Мудрый Юрист

Направления модернизации правовых механизмов реализации непосредственной муниципальной демократии в РФ

В.А. Холопов, директор Института государственного и муниципального управления Рязанского государственного радиотехнического университета.

В статье на основе междисциплинарного анализа актуальных научно-практических подходов к определению эффективности реформы местного самоуправления рассматриваются предложения по совершенствованию правового регулирования муниципального управления РФ, в частности в сфере развития институтов непосредственной муниципальной демократии.

Ключевые слова: местное самоуправление, местное сообщество, непосредственная муниципальная демократия, муниципальная служба, территориальное общественное самоуправление, муниципальные выборы, реформа местного самоуправления.

Directions of modernization of legal mechanisms for the implementation of direct municipal democracy in the Russian Federation

V.A. Kholopov

V.A. Kholopov, director of the Institute of public and municipal administration of Ryazan state radio engineering university.

The article deals with the interdisciplinary analysis of the actual scientific and practical approaches to determine the effectiveness of local government reform proposals considered for improving the legal regulation of the municipal administration of Russian Federation, in particular, in the development of institutions of direct municipal democracy.

Key words: local government, local community, municipal direct democracy, community service, territorial self-government, municipal elections, local government reform.

Безусловно, что развитие эффективной системы местного самоуправления требует формулирования долгосрочной и среднесрочной стратегии, которая должна быть отражена в специальной организационно-правовой форме - концепции. В настоящее время актуальных концептуальных документов в данной сфере государственной политики в РФ нет. Однако в 1999 г. в Указе Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. <1> N 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации были разработаны, с введением в действие Федерального закона N 131-ФЗ <2> данная концептуальная основа не соответствует современной организационно-правовой действительности реформы местного самоуправления. Таким образом, существует необходимость выработки нового федерального концептуального документа в области государственной муниципальной политики. Учитывая, что в последние годы основные положения государственной политики по различным направлениям утверждаются указами Президента России, например Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике" <3>, считаем целесообразным закрепление в законодательстве концепции государственной политики в области местного самоуправления путем издания указа Президента Российской Федерации. При этом один из разделов данного правового акта должен содержать конкретный перечень мероприятий по развитию муниципальной демократии в России.

<1> Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. N 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5011.
<2> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
<3> Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике" // СПС "КонсультантПлюс".

Немаловажную роль в подготовке данного документа может сыграть муниципальное профессиональное сообщество. Например, Э. Маркварт <4> предлагает следующую структуру концепции:

<4> Европейский клуб экспертов МСУ // Электронный ресурс: URL: http://ost-euro.ru/info/razrabotka-koncepcii-razvitija-msu-v-rossii-267.html (дата обращения 14.06.2014).
  1. Цели концепции и ход ее разработки.
  2. Сущность местного самоуправления, его роль и место в современном обществе.
  3. Краткая характеристика современного состояния местного самоуправления в России.
  4. Преимущества местного самоуправления как института и необходимость его развития.
  5. Задачи и основные направления развития местного самоуправления.
  6. Необходимые предпосылки (условия и основные мероприятия) для развития местного самоуправления.

На основе анализа эффективности реализации существующих нормативно-правовых документов концептуального характера предлагаем следующую структуру стратегии развитии местного самоуправления в РФ до 2020 г. (на среднесрочный период):

Раздел 1. "Сущность и особенности современной системы местного самоуправления в РФ".

Раздел 2. "Цели и задачи трансформационных изменений местного самоуправления в РФ".

Раздел 3. "Основные организационно-правовые механизмы совершенствования системы местного самоуправления в РФ".

Подчеркиваем, что в каждом разделе стратегии развития местного самоуправления в РФ до 2020 г. (на среднесрочный период) следует проводить обоснование значимости формирования условий устойчивого функционирования институтов непосредственной муниципальной демократии.

Например, в разделе 3 "Основные организационно-правовые механизмы совершенствования системы местного самоуправления в РФ" стратегии развитии местного самоуправления в РФ до 2020 г. (на среднесрочный период) целесообразно детально дать характеристику мерам, направленным на повышение эффектности институтов непосредственной демократии.

В частности, данный раздел может иметь следующие тезисы и предложения:

Граждане и их целевые объединения - локальные местные сообщества могут участвовать в местном самоуправлении, в реализации своих целей по решению вопросов местного значения несколькими возможными способами:

  1. Через участие их представителей в местной власти, прежде всего в формировании представительного органа муниципального образования, в работе других органов местного самоуправления;
  2. Через использование институтов непосредственного осуществления и участия населения в осуществлении местного самоуправления (инициация местных референдумов, гражданских правотворческих инициатив, публичных слушаний, опросов жителей, обращений граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления по проблемным вопросам местного значения и т.п.);
  3. Через проведение общественных экспертиз и общественного контроля по решению вопросов местного значения;
  4. Непосредственное участие в решении вопросов местного значения, в том числе с использованием механизмов добровольчества и благотворительности.

Полагаем целесообразным развивать практику непосредственного выдвижения локальными местными сообществами своих представителей для избрания на выборные муниципальные должности и депутатами представительных органов муниципальных образований, в том числе и через формирование избирательных списков на муниципальных выборах - и эту возможность надо вернуть в избирательное законодательство. Полагаем целесообразным развивать практику избрания депутатов представительных органов муниципалитетов преимущественно через мажоритарную систему - в малых муниципалитетах и преимущественно через смешанную систему - в муниципалитетах больших. Целесообразно развивать и практику увеличения численности депутатов.

Кроме определения правовых мер развития, изложенных в главе 5 Федерального закона N 131-ФЗ <5>, форм участия населения в осуществлении местного самоуправления в данном разделе стратегии развития местного самоуправления РФ до 2020 г. целесообразно рассмотреть новые механизмы реализации институтов непосредственной демократии.

<5> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Весьма важным и перспективным механизмом участия граждан и их объединений в осуществлении местного самоуправления может стать общественная (гражданская) экспертиза и общественный контроль за деятельностью органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Ведущими субъектами общественной экспертизы выступают специалисты, профессионалы, которые могут по заказу общественных или некоммерческих организаций (институированных локальных местных сообществ) профессионально оценить принципы, методы реализации, привлекаемые ресурсы и последствия предполагаемых или уже принятых органами власти и управления решений, т.е. проводить экспертизу решений проблем на соответствие интересам общества и на обоснованность, а также на возможность реализации принимаемых решений.

Примерами гражданских экспертиз применительно к муниципальным услугам могут быть:

Существует ряд препятствий для развития института общественной экспертизы:

  1. Недостаточно разработанная нормативная правовая база как на федеральном, так и на региональном уровне;
  2. Отсутствие у большинства общественных и некоммерческих организаций, действующих на местном уровне, знаний и опыта в области проведения общественной экспертизы;
  3. Недостаточное владение многими субъектами местного гражданского общества технологиями вовлечения населения (по крайней мере, активной его части) в общественную экспертизу;
  4. Недостаток опыта совместной деятельности у ряда локальных местных сообществ с органами местного самоуправления, боязнь и недоверие друг к другу; их слабые коммуникации как с органами местного самоуправления, так и друг с другом;
  5. Отсутствие традиций и опыта организации общественной экспертизы на уровне местного самоуправления.

Общественная экспертиза является составной частью общественного контроля - важного и потенциально востребованного института общественного самоуправления, могущего быть одним из инструментов взаимодействия местного гражданского общества и органов местного самоуправления для согласования их интересов и позиций.

Формами общественного контроля могут быть: общественный мониторинг, общественная экспертиза, общественные (публичные) слушания, общественная проверка (расследование).

Субъектами общественного контроля должны быть граждане, их объединения, территориальное общественное самоуправление, общественные и некоммерческие негосударственные организации, местные общественные палаты (советы). Должна быть законом установлена ответственность за препятствие общественному контролю, должно предусматриваться и предупреждение злоупотреблений со стороны субъектов общественного контроля.

Особенно востребован общественный контроль может быть в таких сферах муниципальной деятельности, как формирование и исполнение муниципального заказа, жилищно-коммунальное хозяйство, экологическая безопасность, вопросы благоустройства, сохранность автомобильных дорог и дорожная деятельность, обращение с отходами и т.д.

Целесообразно установление в Федеральном законе N 131-ФЗ <6> института общественного контроля на местном уровне и его форм (общественная экспертиза, общественный мониторинг, общественное расследование) как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

<6> Там же.

Среди субъектов общественного контроля на местном уровне должны быть как граждане и их группы, так и институированные локальные местные сообщества. Важным представляется и создание саморегулируемой организации общественной экспертизы местного самоуправления.

Формой взаимодействия локальных местных сообществ (а через них и жителей муниципалитета) с органами местного самоуправления муниципального образования могут быть местные общественные палаты (общественные советы).

Эти структуры, формируемые в том числе в логике "открытого муниципалитета", должны включать в себя пользующиеся известностью и доверием жителей локальные местные сообщества. Причем в формировании местных общественных палат должны принимать участие несколько сторон: не только органы местного самоуправления муниципалитета и представители локальных местных сообществ, но и представители бизнеса, работающего на территории муниципалитета, сами жители (формирующие свои предложения, например, с помощью опроса и интернет-голосований), местные отделения федеральных и региональных политических партий, региональные объединения некоммерческих и общественных организаций, имеющие соответствующие местные отделения, региональные общественные палаты, другие акторы регионального гражданского общества. Местные общественные палаты (советы), созданные при главах муниципальных образований как высших должностных лицах, вполне могут осуществлять в полном объеме координацию деятельности субъектов гражданского общества на местном уровне, направленную на решение или участие в решении вопросов местного значения данного муниципалитета, их взаимодействия по этим вопросам с органами местного самоуправления и должностными лицами муниципального образования, координацию вопросов общественного контроля, гражданской правотворческой инициативы, опросов граждан, публичных слушаний. Возможность создания общественных советов (общественных палат) при главах муниципальных образований с соответствующими полномочиями может быть установлена Федеральным законом N 131-ФЗ.

Одним из основных показателей вовлечения населения в практику реализации своих социальных прав и обязательств на местном уровне является его участие в добровольческой и благотворительной деятельности. В настоящее время в России в добровольческую деятельность вовлечено 5 - 10% населения, а в системное добровольчество (не менее 50 часов добровольческой работы в год) вовлечено не более 2 - 3% населения. При этом включиться в системную добровольческую деятельность на местном уровне готовы 15 - 20% населения. Среди молодежи и людей пенсионного возраста численность тех, кто готов включиться в общественное служение, еще выше. По результатам исследования, проведенного Институтом общественного служения (г. Москва) в 9 регионах России, молодые люди в возрасте 14 - 25 лет демонстрируют мотивационную готовность включиться в добровольческую деятельность на уровне 44 - 48% от всей возрастной социальной страты.

Развитие современной инфраструктуры общественного служения на местном уровне, вклад в создание которой должны внести как органы местного самоуправления, так и субъекты местного гражданского общества, общественные палаты (советы) как их координаторы, создаст важные предпосылки для вовлечения населения в процессы модернизации и формирования инновационной среды социально-экономического развития муниципальных образований.

Определяя роль территориального общественного самоуправления в повышении эффективности реализации институтов непосредственной муниципальной демократии, следует отметить, что оно является ключевой формой локального местного сообщества, формой самоорганизации граждан для осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения, выражения своей гражданской активности в муниципалитете.

Перспективным может быть и привлечение ТОС не только к участию в процедурах общественного контроля, но и, учитывая двойственную правовую природу этого института - общественную и муниципальную, и к процедурам муниципального контроля.

Полагаем целесообразным в разделе 3 для развития гражданской активности на местном уровне также определить следующие дополнительные меры:

Представляется важным указать в данном разделе на необходимость утверждения целевых программ на уровне каждого субъекта Российской Федерации по развитию местного самоуправления в целом и институтов непосредственной муниципальной демократии в частности. При подготовке данных целевых программ требуется проведение анализа реального состояния местного самоуправления в соответствующем регионе и формулирование конкретного перечня мероприятий, которые необходимо выполнить органам государственной и муниципальной власти данного субъекта Российской Федерации по развитию демократического потенциала местного самоуправления. Разработку основных положений программ следует вести в диалоге с муниципальными организациями, объединениями муниципальных образований, экспертами в области местного самоуправления, в том числе путем привлечения общественности.

В заключение можно сделать следующий вывод, что первостепенной задачей государственного строительства в РФ является формулирование основ государственной стратегии в сфере местного самоуправления и необходимость разработки и нормативно-правового закрепления на федеральном уровне (путем издания указа Президента Российской Федерации) концепции (стратегии) государственной политики развития местного самоуправления в современный период, при этом особое внимание следует уделить развитию муниципальной демократии в России. В каждом субъекте Российской Федерации предлагается утвердить целевые программы по развитию местного самоуправления с учетом приоритетов, обусловленных особенностями конкретных регионов. Муниципальные образования также должны создавать конкретные программы по развитию институтов непосредственной демократии, в том числе по привлечению высококвалифицированных молодых специалистов, имеющих необходимые знания в данной сфере, для работы в органах местного самоуправления в сельских поселениях.

Список использованной литературы

  1. Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42.
  2. СПС "КонсультантПлюс".