Анализ концепции реформирования системы бюджетных платежей на период до 2017 года на соответствие положениям действующего законодательства

Баланюк Леонид Леонидович, доцент кафедры финансового права Национального университета государственной налоговой службы Украины, кандидат юридических наук.

В статье проводится анализ Концепции реформирования системы бюджетных платежей. Автор статьи обосновывает несоответствие данной Концепции действующему законодательству, показывает возможные негативные последствия от реализации Концепции. Доказывается, что целью Концепции является создание новой платежной системы.

Ключевые слова: концепция системы бюджетных платежей, национальная платежная система, казначейство, бюджет, Банк России.

Analysis of the Conception of Reform of the System of Budgetary Payments for the Period till 2017 with regard to correspondence to provisions of the current legislation

L.L. Balanyuk

Balanyuk Leonid Leonidovich, assistant professor of the Chair of Financial Law of the National University of the State Tax Service of Ukraine, candidate of juridical sciences.

In the article analyzes and examines the Concept of reforming the system of budgetary payments. The author demonstrates and justifies this discrepancy Concepts applicable law. The author shows the possible negative consequences of the implementation of the Concept. We prove that the objective of the Concept is the creation of a new payment system.

Key words: the concept of budgetary payments, the national payment system, treasury, budget, the Bank of Russia.

При детальном изучении Концепции реформирования системы бюджетных платежей на период до 2017 года (далее - Концепция) выявлен ряд противоречий в положениях этого документа действующему законодательству, а также теоретическим аспектам науки финансового и гражданского права.

Детально остановимся на этих выявленных противоречиях:

1. В преамбуле Концепции отмечается, что "под системой бюджетных платежей в рамках настоящей Концепции понимается совокупность процессов, обеспечивающих проведение расчетов и учет денежных средств в ходе кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также операций со средствами иных организаций в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации".

В самом определении "система бюджетных платежей" есть ряд семантических ошибок. Во-первых, платеж - это денежные средства, которые надлежит уплачивать в порядке оплаты приобретенных товаров, за используемые ресурсы, за предоставленный кредит, в виде установленных законом взносов, в форме расчетов по обязательствам <1>. То есть платеж - это не "обеспечивающий что-либо процесс", а 1) уплачиваемая сумма, 2) процедура возмещения деньгами чего-либо <2>.

Во-вторых, система платежей, или платежная система (термины семантически однородные), - это совокупность инструментов и методов, применяемых для перевода денег, осуществления расчетов и урегулирования долговых обязательств между участниками экономического оборота <3>. Пункт 20 статьи 3 Федерального закона от 27.06.2011 N 161-ФЗ "О национальной платежной системе" определяет платежную систему как "совокупность организаций (а не совокупность процессов. - Прим. автора), взаимодействующих по правилам платежной системы в целях осуществления перевода денежных средств, включающую оператора платежной системы, операторов услуг платежной инфраструктуры и участников платежной системы, из которых как минимум три организации являются операторами по переводу денежных средств".

Исходя из логики общепринятой юридической и экономической терминологии, система бюджетных платежей - это совокупность организаций, взаимодействующих согласно законодательству в целях осуществления перевода бюджетных средств. Иными словами, система бюджетных платежей - это совокупность организаций, а также инструментов и методов, что обеспечивают исполнение доходной и расходной частей бюджетов бюджетной системы РФ посредством осуществления расчетов бюджетных средств. Возвращаясь к содержанию термина "система бюджетных платежей", предложенному Концепцией, мы видим несоответствие содержания и смысловой нагрузки термина. В тексте Концепции указывается, что система бюджетных платежей - это совокупность процессов, обеспечивающих:

а) проведение расчетов и учет денежных средств в ходе кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Проведение расчетов денежных средств в ходе исполнения бюджетов Российской Федерации осуществляет Банк России посредством обслуживания единых счетов федерального бюджета <4>, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов <5>. При этом Центробанк РФ осуществляет обслуживание данных счетов в рамках уже существующих систем платежей <6>, совокупность которых составляет национальную платежную систему <7>.

Учет денежных средств в ходе кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ проводится Федеральным казначейством посредством открытия в нем и его территориальных органах лицевых счетов <8> для получателей бюджетных средств <9>.

Таким образом, термином "система бюджетных платежей" Концепция фактически пытается заместить уже существующие определения для функционирующих платежной системы Банка России и полномочий Федерального казначейства в исполнении бюджетов;

б) операции со средствами иных организаций.

Операции со средствами (денежными) - это действия, направленные на переход права собственности на финансовые (иные) активы <10>. В контексте функционирования любой платежной системы операции со средствами - это операции по переводу денежных средств, то есть проведение расчетов. Обеспечение проведения расчетов - это задача платежной системы, а не полномочие отдельного государственного органа.

Вывод: употребляемый в Концепции термин "система бюджетных платежей" является семантически неправильным и лишенным того смысла, который исходит из содержания текста Концепции.

2. В частях I и II Концепции описывается существующая система исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, указывается на ряд недостатков этой системы и обосновывается необходимость ее реформирования.

На сегодня система исполнения бюджетов бюджетной системы РФ неразрывно связана с функционированием национальной платежной системы. Поэтому точно определить все последствия и изменения, которые прогнозируются Концепцией, возможно только в экстраполяции на современную систему платежей в России.

Органы Федерального казначейства РФ, согласно пунктам 1 и 8 статьи 21 Федерального закона N 161-ФЗ, есть косвенные участники платежной системы, то есть могут принимать участие в совершении платежей только посредством открытия банковского счета у прямых участников платежной системы, коими являются операторы по переводу денежных средств <11>. Согласно статье 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, вступившей в силу с 2005 года, Казначейством России открыты единые счета федеральному бюджету, бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам (далее - единые счета бюджетов), что позволило сконцентрировать в Банке России средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и обеспечить их сохранность.

В существующей структуре системы счетов, обеспечивающих исполнение бюджетов бюджетной системы РФ в платежной системе Банка России, сам Банк России одновременно исполняет функции оператора платежной системы, оператора услуг платежной инфраструктуры и оператора по переводу денежных средств. В существующей системе исполнения бюджетов Банк России исполняет функции как операционного, так и расчетного центра собственной платежной системы. На органы Федерального казначейства возложены только функции учета (кассового сопровождения исполнения бюджета) посредством открытия лицевых счетов.

Концепция определяет данную систему как недостаточно эффективную. Основными недостатками названы такие, как:

а) открытие Банком России Федеральному казначейству и его территориальным органам более 50000 счетов для обеспечения функционирования бюджетной системы Российской Федерации, что делает избыточной нагрузку на органы Центробанка;

б) запоздалое отображение на лицевых счетах операций, проводимых с бюджетными средствами на счетах, открытых в Банке России;

в) ограниченный перечень инструментов для размещения свободных остатков средств федерального бюджета, а также неиспользованный потенциал увеличения эффективности существующих механизмов управления свободными остатками средств единых счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Для ликвидации вышеперечисленных недостатков Концепция предусматривает:

1. построение единого банковского счета Казначейства России и совершенствование операций, проводимых по нему;
2. развитие инструментов управления свободными остатками денежных средств на едином банковском счете Казначейства России.

Под единым банковским счетом Казначейства России понимается совокупность банковских счетов, открываемых Казначейству России в Банке России для осуществления и учета операций в валюте Российской Федерации со средствами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также операций со средствами иных организаций в случаях, предусмотренных законодательством РФ. Для перехода к использованию единого банковского счета Казначейства России в валюте Российской Федерации в Банке России Федеральному казначейству присваивается идентификационный код участника расчетов, аналогичный банковскому идентификационному коду, для указания в реквизитах распоряжений о переводе денежных средств.

Это означает, что Федеральное казначейство фактически становится оператором платежной системы, как организация, не являющаяся кредитной организацией и созданная в соответствии с законодательством Российской Федерации <12>. Можно сказать, что Федеральное казначейство, в нарушение пунктов 1 и 8 статьи 21 Федерального закона N 161-ФЗ, станет прямым участником платежной системы, поскольку согласно Концепции наличие единого банковского счета позволит сосредоточить в Казначействе России счета организаций сектора государственного управления и иных организаций, операции со средствами которых осуществляются Казначейством России в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В ожидаемой структуре системы счетов после реформирования согласно Концепции, логике механизмов функционирования платежных систем центральный аппарат Федерального казначейства будет исполнять функции оператора новой платежной системы. Поскольку Концепция предусматривает осуществление Федеральным казначейством операций, связанных с распределением доходов в бюджетную систему Российской Федерации, предоставлением межбюджетных трансфертов, уплатой налогов, сборов и иных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации организациями, лицевые счета которых открыты в территориальных органах Казначейства России, внутри баланса Казначейства России, путем осуществления записей на соответствующих лицевых счетах, то центральный аппарат Федерального казначейства будет также исполнять функции операционного и платежного клирингового центров. В совокупности органы Федерального казначейства РФ будут исполнять функции оператора услуг платежной инфраструктуры <13>.

Согласно пункту 6 статьи 15 Федерального закона от 27.06.2011 N 161-ФЗ оператор платежной системы, не являющийся кредитной организацией, обязан привлечь в качестве расчетного центра кредитную организацию, которая не менее одного года осуществляет перевод денежных средств по открытым в этой кредитной организации банковским счетам. Можно говорить, что таким расчетным центром станет (останется как прежде) Банк России.

Таким образом, исходя из содержания Концепции, ее цель (хотя это и не говорится прямо) не реформирование системы бюджетных платежей, а фактическое создание новой, параллельно действующей с уже существующими, полноценной платежной системы, которая будет заниматься проведением расчетов бюджетных средств.

Создание подобной платежной системы прямо противоречит положениям Федерального закона от 27.06.2011 N 161-ФЗ "О национальной платежной системе". Кроме того, в Концепции есть еще положения, осуществление которых запрещается данным Законом. Например, для осуществления Казначейством России валютных операций предполагается использование банковских счетов Казначейства России в иностранной валюте и сети Сообщества всемирных интербанковских финансовых телекоммуникаций (SWIFT). Согласно пункту 11 статьи 16 Федерального закона от 27.06.2011 N 161-ФЗ при осуществлении перевода денежных средств в рамках платежной системы операторами по переводу денежных средств, находящимися на территории Российской Федерации, должны привлекаться операторы услуг платежной инфраструктуры, которые находятся на территории Российской Федерации (SWIFT находится в Брюсселе).

Также создание казначейской платежной системы противоречит общим положениям и сути Концепции развития платежной системы Банка России на период до 2015 года. Основной проблемой платежной системы Банка России является отсутствие единой системы обработки информации электронных расчетов. Концепция развития платежной системы Банка России на период до 2015 года предусматривает создание единой централизованной на федеральном уровне системы расчетов Банка России, где нет места независимым платежным подсистемам.

Исходя из содержания Концепции реформирования системы бюджетных платежей, само реформирование направлено только на смену роли и статуса Федерального казначейства в обслуживании исполнения бюджета как части платежной системы Банка России, а не реформирования платежной системы в целом. Для осуществления положений Концепции нужно вносить существенные изменения в действующее законодательство РФ. Также не разработана в Концепции процедура надзора за соблюдением платежного законодательства новообразованным оператором платежной системы, не разработаны положения взаимосвязи этой платежной системы с уже существующими платежными системами (в том числе и иностранными), не указаны разрешенные формы расчетов <14>. На наш взгляд, претворение положений Концепции в жизнь нанесет вред эффективности деятельности национальной платежной системы в целом.

Таким образом, целью Концепции является не реформирование существующей системы платежей бюджетных средств, а создание новой платежной системы, независимой от платежной системы Банка России.

3. В части IV Концепции описывается путь реализации повышения эффективности управления свободными остатками денежных средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и осуществления операций в секторе государственного управления.

В настоящее время Казначейство России осуществляет управление свободными остатками денежных средств федерального бюджета посредством размещения указанных средств на банковских депозитах. Концепция предполагает расширить перечень инструментов для размещения этих свободных остатков средств бюджетов, а именно проводить управление остатками денежных средств на едином банковском счете Казначейством России. Предполагается также предоставление краткосрочных бюджетных кредитов на покрытие временного кассового разрыва бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Данные положения Концепции имеют ряд существенных недостатков:

1. Управление денежными средствами, а именно управление активами, есть особый вид деятельности, лицензированной Центробанком. Федеральное казначейство не имеет полномочий управляющей компании <15>. Концепция не рассматривает это спорное положение.

2. В Концепции предусмотрено, что субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, имеющие право принимать решения о размещении временно свободных денежных средств в пределах сумм остатков денежных средств соответствующих бюджетов, учтенных на лицевых счетах, открытых в территориальных органах Казначейства России, получат возможность использования расширенного перечня инструментов размещения временно свободных денежных средств.

Можно утверждать, что данным положением закладывается мощный коррупционный способ образования теневых активов. Распорядители бюджетных средств будут специально создавать ложный избыток средств с целью его дальнейшего размещения на подконтрольных финансовых посредниках для образования прибыли от такого размещения. В первую очередь будут страдать бюджетные программы, на которых будут экономить для "высвобождения временно избыточных средств".

Подводя итог, можем сказать, что положения данной Концепции не отвечают многим требованиям действующего российского законодательства, а реализация Концепции замедлит процесс реформирования существующей национальной платежной системы.

Литература

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации от 26.01.1996 N 14-ФЗ.
3. Об инвестиционных фондах: Федеральный закон от 29.11.2001 N 156-ФЗ.
4. О национальной платежной системе: Федеральный закон от 27.06.2011 N 161-ФЗ.
5. О Концепции функционирования единого счета Федерального казначейства Минфина РФ по учету доходов и средств федерального бюджета: распоряжение Правительства РФ от 23.01.2000 N 107-р.
6. О Порядке открытия и ведения лицевых счетов территориальными органами Федерального казначейства: Приказ Министерства финансов РФ и Федерального казначейства от 29.12.2012 N 24н.
7. Об утверждении Концепции реформирования системы бюджетных платежей на период до 2017 года: Приказ Министерства финансов России от 29.08.2013 N 227.
8. Концепция развития платежной системы Банка России на период до 2015 года: одобрена решением совета директоров Банка России 16.07.2010. Протокол N 16.
9. Новый экономический словарь / Под редакцией А.Н. Азрилияна. М.: Институт новой экономики, 2006.
10. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М.: Инфра-М, 2006.