Разграничение обязанностей органов публичной власти в реализации права малоимущих граждан на жилище

Соломаха Дмитрий Вячеславович, соискатель кафедры конституционного права России и зарубежных стран юридического факультета ФГБОУ ВПО "Воронежский государственный университет", начальник финансово-казначейского отдела управления финансово-бюджетной политики администрации городского округа город Воронеж.

В статье проанализировано законодательное закрепление компетенции органов публичной власти: на федеральном уровне, на уровне субъектов Федерации и органов местного самоуправления по реализации права на жилище малоимущих граждан. Выявлена соподчиненность нормативных актов различных уровней государственной власти. Даны критерии, предъявляемые органами государственной власти субъектов, для наделения граждан статусом малоимущих и постановки их на учет.

Ключевые слова: компетенция органов публичной власти, право на жилище, малоимущие граждане.

Delimitation of duties of agencies of public power in realization of the right of low-income people to living accommodation

D.V. Solomakha

Solomakha Dmitrij Vyacheslavovich, degree-seeking student of the Chair of Constitutional Law of Russia and Foreign States of the Law Faculty of Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Professional Education "Voronezh State University", head of the Financial-Treasury Department of the Administration for Financial-Budgetary Policy of the Administration of the City District of the City of Voronezh.

The article analyzes legal recognition of the competence of public authorities: at the Federal level, at the level of Federation subjects and institutions of local government on realization of the right to housing for low-income citizens. Identified hierarchy of normative acts of different levels of government. Given the criteria that the organs of state power of the subjects, to empower the citizens of the status of the poor and putting them on record.

Key words: the competence of public authorities, the right to housing, poor citizens.

В части первой ст. 40 Конституции Российской Федерации императивно закреплено право на жилище как одно из основных личных прав человека. Во второй части данной статьи установлены общие для всех органов публичной власти обязанности по созданию условий для реализации населением права на жилище, а также закреплены ее способы и формы, одной из которых является поощрение жилищного строительства. Часть третья выделяет отдельные категории граждан, обеспечение жилыми помещениями которых осуществляется за счет государственных, муниципальных и иных жилищных фондов. Вышеуказанной конституционной нормой выделена категория малоимущих граждан.

Данное законодательное выделение неслучайно и основано на положениях ст. 7 Конституции России, определяющей что "Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека" <1>. Принимая на себя обязанности по формированию общегосударственной социальной политики, органы публичной власти несут, соответственно, обязанности по ее реализации. Разграничение вопросов компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления осуществляется на уровне федерального законодательства.

Несмотря на видимую простоту реализации приведенной правовой конструкции, процесс обеспечения граждан, признанных в установленном законом порядке малоимущими и имеющими право на улучшение жилищных условий, является сложным и многогранным. Реализация законодательно регламентированной процедуры признания граждан малоимущими затрагивает различные стороны их жизнедеятельности, а процесс обеспечения конституционно закрепленного права регулируется нормативными правовыми актами органов публичной власти в пределах компетенции каждого.

Отношения, связанные с обеспечением малоимущих граждан жилыми помещениями за счет муниципального жилищного фонда, представляют собой систему социально-экономических критериев, установленных органами публичной власти всех уровней, в пределах законодательно закрепленных полномочий. Основу такого разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления устанавливает Жилищный кодекс РФ. В нем закреплен определенный круг вопросов, решение которых возложено на определенные уровни публичной власти (ст. 12, 13, 14) <2>.

Данная система публичных отношений выстраивается во властно-правовую вертикаль иерархии нормативных правовых актов, отражающую структуру законодательного регулирования общественных отношений в сфере реализации права малоимущих граждан на жилище.

Первым элементом этой правовой конструкции являются нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, принимаемые уполномоченными органами в соответствии с их компетенцией, на основании требования ст. 12 Жилищного кодекса РФ. На федеральном уровне нормативно-правовое регулирование жилищно-коммунального комплекса возложено на Министерство регионального развития России. Деятельность Министерства осуществляется в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 26.01.2005 N 40 "Об утверждении Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" <3>. В целях реализации закрепленных полномочий профильным Министерством был разработан и утвержден ряд нормативных правовых актов. Нормы, содержащиеся в них, направлены на формирование единого подхода к реализации органами местного самоуправления положений жилищного законодательства. Однако данные нормы, регулируя полномочия органов муниципальной власти, содержат ряд предписаний для органов государственной власти субъектов Федерации, реализация которых непосредственно связана с обеспечением малоимущих граждан жилыми помещениями.

Приказом Министерства регионального развития РФ от 25.02.2005 утверждены Методические рекомендации для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по установлению порядка признания граждан малоимущими, в целях постановки на учет и предоставления жилья малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма <4>. Эти Рекомендации были разработаны с целью единообразного применения органами публичной власти положений Жилищного кодекса при определении прав граждан на получение жилых помещений из муниципального жилищного фонда по договорам социального найма на основе учета доходов и стоимости принадлежащего им имущества. Следующим Приказом данного Федерального министерства N 18 от 25.02.2005 были утверждены Методические рекомендации для субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по определению порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма <5>. Данные Методические рекомендации помимо установления порядка ведения учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях, установили порядок предоставления таким гражданам жилых помещений.

Следовательно, принятие на уровне государства данных правовых актов привело к формированию единых правил и подходов к учету граждан, признанных в установленном порядке малоимущими, а также определен порядок ведения данного учета. Установлен круг ответственных за постановку граждан на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, а также проведено разграничение компетенции органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по вопросам обеспечения граждан жилыми помещениями, сконцентрировав полномочия того или иного органа на основаниях постановки граждан на жилищный учет.

Вторым элементом реализации властных полномочий, направленных на обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями, является реализация компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Вопросы, решение которых возложено на органы государственной власти субъектов РФ, закреплены ст. 13 Жилищного кодекса России. Согласно п. п. 2 и 7 вышеуказанной статьи на органы публичной власти субъекта РФ возложены обязанности:

• по установлению порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи;
• стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи, подлежащего налогообложению;
• определению порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма.

Однако проведенный анализ нормативной правовой базы, принятой органами государственной власти различных субъектов РФ показывает, что в регионах имеются существенные расхождения в определении критериев, дающих право на признание граждан малоимущими. Так, п. 1 ст. 2 Закона Московской области от 12.12.2005 "О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма" <6> устанавливает дополнительные требования для приобретения права на бесплатное предоставление жилых помещений по договорам социального найма. Этим требованием является постоянное проживание на территории Московской области не менее пяти лет. Подобные временные рамки установлены и Законом Астраханской области, который устанавливает обязанность постоянного проживания на территории области в течение 10 лет <7>.

На территории Воронежской области принят Закон от 30.11.2005 N 71-ОЗ "О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма в Воронежской области" <8>, который определяет порядок ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Данный нормативный правовой акт устанавливает требования для всех категорий граждан, обеспечение жилыми помещениями которых осуществляется за счет муниципального жилищного фонда. Отношения, связанные с признанием граждан малоимущими с целью предоставления им жилых помещений, регламентирует Закон Воронежской области от 30.11.2005 N 72-ОЗ "О порядке признания граждан малоимущими в целях предоставления им жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма в Воронежской области" <9>. Он устанавливает порядок и условия признания граждан малоимущими для постановки их на жилищный учет.

Третьим этапом обеспечения жилыми помещениями органами публичной власти граждан, признанных в установленном порядке малоимущими и нуждающимися в улучшении жилищных условий, является деятельность местных властей. Этот этап по своей сути является завершающим и в то же время самым материально затратным. Обязанность органов местного самоуправления по обеспечению малоимущих граждан жилыми помещениями за счет муниципального жилищного фонда согласно п. 6 ст. 14 и п. 6 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <10> отнесена к вопросам местного значения поселений и городских округов.

Осуществляя свою деятельность на основании требований законодательства Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта, органы местного самоуправления в соответствии с требованиями положений ст. 14 Жилищного кодекса Российской Федерации <11> осуществляют следующие законодательно закрепленные функции:

1. устанавливают размер дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;
2. ведут в установленном порядке учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;
3. предоставляют в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилые помещения из муниципального жилищного фонда.

В пункте 6 ст. 14 Устава городского округа "Город Воронеж" <12> закреплен ряд вопросов местного значения, направленных на обеспечение реализации гражданами конституционного права на жилище. Основным вопросом в нем является обеспечение проживающих в городском округе и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями.

Для реализации этой обязанности органами местного самоуправления решением Воронежской городской Думы ежегодно устанавливаются пороговые значения стоимости имущества и среднедушевого дохода в целях признания граждан малоимущими для предоставления им жилых помещений из муниципального жилищного фонда по договорам социального найма в городском округе "Город Воронеж". Для определения данного значения представительный орган местного самоуправления утверждает методику расчета показателя с учетом установленного прожиточного минимума и рыночной стоимости общей площади недвижимого имущества, установленного Министерством регионального развития. На основании данной методики уполномоченный орган местного самоуправления принимает решение о признании гражданина малоимущим с целью последующей постановки его на учет.

Таким образом, анализ единства системы нормативных правовых актов органов публичной власти, регулирующих отношения, связанные с обеспечением возможности реализации конституционного права малоимущих граждан на жилище, показывает следующее:

• обеспечение реализации права на жилище малоимущими гражданами является сложным многоуровневым социально-экономическим процессом, затрагивающим различные стороны их жизнедеятельности;
• процесс правового регулирования полномочий органов местного самоуправления по обеспечению малоимущих граждан жилыми помещениями не сводится к исключительной компетенции одного из уровней власти, а регулируется нормами всех уровней публично-правовой системы.

Таким образом, существующая правовая база позволяет органам публичной власти обеспечить de jure реализацию гражданами, признанными в установленном законом порядке малоимущими, права на жилище. Однако реализация данного права de facto требует комплексного экономического подхода, направленного на усовершенствование механизмов инвестирования всеми участниками данного процесса в сферу жилищных отношений, связанную как со строительством нового жилищного фонда, так и с содержанием существующего.