проводится политика, направленная на смягчение трудностей, переживаемых указанными народами в связи с новыми условиями жизни и труда, с участием соответствующих народов и в сотрудничестве с ними.

Помимо этого закрепляется право коренных народов решать вопрос выбора собственных приоритетов для развития в той мере, в какой он затрагивает их жизнь, верования, институты, духовное благополучие и земли, которые они занимают или используют каким-либо иным образом, а также право осуществлять контроль (по мере возможности) за собственным экономическим, социальным и культурным развитием. Коренным народам предоставлено право участвовать в подготовке, осуществлении и оценке планов и программ национального и регионального развития, которые могут непосредственно их касаться, право на получение справедливой компенсации за ущерб, который может быть причинен коренным народам вследствие хозяйственной деятельности, и другие права.

Хотя Россия не несет, как отмечено выше, прямых юридических обязательств по вопросам реализации названной Конвенции, она, как и любой член МОТ, должна сообщать по требованию Административного совета в установленные периоды Генеральному директору Международного бюро труда о положении законодательства и соответствующей практике по вопросам, установленным в Конвенции N 169 МОТ, об обстоятельствах, препятствующих ратификации Конвенции или задерживающих ее, а также о том, какие меры были предприняты или намечены для придания силы любым положениям этой Конвенции путем законодательных и административных мер, коллективных договоров или любым другим путем. Это стимулирует Российскую Федерацию развивать законодательство и правоприменительную практику в области защиты прав коренных малочисленных народов Севера.

Еще одним "жестким" универсальным международным актом, в котором нашли отражение нормы, закрепляющие права коренных народов, является Международная конвенция о биологическом разнообразии 1992 г. <1>, принятая в рамках Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП). Россия подписала названную Конвенцию в июне 1992 г. и ратифицировала ее в 1995 г. <2>. В документе говорится, что стороны признают большую и традиционную зависимость многих местных общин и коренного населения, являющихся хранителями традиционного образа жизни, от биологических ресурсов и желательность совместного пользования на справедливой основе выгодами, связанными с использованием традиционных знаний, нововведений и практики, имеющих отношение к сохранению биологического разнообразия и устойчивому использованию его компонентов. При этом устанавливается, что каждая договаривающаяся сторона, насколько это возможно и целесообразно в соответствии с ее национальным законодательством, обеспечивает уважение, сохранение и поддержание знаний, нововведений и практики коренных и местных общин, отражающих традиционный образ жизни, которые имеют значение для сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия, способствует их более широкому применению с одобрения и при участии носителей таких знаний, нововведений и практики, а также поощряет совместное пользование на справедливой основе выгодами, вытекающими из применения таких знаний, нововведений и практики.

<1> СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2254.
<2> См.: Федеральный закон от 17 февраля 1995 г. N 16-ФЗ "О ратификации Конвенции о биологическом разнообразии" // СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 601. Конвенция вступила в силу для России 4 июля 1995 г.

Положения названного международного акта имеют принципиальное значение, поскольку подчеркивают зависимость традиционного образа жизни коренных народов от сохранения биологического разнообразия. В документе содержится призыв к государствам-участникам обеспечивать уважение, сохранение, поддержание и широкое применение знаний, нововведений и практики коренных общин. Устанавливая данные положения, Конвенция ссылается на национальное законодательство, которое обеспечивает реализацию ее норм. Этот факт, а также указание на то, что применение данной Конвенции реализуется каждой из сторон в той мере, "насколько это возможно и целесообразно в соответствии с ее национальным законодательством", обеспечивают определенную гибкость в применении данной Конвенции.

Помимо указанных международных договоров, существенную роль в регламентации прав коренных народов играет Декларация о правах коренных народов, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 13 сентября 2007 г. <1>. Положения Декларации имеют рекомендательный характер для государств, закрепляют широкий спектр как индивидуальных, так и коллективных прав коренных народов. К числу этих прав относятся культурные права, право на образование, здравоохранение, трудоустройство, родной язык. Коренные народы согласно Декларации имеют права: на самоопределение, в рамках которого они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают собственное экономическое, социальное и культурное развитие; на автономию или самоуправление при осуществлении их права на самоопределение в вопросах, относящихся к их внутренним и местным делам, а также к путям и средствам финансирования их автономных функций; сохранение и укрепление своих политических, экономических, социальных и культурных институтов при сохранении права на полное участие в политической, экономической, социальной и культурной жизни государства; жить в условиях свободы, мира и безопасности в качестве отдельных народов, не подвергаясь актам геноцида или любым другим актам насилия, включая насильственное перемещение детей из одной группы в другую; на защиту от насильственной ассимиляции или уничтожения культуры и др.

<1> Документ опубликован не был.

Россия выступила на стороне воздержавшихся при принятии Декларации ООН, поскольку не все положения данного международного документа в полной мере соответствуют нормам и принципам Конституции РФ. В частности, в отношении закрепления в Декларации положений, согласно которым коренные народы имеют право на самоопределение и в силу этого права свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают собственное экономическое, социальное и культурное развитие, Россия совместно с рядом других государств еще на стадии принятия Декларации предлагала дополнить текст этого акта в данной части ссылкой на положения итогового документа Всемирной конференции по правам человека 1993 г. (Венской декларации и Программы действий от 25 июня 1993 г. <1>). В соответствии с этими положениями данное право не должно толковаться как допускающее любые действия, направленные на отделение или нарушение территориальной целостности государств. Кроме того, Россия предлагала также включить положение, согласно которому названное право должно реализовываться в рамках национальных правовых систем и конституций государств. Несмотря на то что Россия не поддерживает отдельные положения Декларации, как и любое другое демократическое государство, она стремится учитывать в своем законодательстве те принципиальные подходы к защите прав коренных малочисленных народов, которые выработаны в рамках данного документа международным сообществом, при условии что они не вступают в противоречие с положениями Конституции РФ.

<1> Дипломатический вестник. 1994. N 3-4. С. 45 - 63.

Следует отметить, что в России коренные малочисленные народы, так же как и коренные народы во многих других странах, являются национальными меньшинствами. Учитывая данный фактор, к регулированию отношений с участием представителей коренных малочисленных народов также применимы и положения международных правовых актов, действующих в отношении национальных меньшинств, в частности Декларации ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам 1992 г. <1>, Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств 1995 г. <2>.

<1> Московский журнал международного права. 1993. N 2. С. 170 - 173.
<2> См.: Федеральный закон от 18 июня 1998 г. N 84-ФЗ "О ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств" // СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 2833.

С учетом выработанных международных стандартов в России принят ряд федеральных законов, направленных на защиту прав коренных малочисленных народов Российской Федерации. К числу таких актов следует отнести Федеральные законы от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" <1>, от 20 июля 2000 г. N 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" <2>, от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" <3>. Кроме того, положения, касающиеся защиты прав коренных малочисленных народов, содержатся в ЗК РФ, Федеральных законах от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <4>, от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" <5>, от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" <6>, Законе РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" <7> и др.

<1> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208.
<2> СЗ РФ. 2000. N 30. Ст. 3122.
<3> СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 1972.
<4> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
<5> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.
<6> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.
<7> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.

Принятие указанных актов сыграло существенную позитивную роль в регулировании и защите прав коренных малочисленных народов Севера России. Главное достижение заключается в том, что впервые на законодательном уровне закреплена государственная поддержка данных народов Российской Федерации как самостоятельных субъектов права на традиционное природопользование, а в связи с этим - на защиту их исконной среды обитания и традиционного образа жизни, что в целом соответствует международным подходам в области защиты прав коренных народов.

Законодательство Российской Федерации предусматривает ряд льгот и приоритетов для коренных малочисленных народов Севера Российской Федерации в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности этих народов, включая образование территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, установление особого правового режима использования земель, получение согласия этих народов на изъятие земель для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, получение лимитов на использование объектов животного мира и квот на вылов объектов водных биологических ресурсов, безвозмездное пользование земельными участками и др.

Официальное признание особого правового статуса коренных малочисленных народов, базирующегося на исконном праве на самоуправление и на земли традиционного природопользования, выступает одной из необходимых предпосылок такого развития. С помощью официально признанных прав коренные народы имеют возможность сохранять ценности традиционной культуры и в то же время осваивать атрибуты современного общества. Если традиционная культура - способ адаптации народов Севера к экстремальным природно-географическим условиям, то особый правовой статус - необходимое условие адаптации к современным социальным условиям <1>.

<1> См.: Попков Ю.В. Коренные малочисленные народы Севера в глобальном и региональном контексте // ЭКО. 2011. N 9. С. 71 - 88.

Наиболее значимую роль в регулировании и защите прав коренных малочисленных народов на федеральном уровне играет принятый в развитие ст. 69 Конституции РФ Федеральный закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации". Цели его принятия связаны с необходимостью комплексного правового регулирования жизненно важных проблем коренных малочисленных народов Российской Федерации. Названный Закон закрепил права малочисленных народов, объединений малочисленных народов и лиц, относящихся к малочисленным народам, на защиту их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов, а также на осуществление территориального общественного самоуправления. Кроме того, он предусматривает возможность создания общин и иных объединений коренных малочисленных народов. В преамбуле Закона указано, что он устанавливает правовые основы гарантий прав коренных малочисленных народов, являясь, таким образом, базой для дальнейшего нормотворчества на федеральном и региональном уровнях.

Закон впервые определил понятие коренного малочисленного народа Российской Федерации. Согласно названному Закону коренные малочисленные народы Российской Федерации - это народы, проживающие в местах традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в России менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Кроме того, в Законе осуществлена дифференциация лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, на тех, кто ведет традиционный образ жизни и для кого традиционное хозяйствование и занятие традиционными промыслами являются основными видами деятельности, а также тех, кто относится к малочисленным народам, постоянно проживает в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов, но для кого традиционное хозяйствование и занятие традиционными промыслами являются подсобными видами деятельности по отношению к основному виду деятельности в других отраслях народного хозяйства, социально-культурной сфере, органах государственной власти или органах местного самоуправления. При этом действие указанного Закона распространяется на обе категории лиц без установления каких-либо различий в их правовом положении.

На основе данного определения впоследствии в Федеральном законе "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" было закреплено определение коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, под которыми понимаются "народы, проживающие в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями" (ст. 1). Данное определение коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации отличается только спецификой региона их проживания, к которому относится и территория Арктики России.

Как в первом, так и во втором определении используется численный критерий для обозначения коренных малочисленных народов. Данный критерий хотя и носит несколько искусственный характер, однако позволяет обеспечить защиту наиболее уязвимых групп населения из числа коренных народов.

Для обозначения конкретных коренных малочисленных народов по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. N 255 был утвержден Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации. Регламентация определения понятия коренных малочисленных народов и установление Единого перечня позволили разрешить определенные проблемы, касающиеся признания государством коренных малочисленных народов. Наряду с Единым перечнем распоряжением Правительства РФ от 17 апреля 2006 г. N 536-р <1> был утвержден Перечень коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Утверждение этого Перечня обусловлено требованиями положений законодательства Российской Федерации, в том числе НК РФ (в частности, ст. 333.2), устанавливающего определенные дополнительные льготы в области налогообложения для представителей коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока (по перечню, утверждаемому Правительством РФ).

<1> СЗ РФ. 2006. N 17 (ч. II). Ст. 1905.

Вопросы организации и деятельности общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, создаваемых в целях защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, прав и законных интересов данных народов, а также правовые основы общинной формы самоуправления и государственные гарантии его осуществления регламентируются Федеральным законом "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации". Общины представляют собой специфические формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам. Они образуются по кровнородственному (семья, род) или территориально-соседскому признаку, основываются на равноправии ее членов, а также признании общинной собственности на основные средства производства. Исходя из Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <1>, который относит общины коренных малочисленных народов к числу самостоятельных организационно-правовых форм некоммерческого юридического лица <2>, община вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых она создана. Такая предпринимательская деятельность в основном связана с их традиционными занятиями (охота, оленеводство, рыбная ловля и др.). В случае выхода из общины либо ее ликвидации члены общины имеют право на получение части ее имущества или компенсацию ее стоимости.

<1> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
<2> В связи с этим можно обратить внимание на то, что в предлагаемой новой редакции Гражданского кодекса РФ (проект N 47538-6, внесен Президентом РФ) в целях законодательно-нормативной экономии исключен данный вид юридического лица из закрытого перечня организационно-правовых форм, общину рассматривают как типовую разновидность в рамках формы "общественная организация". В целом такой подход можно признать оправданным, поскольку цели общины коренных малочисленных народов Российской Федерации, даже с учетом специфики ее субъектного состава, могут быть достигнуты с использованием такой организационно-правовой формы, как общественная организация.

Отстояв свое право на особый путь развития, народы Севера продемонстрировали всему миру непреходящее значение традиционного образа жизни. Однако все отчетливее осознается необходимость экономического развития, предполагающего выход за пределы традиционности. Бизнес, доход, прибыль - это то, без чего вряд ли возможно достойное существование в современную эпоху. Более того, они становятся одним из условий сохранения в обновленном виде традиционной культуры и традиционных ценностей. Таким образом, перспективы развития коренных малочисленных народов Севера должны идти двояким путем: с одной стороны, важно иметь возможность сохранить традиционный образ жизни, основанный на соответствующих промыслах, с другой - очевидна необходимость достижения экономического развития, что предполагает включение в современный процесс модернизации, поскольку это развитие невозможно обеспечить в рамках лишь традиционных видов деятельности. Именно по такому пути идет развитие коренных народов других государств, расположенных в Арктике (Канада, США, Норвегия, Дания и др.).

В данном случае важно задействовать потенциал самих народов и повысить их ответственность за собственное развитие. Для этого необходимо, в частности, совершенствование существующих социальных структур, органов политической самоорганизации и самоуправления данных народов, подготовки соответствующих специалистов. Например, может быть полезен опыт Скандинавских стран в вопросах как этнической самоорганизации народов, так и системы подготовки квалифицированных кадров <1>. В России в связи с этим также нельзя не отметить позитивную практику Ямало-Ненецкого автономного округа, который в целях стимулирования предпринимательской активности коренных малочисленных народов Севера в рамках программы "Сохранение традиционного образа жизни, культуры и языка коренных малочисленных народов Севера Ямало-Ненецкого автономного округа на 2012 - 2015 годы" осуществляет присуждение грантов индивидуальным предпринимателям из числа коренных малочисленных народов; индивидуально работающим мастерам, занимающимся народными художественными промыслами и народными ремеслами коренных малочисленных народов; общинам коренных малочисленных народов Севера, занимающимся видами традиционной хозяйственной деятельности <2>.

<1> См.: Попков Ю.В. Указ. соч. С. 88.
<2> См.: О работе Ямало-Ненецкого автономного округа по созданию условий устойчивого развития народов Севера // Мир коренных народов. 2013. N 29. С. 26.

Ряд прав на создание особо охраняемых природных территорий для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни предусмотрен для коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Федеральным законом "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации". Закон регулирует вопросы образования, охраны и использования таких территорий для ведения на этих территориях традиционного природопользования, сохранения биологического разнообразия, защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов, сохранения и развития самобытной культуры этих народов. Однако на федеральном уровне данный Закон фактически не применяется из-за отсутствия должных механизмов создания и функционирования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов. Он требует серьезных конструктивных изменений в целях обеспечения согласованности содержащихся в нем норм с положениями Земельного кодекса РФ, прежде всего в части определения прав коренных малочисленных народов на территории традиционного природопользования.

На принципе использования водных объектов в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для осуществления традиционного природопользования основывается водное законодательство, прежде всего Водный кодекс РФ. Согласно ВдК РФ при осуществлении указанными народами традиционного природопользования не требуется заключения договора водопользования или принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование. В состав бассейновых советов входят в том числе представители общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, что обеспечивает им участие в разработке рекомендаций по охране и использованию водных объектов в границах бассейнового округа. В целях обеспечения реализации прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации устанавливается особый порядок использования коренными малочисленными народами водных объектов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности.

При осуществлении традиционного рыболовства лица, относящиеся к малочисленным народам, и их общины имеют право применять традиционные методы добычи (вылова) водных биоресурсов, если такие методы прямо или косвенно не ведут к снижению биологического разнообразия, не сокращают численность, устойчивое воспроизводство объектов животного мира, не нарушают среду их обитания и не представляют опасности для человека. В соответствии с Федеральным законом от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <1> им предоставлен облегченный порядок доступа к такому рыболовству: если оно осуществляется без предоставления рыбопромыслового участка, не требуется разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов, за исключением добычи (вылова) редких и находящихся под угрозой исчезновения видов водных биоресурсов.

<1> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. I). Ст. 5270.

К объектам особой охраны от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности относит места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации Федеральный закон "Об охране окружающей среды", что также обеспечивает дополнительные гарантии реализации прав данных народов.

Помимо законодательных актов, серьезную роль в обеспечении прав коренных малочисленных народов играют акты подзаконного уровня. К числу таких документов следует отнести уже упоминавшуюся Концепцию устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, утвержденную распоряжением Правительства РФ от 4 февраля 2009 г. N 132-р <1>. Концепция направлена на объединение усилий органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества, включая объединения малочисленных народов Севера, для решения вопросов устойчивого развития этих народов. В свою очередь, устойчивое развитие этих народов предполагает укрепление их социально-экономического потенциала, сохранение исконной среды обитания, традиционного образа жизни и культурных ценностей на основе целевой поддержки государства и мобилизации внутренних ресурсов самих народов в интересах нынешнего и будущих поколений.

<1> СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 876.

На обеспечение устойчивого развития коренных малочисленных народов направлено и Постановление Правительства РФ от 10 марта 2009 г. N 217 "Об утверждении Правил распределения и предоставления из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" <1>. Целью этого Постановления является софинансирование (на долевых началах с бюджетными ассигнованиями, выделяемыми из бюджетов субъектов Российской Федерации, на территориях которых проживают коренные малочисленные народы) мероприятий по экономическому и социальному развитию малочисленных народов, направленных на создание условий для устойчивого развития экономики традиционных отраслей хозяйствования коренных малочисленных народов в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, на развитие сферы образования, культуры и медицинского обслуживания этих народов, в том числе на проведение этнокультурных мероприятий, а также на модернизацию инфраструктуры в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности.

<1> СЗ РФ. 2009. N 12. Ст. 1428.

Значительную роль в самоорганизации коренных малочисленных народов Российской Федерации играет Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, объединяющая 34 региональные организации. Ассоциация поддерживает тесные связи со своими региональными отделениями, координирует их деятельность, оказывает им помощь в решении всех вопросов. Ассоциация имеет специальный консультативный статус при Экономическом и Социальном Совете ООН, является участником сессий рабочих групп ООН по вопросам коренных народов, а также сессий Комиссии по правам человека и Постоянного форума ООН по вопросам коренных народов. Кроме того, она - постоянный участник Арктического совета, учрежденного восемью странами Арктики: Норвегией, Данией, Швецией, Финляндией, Исландией, Канадой, США и Россией. При этом эксперты Ассоциации принимают участие в различных рабочих группах и программах Арктического совета.

Представители национальных организаций коренных малочисленных народов России входят в состав Совета при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям <1>. Это обеспечивает более четкое взаимодействие федеральных органов государственной власти с общественными объединениями коренных малочисленных народов, в рамках которого происходит обсуждение практики реализации государственной национальной политики Российской Федерации, рассмотрение концептуальных основ, целей и задач государственной национальной политики Российской Федерации, определение способов, форм и этапов ее реализации.

<1> См.: Указ Президента РФ от 5 июня 2012 г. N 776 "О Совете при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям" // СЗ РФ. 2012. N 24. Ст. 3135.

В развитие федерального законодательства в области защиты прав коренных малочисленных народов принят ряд законов и иных нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации. Указанными актами закрепляются права данных народов в области защиты их исконной среды обитания и традиционного образа жизни, сохранения самобытности в области языка и культуры. Развитие такого законодательства на региональном уровне способствует объединению усилий федерального центра и субъектов Российской Федерации в решении проблем коренных малочисленных народов, более полному учету интересов и специфики данных народов региональными органами власти.

В качестве положительного примера можно привести Ямало-Ненецкий автономный округ, где действует достаточно большой перечень законов, направленных на обеспечение государственной поддержки коренных малочисленных народов Севера и их общин <1>. В настоящее время Ямало-Ненецкий автономный округ является одним из ведущих субъектов Российской Федерации по уровню сформированной законодательной базы, направленной на обеспечение прав коренных малочисленных народов Севера России.

<1> См.: Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 28 декабря 2005 г. N 114-ЗАО "О государственной поддержке общин коренных малочисленных народов Севера и организаций, осуществляющих виды традиционной хозяйственной деятельности на территории Ямало-Ненецкого автономного округа" // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. 2005. N 11/2; Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 5 апреля 2010 г. N 48-ЗАО "О родных языках коренных малочисленных народов Севера на территории Ямало-Ненецкого автономного округа" // Ведомости Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа. 2010. N 2; Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 3 декабря 2007 г. N 110-ЗАО "О фольклоре коренных малочисленных народов Севера в Ямало-Ненецком автономном округе" // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. 2007. N 9/1; Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 6 октября 2006 г. N 49-ЗАО "О защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера в Ямало-Ненецком автономном округе" // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. 2006. N 8; Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 25 июня 2001 г. N 45-ЗАО "О Перечне труднодоступных, отдаленных местностей и территорий компактного проживания коренных малочисленных народов Севера в Ямало-Ненецком автономном округе" // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. 2001. N 5 - 6 и др.

Рядом полномочий по поддержке факторий, доставке товаров на фактории, обеспечению дровами тундрового населения из числа коренных малочисленных народов Севера в автономном округе наделены органы местного самоуправления <1>, что позволяет более эффективно решать указанные задачи, учитывая лучшую осведомленность муниципальных органов о проблемах жизнеобеспечения представителей данных народов.

<1> См.: Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 20 декабря 2007 г. N 143-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по поддержке факторий, доставке товаров на фактории, обеспечению дровами тундрового населения из числа коренных малочисленных народов Севера" // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. 2007. N 10/2.

Коренные малочисленные народы Севера проживают в основном в сельской местности автономного округа, из них около 40% ведут традиционный кочевой образ жизни. В связи с этим в округе разработана и действует специальная программа <1> поддержки аборигенного населения: строятся модульные фактории, комплексы по приему и переработке оленины, рыбы, дикоросов. Выделяются средства на обеспечение тундровиков связью, приобретение для них чумов, техники, печек-буржуек и т.д. С финансовой точки зрения это очень недорогая помощь, но она позволяет коренным народам жить достойно - причем так, как они хотят.

<1> См.: Постановление правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 23 декабря 2011 г. N 1007-П "Об утверждении окружной долгосрочной целевой программы "Сохранение традиционного образа жизни, культуры и языка коренных малочисленных народов Севера Ямало-Ненецкого автономного округа на 2012 - 2015 годы" (вместе с Методикой расчета показателей окружной долгосрочной целевой программы "Сохранение традиционного образа жизни, культуры и языка коренных малочисленных народов Севера Ямало-Ненецкого автономного округа на 2012 - 2015 годы", Перечнем программных мероприятий и сроками реализации окружной долгосрочной целевой программы "Сохранение традиционного образа жизни, культуры и языка коренных малочисленных народов Севера Ямало-Ненецкого автономного округа на 2012 - 2015 годы", Перечнем мероприятий окружной долгосрочной целевой программы "Сохранение традиционного образа жизни, культуры и языка коренных малочисленных народов Севера Ямало-Ненецкого автономного округа на 2012 - 2015 годы" на 2012 год и Перечнем мероприятий окружной долгосрочной целевой программы "Сохранение традиционного образа жизни, культуры и языка коренных малочисленных народов Севера Ямало-Ненецкого автономного округа на 2012 - 2015 годы" на 2013 год) // Красный Север. Спецвыпуск. 2012. N 1/3.

Значительный опыт поддержки коренных малочисленных народов Севера накоплен и в ряде других северных регионов - в Республике Саха (Якутия), Красноярском крае, Сахалинской области, Ханты-Мансийском автономном округе. В частности, законами субъектов Российской Федерации регламентируются права коренных малочисленных народов Севера на защиту исконной среды обитания, традиционный образ жизни, хозяйствования и промыслы; на пользование родным языком; на сохранение и развитие народных художественных промыслов; на государственную поддержку общин данных народов; на сохранение, использование и охрану святилищ коренных малочисленных народов и др.

В качестве одной из новаций в законодательном регулировании и практике защиты прав данных народов в Республике Саха (Якутия) следует отметить появление нового института - Уполномоченного по правам коренных малочисленных народов Севера в Республике Саха (Якутия), к полномочиям которого относится обеспечение гарантий государственной защиты прав коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории Республики Саха (Якутия), признания и соблюдения этих прав органами государственной власти Республики Саха (Якутия), органами местного самоуправления, организациями и предприятиями, их должностными лицами. Уполномоченный не только рассматривает индивидуальные или коллективные жалобы граждан из числа малочисленных народов, но и при наличии информации о массовых нарушениях прав малочисленных народов либо в случаях, связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, принимает по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции.

Однако такой опыт пока носит единичный характер, при этом отсутствие практики деятельности данного Уполномоченного пока не позволяет дать полноценную оценку эффективности подобного института защиты. В то же время следует отметить, что в других субъектах Российской Федерации, например в Мурманской области, где также проживают коренные малочисленные народы Севера России и где существует должность Уполномоченного по правам человека, у данного должностного лица не только заместителя по данному направлению нет, но и в перечне его основных задач и полномочий нет даже упоминания об осуществлении им защиты прав данных народов.

Не все субъекты Российской Федерации обеспечивает целенаправленную защиту прав коренных малочисленных народов Севера России. Так, практически отсутствует специальное законодательство, направленное на защиту прав указанных этнических общностей, в Чукотском автономном округе, Республике Тыва, Республике Коми, Архангельской области, Магаданской области и некоторых других субъектах Российской Федерации. Представляется, что причинами такой ситуации являются: во-первых, неопределенность объемов полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, вызванная сохраняющимися проблемами в разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации <1>; во-вторых, недостаточность финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации, позволяющей решать указанные проблемы; в-третьих, отсутствие политической воли руководителя субъекта Российской Федерации по решению указанных проблем, которое в сочетании с нечеткостью в определении полномочий субъекта Российской Федерации позволяет проводить такую пассивную политику.

<1> См. об этом: Андриченко Л.В., Постников А.Е. Проблемы разграничения законодательных полномочий в сфере защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов России // Журнал российского права. 2008. N 5. С. 28 - 37.

Между тем именно на уровне субъекта Российской Федерации имеются реальные возможности учета всех особенностей в обеспечении развития коренных малочисленных народов Севера. Нельзя строить государственную политику в отношении коренных малочисленных народов Севера, рассматривая данные народы в качестве укрупненного, однородного, недифференцированного объекта управленческого воздействия. При таком подходе вряд ли можно рассчитывать на реальный практический эффект от ее реализации. В связи с этим следует заметить, что еще в Декларации ООН о правах коренных народов специально обращается внимание на то, что их положение "различно в разных регионах и в разных странах" и что "необходимо принимать во внимание важность национальных и региональных особенностей и различных исторических и культурных традиций". Данный факт не всегда учитывается в субъектах Российской Федерации. Без решения данной проблемы и осуществления индивидуального подхода органов государственной власти субъектов Российской Федерации к обеспечению прав каждого малочисленного народа, проживающего на их территории, Российская Федерация не решит проблем данных народов.