Императивное регулирование, запреты и санкции в конституционном праве: последние изменения законодательства о публичных мероприятиях 1

Прудентов Роман Вадимович, аспирант кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова.

Последние годы в России запомнятся крупными протестными движениями. Они были связаны как с парламентскими и президентскими выборами 2011 - 2012 годов, так и с общей сложной социально-политической ситуацией в стране. В связи с этим автор рассматривает основные законодательные реформы последних лет по вопросам протестных отношений. В настоящей статье рассматривается последняя реформа законодательства о публичных мероприятиях.

Ключевые слова: публичные мероприятия, срок давности, административный штраф, обязательные работы, пикетирование, специально отведенные места, организатор публичного мероприятия.

Imperative regulation, prohibitions and sanctions in the constitutional law: recent changes of the legislation on public events

R.V. Prudentov

Prudentov Roman Vadimovich, postgraduate student of the Chair of Constitutional and Municipal Law of the Law Faculty of Lomonosov Moscow State University.

Recent years in Russia will be remembered for the major protest movements. They were related with the 2011 - 2012 parliamentary and presidential elections, as well as with the overall complicated social and political situation in the country. In this respect, the author considers key legislative reforms of the recent years concerning the protest relations. This article considers recent reform of the legislation on public assemblies.

Key words: public assemblies, limitation period, administrative fine, compulsory community service, picketing, specially designated areas, organiser of a public assembly.

В 2012 г. в литературе отмечалось, что демократия уличных выступлений представляла собой серьезную угрозу для власти <2>. Этим было вызвано ужесточение в том же году Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" <3> (далее - "Закон о митингах"), связанных положений Кодекса РФ об административных правонарушениях <4> (далее - "КоАП").

Изменения в оба акта были внесены Федеральным законом N 65-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" от 8 июня 2012 г. <5> (далее - "Закон от 8 июня 2012 г."). В целом законодатель расширил применение метода запретов и иного императивного регулирования в данной сфере, ужесточил санкции за нарушение установленных правил.

1. Срок давности привлечения к ответственности

Закон от 8 июня 2012 г. увеличил срок давности привлечения к административной ответственности с двух месяцев (трех месяцев при рассмотрении судьей) до одного года по нарушениям установленного порядка организации и проведения публичных мероприятий (ч. 1 ст. 4.5 КоАП). Конституционный Суд РФ в п. 3.3 мотивировочной части Постановления 4-П от 14 февраля 2013 г. <6> (далее - "Постановление от 14 февраля 2013 г.") не признал увеличение сроков давности не соответствующим Конституции РФ. Суд объяснил свою позицию спецификой нарушений, сложностью выявления и сбора доказательств в условиях массового скопления людей.

Следует отметить, что перечень исключений из общего срока давности (два/три месяца) в ст. 4.5 КоАП достаточно широк, и позиция Конституционного Суда РФ в целом обоснованна. Однако представляется, что выявление и исполнение соответствующих административных дел должно происходить в более сжатые сроки, а новые изменения законодательства демотивируют органы власти быстро и эффективно рассматривать такие дела.

2. Размер штрафов

Кроме этого, максимальный размер административных штрафов за нарушения в сфере публичных мероприятий увеличен примерно в 60 раз и составил 300 тысяч рублей для граждан. В литературе справедливо отмечается, что размеры штрафов за иные, смежные составы административных правонарушений (мелкое хулиганство, неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника полиции и т.п.) не увеличились и по-прежнему исчисляются несколькими тысячами рублей. Новые административные штрафы за нарушения в сфере публичных мероприятий на порядок выше даже многих штрафных санкций, предусмотренных Уголовным кодексом РФ <7>.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 14 февраля 2013 г. признал неконституционными только минимальные размеры штрафов для граждан и должностных лиц и разрешил судам снижать санкции в отношении указанных лиц ниже минимального уровня. Европейская комиссия за демократию через право специально рекомендовала России в целом существенно снизить размер штрафов. Комиссия указала, что чрезмерное повышение размера штрафов за нарушения в сфере публичных мероприятий по сравнению с иными правонарушениями не обоснованно <8>.

3. Обязательные работы

Специально для правонарушений, связанных с публичными мероприятиями, Закон от 8 июня 2012 г. ввел новый вид административного наказания - обязательные работы. В литературе высказывалось обоснованное мнение о том, что обязательные работы как вид административного наказания являются принудительным трудом, который запрещен ст. 4 Трудового кодекса РФ <9>. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 14 февраля 2013 г. уточнил, что применение обязательных работ должно быть ограничено случаями, когда причинен вред и иные подобные последствия; при одном формальном нарушении норм обязательные работы не должны назначаться.

4. Флешмобы под запретом

Законом от 8 июня 2012 г. также впервые введена административная ответственность (штраф до 300 тысяч рублей) за "организацию не являющегося публичным мероприятием массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах...", если это повлекло "причинение вреда зеленым насаждениям" и т.п. (новая ст. 20.2.2 КоАП РФ). В литературе справедливо отмечается, что такая обтекаемая формулировка позволяет привлечь к ответственности за любые проявления гражданской активности, включая "народные гуляния", флешмобы и т.п. <10> Ранее подобные проявления гражданской активности использовались для обхода норм закона о предварительном уведомлении властей, однако иногда наказывались как мелкое хулиганство <11>.

Европейская комиссия за демократию через право специально рекомендовала России пересмотреть подход к данной статье, поскольку она поставила вне закона все непоименованные формы гражданской активности и необоснованно ограничивает свободу собраний <12>.

5. Ограничение пикетирований

Закон от 8 июня 2012 г. также ограничил возможность пикетирования несколькими лицами без уведомления властей под предлогом проведения отдельных одиночных пикетирований. В частности установлено, что между пикетчиками должно быть минимальное расстояние, устанавливаемое субъектами РФ, но не более 50 метров. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 14 февраля 2013 г. признал такое положение закона конституционным и направленным на недопущение проведения коллективных акций под видом пикетирования.

Законодательство субъектов РФ по данному вопросу отличается. Так, ч. 2 ст. 2.3 соответствующего Закона города Москвы <13> и п. 1-2 ст. 5 Закона города Санкт-Петербурга <14> установили максимально возможное расстояние между отдельными лицами, осуществляющими пикетирование, - 50 метров. Закон города Москвы установил также и дополнительное неоднозначное требование о том, что отдельные пикеты не должны быть объединены "единым замыслом и организацией". Закон Московской области установил в ч. 8 ст. 4 минимальное расстояние лишь в 10 метров <15>, Закон Хабаровского края (ч. 1.1) - 30 метров <16>.

6. Предварительная агитация

Предварительная агитация о публичном мероприятии теперь может проводиться только после согласования такого мероприятия с органом исполнительной власти субъекта РФ (ч. 1 ст. 10 новой редакции Закона о митингах). Конституционный Суд РФ не увидел в этом требовании нарушений Конституции РФ и уточнил, что до момента согласования допускается информирование о мероприятии без призывов принять в ней участие.

Европейская комиссия за демократию через право не смогла найти четкую грань между информированием и агитацией и вынуждена была признать, что введенное ограничение агитации будет препятствовать реализации свободы слова и собраний <17>. Следует согласиться с тем, что введенное ограничение и его толкование Конституционным Судом РФ не являются обоснованными и не отвечают принципу определенности правового регулирования.

7. Процедурные нарушения при принятии Закона

При этом внесение самых масштабных изменений в законодательство об организации и проведении публичных мероприятий в 2012 г. было сопряжено с процедурными нарушениями: несоблюдением тридцатидневного срока согласования проекта Федерального закона по предмету совместного ведения с субъектами РФ, изменением концепции Закона на этапе внесения поправок к нему <18>.

При этом Конституционный Суд РФ в Постановлении от 14 февраля 2013 г. не установил наличия таких процедурных нарушений, которые повлекли бы неконституционность поправок. Такое решение Суд обосновал тем, что рассматриваемый Закон был предназначен для регулирования в основном предмета ведения РФ, что он не был оспорен органами власти субъектов РФ и что он был одобрен представителями субъектов РФ в Совете Федерации (п. 4.1 мотивировочной части Постановления от 14 февраля 2013 г.). Такова позиция Суда.

8. Согласование места и времени проведения публичных мероприятий

Конституционный Суд РФ в последние годы несколько раз рассматривал вопрос о конституционности ч. 5 ст. 5 Закона о митингах, согласно которому организатор публичного мероприятия не вправе его проводить, если с органом власти не было согласовано изменение (по мотивированному предложению органа власти) места и (или) времени публичного мероприятия. Оба раза Суд ограничивался лишь вынесением определений, в которых он указывал на отсутствие неопределенности содержания понятий "мотивированное предложение" и "согласование". Суд оправдал использование данных понятий "необходимостью их эффективного применения к неограниченному числу конкретных правовых ситуаций".

Суд также указал, что мотивированное предложение может быть обусловлено достаточно широким кругом соображений: сохранение нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной и транспортной инфраструктуры, поддержание общественного порядка, обеспечение безопасности граждан. Отрицательное решение органа публичной власти не может быть обосновано только причинами организационного и подобного характера, поскольку единственная цель рациональной организации деятельности органов власти не может служить основанием для ограничения прав и свобод <19>.

Затем Конституционный Суд РФ уже на уровне Постановления от 14 февраля 2013 г. повторил требование к законодателю (впервые высказанное в Определении N 484-О-П от 2 апреля 2009 г.) о необходимости обеспечения быстрого рассмотрения споров в связи с согласованием места и (или) времени мероприятия до даты, заявленной организатором, по примеру избирательных споров. Следует поддержать данное требование Конституционного Суда РФ и ожидать его исполнения.

9. Места для проведения публичных мероприятий

В продолжение дискуссии Закон от 8 июня 2012 г. предусмотрел создание субъектами РФ специально отведенных мест для проведения публичных мероприятий. Закон субъекта РФ должен установить предельную численность лиц (но не менее ста человек), при соблюдении которой уведомление о проведении публичного мероприятия не требуется. Предельную численность увеличил, к примеру, Закон Санкт-Петербурга, правда, лишь до двухсот человек. Вне этих мест проведение мероприятий допускается только после согласования с органом власти.

В литературе высказывалось мнение, что данные положения закона создают возможность запрета любых манифестаций в центре городов и их переноса на окраины <20>, что "на территории населенных пунктов не остается территорий, где можно было бы провести публичные мероприятия" <21>.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 14 февраля 2013 г. отчасти разрешил данную проблему и указал на необходимость нормативного определения критерия создания подобных мест, а также необходимость создания таких мест как минимум в каждом городском округе и муниципальном районе.

Закон о митингах в новой редакции также предусмотрел определение мест, где запрещается проведение публичных мероприятий, в том числе если это "может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры" (ч. 2.2 ст. 8). Вполне очевидно, что любое публичное мероприятие в общественном месте неизбежно влечет хотя бы часть из указанных последствий. Следовательно, новые нормы Закона нуждаются в пересмотре.

10. Организаторы публичных мероприятий

Закон от 8 июня 2012 г. запретил быть организаторами публичных мероприятий лицам, имеющим неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления против основ конституционного строя и безопасности государства или против безопасности и общественного порядка, а также лицам, два и более раза привлекшимся к административной ответственности за правонарушения в сфере публичных мероприятий (в течение срока, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию). Конституционный Суд РФ в Постановлении от 14 февраля 2013 г. признал такой запрет конституционным. Е.С. Шугрина рассматривает введенный запрет как избыточное и несоразмерное ограничение избирательного и других конституционных прав <22>. По данному вопросу представляется необходимым в целом согласиться с Конституционным Судом РФ: введенный запрет оправдан и запрещает лишь организацию публичных мероприятий, но не участие в них.

Вместе с тем Конституционный Суд РФ несколько раз обоснованно выступал также и в защиту прав и интересов организаторов публичных мероприятий.

Так, суды общей юрисдикции привлекали организаторов к административной ответственности за несоответствие фактического количества участников мероприятия количеству, указанному в уведомлении. Конституционный Суд РФ в 2012 г. постановил, что ответственность организатора должна наступать, только если такое несоответствие (1) возникло по вине самого организатора и (2) создало реальную угрозу для общественного порядка и безопасности <23>.

Спустя несколько дней Закон от 8 июня 2012 г. наложил на организатора публичного мероприятия обязанность принимать меры по недопущению превышения количества участников, указанного в уведомлении. Названный Закон также предусмотрел гражданско-правовую ответственность организатора публичного мероприятия за вред, причиненный участниками такого мероприятия. В ответ на это Конституционный Суд РФ в Постановлении от 14 февраля 2013 г. уточнил, что такая ответственность может применяться только при наличии вины организатора и причинно-следственной связи. Европейская комиссия за демократию через право предложила ограничить ответственность организатора случаями, когда он не проявил должной заботливости и осмотрительности (due care) <24>.

11. Цели и методы Закона

Авторы законопроекта в пояснительной записке указали, что его принятие необходимо для соблюдения "законных интересов граждан, которые в связи с проведением массовых мероприятий испытывают ограничение конституционных прав на свободу передвижения, выбор места пребывания и т.д.". Кроме этого, в пояснительной записке отмечалось, что "во многих случаях проведение публичных мероприятий препятствует доступу граждан к месту проживания, работы или учебы, общественным местам досуга и отдыха, а хозяйствующим субъектам - к офисным и производственным помещениям; наносит ущерб местам озеленения (цветникам), иным объектам благоустройства территорий, ухудшает санитарно-эпидемиологическую ситуацию, мешает проезду общественного и специального транспорта, проходу пешеходов" <25>.

Цель законодателя должна заключаться в установлении комплексного правового регулирования и в создании адекватного механизма обеспечения общественного порядка. Из всего вышесказанного следует, что методы авторов законопроекта заключались в чрезмерном ужесточении отдельных норм для решения политических задач власти при отсутствии экономического и социального обоснования. Подобные методы правового регулирования представляются неоправданными с точки зрения необходимости обеспечения баланса интересов общества и государства.

В заключение можно сделать справедливое замечание о том, что вместо серьезного ужесточения наказаний, запугивания организаторов и создания специальных гайд-парков целесообразно уточнить процедуру согласования и проведения публичных мероприятий для реального обеспечения права на публичное выражение своих мнений и на безопасность <26>.

Литература

1. Денисов С.А. Конец этапа контрреформ в государственном праве России? // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 5. С. 33 - 37.
2. Евлоев И.М. Конституционное право на свободу собраний и его законодательные ограничения // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 3. С. 45 - 48.
3. Князева И.И. К вопросу о понятии и сущности флешмоба как одной из форм проведения публичных мероприятий // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 8. С. 35 - 37.
4. Кондрашев А.А. Современный политический режим России: ограничения базовых гражданских прав и свобод посредством законодательных новаций и правоприменительной практики // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 2. С. 10 - 17.
5. Чаннов С. Обязательные работы или принудительный труд // ЭЖ-Юрист. 2012. N 29.
6. Шевердяев С. Материальные и организационные основы цивилизованного политического протеста // Право и экономика. 2012. N 10. С. 66.
7. Шугрина Е.С. Новые правила организации и проведения публичных мероприятий: что скажет Конституционный Суд РФ? // Муниципальное право. 2012. N 3. С. 2 - 11.