Сравнительно-правовая характеристика парафискальных платежей в финансовом праве России и ФРГ *

Гусейнова Алина Алибековна - студент бакалавриата Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики".

В данной статье освещены существующие в доктрине точки зрения на природу и сущность исследуемого понятия и определены его основные элементы и признаки. В работе проведен анализ соответствия некоторых российских платежей этим признакам, определены факторы, указывающие на специфику российских парафискальных платежей, и выведены критерии, которые демонстрируют нам парафискалитеты в России. Также автором рассмотрена система парафискалитетов ("особых платежей") в Германии, и на основе сравнительного анализа предложены меры рекомендательного характера, которые могут поспособствовать успешному развитию отечественной практики по установлению, регулированию и взиманию парафискальных платежей.

Ключевые слова: парафискалитет, парафискальный платеж, особые платежи, квазиналог, парафискальные сборы, неналоговые платежи, фискальные сборы.

Legal and comparative analysis of parafical payments in the financial law of Russia and Germany

A. Guseynova

Guseynova Alina, Undergraduate of the National Research University "Higher School of Economics".

In this article the existing in doctrine points of view of the nature and essence of the researching concept are covered and their main elements and indications are defined. In this research the equivalence between Russian payments and such indications is analyzed, the factors that indicate the specificity of Russian parafical payments are defined, and the criteria of Russian parafiscal charges are output. Also the author examines the system of parafiscal payments ("special payments"/"Sonderabgaben") in Germany and in terms of comparative analysis suggests the recommendatory arrangements that can contribute to successful development of domestic practice of establishment, regulation and levy of the parafiscal payments.

Key words: Parafiskalitet, parafiscal payment, special payments, quasi-tax, parafiscal charges, non-tax payments, fiscal charges.

Вводные положения

Налоговое право России представляет собой одну из наиболее молодых отраслей российского права, которой за двадцатилетний период своего существования еще не удалось накопить существенный нормативно-правовой, правоприменительный и доктринальный "багаж". В настоящее время, когда отечественная правовая действительность все больше подвержена влиянию западных правовых традиций, налоговая система России претерпевает постоянное реформирование и обновление не только на законодательном уровне, но и в области науки налогового права. Заимствования понятий и институтов из налогового права зарубежных стран требуют особого подхода к их изучению, внедрению, апробации и корректировке через призму специфики отечественной правовой системы, что накладывает свой неповторимый отпечаток на каждое отдельно взятое явление, позволяет ему получить особую "национальную" окраску.

Одним из таких явлений является парафискалитет или парафискальный платеж. В российском позитивном финансовом праве данное понятие не получило законодательного закрепления, что порождает многочисленные споры о его значении, признаках, особенностях правового регулирования. В настоящее время понятие "парафискалитет" используется в трудах многих исследователей и теоретиков, но т.к. не выработано единой легально закрепленной дефиниции, то мнения о том, какие именно платежи стоит относить к парафискальным, не всегда сходятся. Поскольку на практике мы все чаще встречаемся с обязательными платежами, которые нельзя отнести ни к налогам, ни к фискальным сборам, вопрос квалификации таких платежей требует разрешения.

Актуальность данного исследования парафискальных платежей обусловлена рядом факторов.

Во-первых, российская школа налогового права объективно испытывает нехватку доктринальных разработок, посвященных данному понятию, не выработаны классификации парафискалитетов, нет единого мнения относительно признаков отнесения платежей к данной категории, а также требований к их установлению и взиманию.

Во-вторых, стоит признать, что до сегодняшнего момента данный термин остается абсолютно чуждым российскому законодательству. Тем не менее, сегодня мы становимся свидетелями первых попыток законодателя изменить данную ситуацию. Так, на состоявшемся 4 июня 2013 года совещании Комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по бюджету и финансовым рынкам решался вопрос о том, какая форма закрепления рассматриваемого понятия в российском праве была бы более приемлемой: принятие самостоятельного закона о парафискалитетах или же введение отдельной главы в Налоговый кодекс Российской Федерации (далее - НК РФ) <1>. Данный вопрос так и не был решен, что еще раз подчеркивает научную остроту и практическую значимость появления исследований по выбранной теме.

Третьим фактором следует назвать то, что большинство доступных российскому исследователю работ в области изучения парафискалитетов, преимущественно основываются на французском законодательстве, т.к. данное понятие обнаруживает свои корни (в том числе и семантические) во Франции. Тем не менее, в правовой системе Германии данное правовое явление также нашло свое выражение и применение.

Мы попытаемся в полной мере осветить существующие в доктрине точки зрения на природу и сущность данного понятия, определить его основные элементы и признаки, а также на основе сравнительного анализа регулирования взимания "особых платежей" в Федеративной Республике Германия с современным состоянием парафискальных платежей в России предложить пути для легального закрепления, установления и регулирования парафискальных платежей в Российской Федерации.

Итак, обратимся сначала к теоретическим позициям вопроса, а потом попробуем предложить эффективные меры для установления парафискальных платежей на законодательном уровне, определения их правовой природы и рекомендаций о путях регулирования с учетом российской специфики.

Понятие и признаки парафискальных платежей

Целесообразно сначала рассмотреть более общее понятие, объемлющее собой и характеризующее как исследуемые нами парафискалитеты, так и иные платежи неналогового характера, - понятие "квазиналог".

Что означает квазиналог? Можем ли мы отнести парафискалитеты к квазиналогам? Для ответа на поставленные и иные вопросы обратимся к этимологии слова. Сама приставка "квази" (от лат. quasi - нечто, вроде, как будто, как бы) - составная часть сложных слов, соответствующая словам "якобы", "мнимый", "ложный" <2>. Что же касается слова в целом, определение данного понятия дается у Я.М. Миркина, который характеризует квазиналог как "обязательный платеж, взыскиваемый в пользу государства, не являющийся налогом" <3>. Таким образом, этимология слова и его определение показывают нам, что квазиналог является "как бы налогом", "ложным налогом". Таким образом, под квазиналогом можно понимать любой платеж, удовлетворяющий нескольким, но не всем признакам налога. В.В. Волков, к примеру, выдвигает точку зрения, что: "Система неналоговых платежей (квазиналоги) является неоднородной, поскольку наряду с фискальными сборами включает в себя и другие платежи, не являющиеся источниками формирования доходов бюджета. К последним относятся парафискальные платежи (парафискалитеты)" <4>. А.Н. Козырин также относит парафискалитеты к квазиналогам <5>.

Все исследования, проводившиеся в целях изучения парафискалитета как правового явления, основывались на французском опыте. Обратимся к учебнику П.-М. Годме "Финансовое право", ставшему одним из первых переведенных на русский язык зарубежных учебников по финансовому праву (перевод и общая редакция были подготовлены д-ром юрид. наук, профессором Раисой Осиповной Халфиной). В данном учебнике для обозначения парафискалитетов использован термин "неналоговые сборы": "сборы, установленные в экономических или социальных интересах в пользу юридических лиц публичного или частного права, не являющихся государством, местными органами, их административными учреждениями" <6>. Автор приводит легальное определение парафискалитета в данном непосредственном контексте, т.к. во Франции такое определение было закреплено в ст. 4 Ордонанса от 2 января 1959 года <7>. Дальнейшее развитие так называемые "неналоговые сборы" получили в Декретах от 25 июня 1953 года и от 21 августа 1951 года <8>. Именно это являлось главной чертой отграничения налогов и фискальных сборов от неналоговых сборов: если налоги устанавливались только на основании закона, то парафискалитеты закреплялись на основании декрета Государственного совета по докладу министра финансов и заинтересованного министра или приказа министра. Более широкое толкование парафискалитета в указанной работе сформулировано как "обязательные взносы в пользу органов социального обеспечения и семейной помощи" <9>, обходя экономические интересы стороной и включая вместо них семейную помощь. Также автор указывает на то, что цели, на которые взимается неналоговый сбор, могут быть культурными <10>.

В отечественной доктрине первым исследователем, который ввел в научный оборот понятие парафискалитета, стал А.Н. Козырин. По его мнению, "под парафискалитетом обычно понимают обязательные сборы, устанавливаемые в экономических или социальных интересах в пользу юридических лиц публичного или частного права, не являющихся центральными органами государственной власти и публичной администрации" <11>. Данное определение А.Н. Козырина идентично дефиниции П.-М. Годме в переводе Р.О. Халфиной. Таким образом, российская доктрина изначально стала придерживаться французского легального толкования понятия "парафискалитет".

Следует сказать, что в системе публично-правовых платежей во Франции парафискалитет был впоследствии упразднен. Закон от 1 августа 2001 года отменил этот квазиналог как самостоятельный вид, однако, 1 января 2004 года данные платежи были включены в налоговую систему Франции в качестве фискальных сборов <12>.

Именно дефиниция, данная А.Н. Козыриным, впервые ввела, как уже говорилось, изучаемый нами термин в российский лексикон. Тем временем в России хотя и не возникало предпосылок для легализации понятия "парафискалитет", исследователи финансового права охотно восприняли данный термин, что нашло отражение в постепенном увеличении числа работ, посвященных этому правовому явлению.

Одно из определений парафискалитета выводит в своей статье А.Ю. Долгова. Это, по мнению данного исследователя, - "денежный вклад, односторонне налагаемый законом или подзаконным нормативным актом, уплачиваемый юридическому лицу, не являющемуся государственным или муниципальным органом, аккумулируемый вне государственного или муниципального бюджета; парафискалитет служит для финансирования государственных расходов" <13>.

В своей статье А.Ю. Долгова также приводит определение парафискалитета, предложенное Р. Буссе. По мнению немецкого исследователя, это "платежи однородной группы плательщиков на формирование внебюджетных финансовых ресурсов отдельных субъектов публичного и частного права, выполняющие общественно значимые задачи, в целях покрытия расходов, связанных с предоставлением права на пользование оказанными ими услугами или получение дотации и пособия в пользу плательщиков; платежи могут быть принудительными" <14>.

Интересна точка зрения на понятие парафискалитетов и Л.В. Ромащенко. В статье этого исследователя парафискалитеты определяются как "описательное наименование целевого налога (либо сбора), зачисляемого с санкции государства не непосредственно в бюджет государства, а напрямую в фонд организации или иного лица, которое по поручению государства выполняет задачи публичного характера" <15>. Более того, автор ведет речь о подразделении парафискалитетов на парафискальные налоги и парафискальные сборы в зависимости от критерия возмездности.

По мнению некоторых исследователей, например, М.Ю. Орлова, "парафискалитет - это налоговый платеж, который государство не хочет называть налогом, чтобы не связывать себя теми ограничениями, которые установлены в Налоговом кодексе" <16>. Таким образом, мы можем сделать вывод о том, что не все рассмотренные нами теоретики придерживаются точки зрения о том, что парафискалитет - это квазиналог.

Также, на наш взгляд, заслуживает внимания точка зрения на определение рассматриваемых платежей Е.Л. Васяниной, которая определяет парафискалитеты как сборы, а именно: "парафискальные сборы - это обязательные платежи, обладающие признаками сборов, обязанность по уплате которых закреплена в ст. 57 Конституции Российской Федерации, но при этом: а) поступающие исключительно в целевые бюджетные (внебюджетные) фонды либо в иные фонды специально уполномоченных публичных субъектов; б) взимаемые с субъектов предпринимательской деятельности, заинтересованных в силу характера своей деятельности в развитии определенного сегмента экономики, и (или) уплачиваемые ими (этими субъектами) для финансирования мер по защите прав и интересов определенной категории субъектов" <17>.

В. 3арипов дал следующую характеристику парафискалитетам: "их особенность в том, что отвечая всем признакам налогов и сборов, эти платежи с целью их целевого использования зачисляются не на казначейские счета бюджетов, а на счета внебюджетных фондов или уполномоченных лиц, чьи органы управления выполняют одновременно функции и контролера, и казначейства, и главного распорядителя. Другими словами, парафискалитеты - это особые целевые налоги" <18>.

Мы считаем целесообразным пошагово рассмотреть признаки парафискалитета, чтобы сделать свой собственный вывод по поводу правовой природы данного вида платежа.

Какие общие факторы выделяли в своих дефинициях упомянутые нами исследователи? Во-первых, парафискалитет представляет собой платеж в денежной форме. Во-вторых, он устанавливается государством, однако, конкретные правовые формы, в которые он облекается, могут отличаться: закон, подзаконный акт (акт "делегированного законодательства"). В-третьих, зачисляется платеж не в бюджет, а в фонд юридических лиц публичного или частного права. Следует пояснить, что по В.Е. Чиркину "юридическое лицо публичного права - это государство или признанное государством в этом качестве материальное и юридическое публично-правовое образование, участвующее главным образом в публично-правовых отношениях и в некоторых, установленных законом, гражданско-правовых отношениях в различных организационных формах путем законного осуществления государственной власти, сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее название, другие идентифицирующие признаки, права и обязанности, несущее ответственность за свои акты и действия" <19>.

Как мы успели заметить, некоторые исследователи считают парафискалитет фактически налогом, поскольку, по их мнению, он обладает всеми признаками налога, кроме его зачисления в бюджет и целевого характера. Некоторые, однако, придерживаются мнения о том, что парафискалитет - это налог или сбор. Так ли это на самом деле?

В соответствии со ст. 8 НК РФ "под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований" <20>, а "под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий)" <21>.

Исключительно с данной позиции, можно сказать, что парафискалитет обладает признаками и налога, и сбора. Но, как уже было сказано выше, исходя из определения П.-М. Годме, главным критерием отграничения парафискалитетов от налогов можно назвать то, что установление налогов происходит только посредством закона, тогда как парафискалитет может устанавливаться подзаконным актом. Это не единственное отличие между налогами и парафискальными платежами. Еще двумя признаками можно назвать целевую направленность рассматриваемого платежа, а также преследуемый особый интерес - экономический или социальный, тогда как налоги финансируют публичные расходы в целом, без указания на их конкретную функциональную направленность. Немаловажным фактором является то, что, "парафискалитету присуща эквивалентность, выражающаяся во встречном предоставлении" <22>, тогда как налог не обладает таким качеством.

Исходя из вышесказанного, резюмируем, что парафискальный платеж хоть и обладает некоторыми признаками налога и некоторыми признаками сбора, имеет явные отличия от них, что, в конце концов, выражается даже в самой семантике слова парафискальный (пара-(para-) всегда означает подобный, то есть подобный "фискалитету", подобный фискальному взиманию, или квазифискальное взимание) <23>.

Парафискалитеты в отличие от налогов и сборов:

1. могут устанавливаться подзаконным актом;
2. имеют целевую направленность;
3. преследуют особый экономический или социальный интерес;
4. поступают в специальные фонды.

От квазиналогов парафискалитеты же отличаются только одним аспектом (по мнению В.В. Волкова): они не являются источниками доходов бюджета, поскольку являются источниками формирования фондов денежных средств, формируемых вне бюджетной системы, но имеющих при этом то или иное общественное предназначение <24>. Данный автор, как было указано выше, относит парафискалитеты к видам квазиналогов, но с указанием на эту небольшую особенность рассматриваемых платежей.

Таким образом, мы можем сказать, что парафискалитеты представляют собой совершенно уникальный платеж, являющийся специфическим источником формирования публичных финансов.

Парафискальные платежи в Российской Федерации

Исходя из предварительных выводов, сделанных в предыдущем разделе работы, представляется обоснованным, что исследуемые нами парафискальные платежи достойны считаться действительно уникальным явлением в системе публично-правовых платежей. В России еще не выработано стройной системы публично-правовых платежей, включающей в себя наряду с налогами, фискальными сборами, публичными платежами возмездного характера (то есть административными платежами, установление которых подзаконными актами не нарушает права плательщиков), такой самостоятельный элемент, как парафискалитет. Однако многие исследователи пытались выработать свои собственные классификации исследуемых платежей, распределяя их в зависимости от того или иного основания на различные группы.

Некоторые теоретики, не используя прямо понятие "парафискалитет", также выделяли среди фискальных сборов (индивидуально-возмездных платежей, внесение которых является одним из условий совершения государственными органами определенных действий в пользу плательщиков (в том числе предоставление определенных прав или выдача разрешений) и которые предназначены для возмещения соответствующих расходов публичной власти) <25> особую группу платежей, уплачиваемых на территории Российской Федерации, которые, на основании признаков, не могли быть отнесены ни к одному из видов исследованных ими фискальных сборов. Мы полагаем, что такие сборы являются ничем иным, как парафискалитетами. Таким образом, рассмотрим в нашем исследовании такие "странные" сборы, уплачиваемые на территории нашего государства, а также выделим наиболее яркие и интересные, на наш взгляд, виды этих платежей, проведем анализ их соотнесения с признаками парафискалитетов, выведенных в предыдущем разделе работы, а также обозначим, какие виды существующих на сегодняшний день выплат правоведы относят к парафискалитетам. На основании выводов, предпримем попытку составить свою собственную классификацию парафискалитетов, существующих, по нашему мнению, в настоящее время в Российской Федерации.

Следует сказать, что в последние 15 лет в практику Правительства Российской Федерации (далее - Правительство РФ) вошло издание постановлений, регламентирующих взимание определенных платежей, которые оспариваются в судах различных уровней и юрисдикций. Однако решения Конституционного Суда Российской Федерации (далее - Конституционный Суд РФ), а также судов иных юрисдикций, которые в определениях и постановлениях часто дают положительную оценку вводимым Правительством РФ платежам, состоящим в явном противоречии со ст. 57 Конституции РФ и с федеральными законами, регламентирующими предмет такого обложения, но, тем не менее, признают конституционность установленных Правительством РФ новых платежей, продолжают выноситься, а такие квазиналоги продолжают взиматься. Более того, некоторые судьи Конституционного Суда РФ выносят особые мнения по поводу отдельных видов таких сборов. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды также выносят акты по поводу соответствия федеральным законам различного рода вводимых платежей.

В подтверждение вышесказанного хотелось бы привести Определение Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 года N 284-О "По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и статьи 7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации". Поскольку Постановление Правительства Российской Федерации фактически устанавливает обязанность по уплате налога, не установленного федеральным законом, что противоречит ст. 57 и ч. 3 ст. 75 Конституции РФ, ст. 6 НК РФ и п. 1 ст. 16 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", оно было признано незаконным (недействительным) решением Верховного Суда Российской Федерации. Без удовлетворения также была оставлена и кассационная жалоба Правительства РФ. Запрос в Конституционный Суд РФ со стороны Правительства РФ подкреплен доводами о том, что "платежи за загрязнение окружающей среды не являются налоговыми платежами, не обладают необходимыми признаками налоговых обязательств, а потому не включаются в систему платежей, которые должны по существу Конституции РФ устанавливаться законом" <26>. Конституционный Суд РФ определяет плату за негативное воздействие на окружающую среду как "индивидуально-безвозмездный платеж на основе дифференцированных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, с тем, чтобы обеспечивалось возмещение ущерба и затрат на ее охрану и восстановление" <27>. На основе такой дефиниции Конституционный Суд РФ признает Постановление Правительства РФ подлежащим применению, т.к. по существу своему такие платежи не обладают рядом признаков, присущих налоговому обязательству в его конституционно-правовом смысле, а значит, не включаются в систему налогов, подлежащих установлению федеральным законом.

Однако В.М. Зарипов считает позицию Конституционного Суда РФ неверной и недостаточно обоснованной. Он считает, что плата за загрязнение окружающей среды обладает всеми признаками налога, а именно:

1. происходит отчуждение имущества организации или физического лица (не государства или муниципальных образований, как, например, в случае с приватизацией);
2. необходимость отчуждения возникает помимо воли плательщика, путем установления императивного требования в законе;
3. отчуждение не влечет встречного предоставления плательщику, то есть индивидуально-безвозмездно для плательщика;
4. собираемые в результате отчуждения средства предназначены для финансирования деятельности государства и муниципальных образований <28>.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья В.М. Зарипова "Плата за загрязнение природной среды: грустный юбилей" включена в информационный банк согласно публикации - "Закон", 2012, N 11.

Так, В.М. Зарипов обосновывает точку зрения о том, что если исходить из предположения, что плата за загрязнение - это иной обязательный платеж, не относящийся к налогам и сборам, следует учитывать, что Конституция РФ предусматривает закрытый перечень обязательных платежей, называя только два их допустимых вида - налоги и сборы. Причем для квалификации платежа не имеет значения, предусмотрен ли данный платеж в НК РФ. Упоминание в НК РФ и Законе Российской Федерации от 21 марта 1991 года N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации" "иных обязательных платежей" и "других обязательных платежей" следует считать не соответствующим Конституции РФ. Поэтому взимание "иных" и любых других обязательных (точнее, принудительных) платежей, помимо налогов и сборов, недопустимо <29>.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья В.М. Зарипова "Плата за загрязнение природной среды: грустный юбилей" включена в информационный банк согласно публикации - "Закон", 2012, N 11.

Интересным представляется особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиева, в котором он допускает такое альтернативное истолкование нормы, содержащейся в ст. 57 Конституции РФ, что государство может установить какие-то иные, неналоговые платежи. И именно этот подход, как видится судье, и получил отражение в данном Определении Конституционного Суда РФ. Но, даже выводя такие тезисы, судья делает ссылку на то, что из конституционного принципа законодательного оформления публичных платежей, вытекает необходимость облачения в законодательную форму всех норм, устанавливающих такого рода платежи.

В общем и целом, принятие данного Определения вызвало многочисленные упреки юридической общественности в излишней политизированности Конституционного Суда РФ <30>.

По признакам, присущим парафискальным платежам, мы можем сказать, что такая плата не удовлетворяет одному из главных критериев, который и является краеугольным камнем разграничения парафискалитетов и фискальных сборов - поступления этих платежей в специальные внебюджетные фонды. Именно поступление платежей за загрязнение окружающей среды в бюджет и ставит под сомнение отнесение их к парафискалитетам как таковым.

Что характерно, до момента вынесения данного Определения, Конституционный Суд РФ неоднократно признавал различные сборы установленными незаконно по причине того, что их существенные признаки были закреплены в подзаконных актах, как-то лицензионный сбор за поселение в Московской области <31>; лицензионные сборы за производство, розлив и хранение алкогольной продукции и за оптовую продажу алкогольной продукции <32>; сбор за компенсацию затрат по развитию инфраструктуры городов и других населенных пунктов и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в Московскую область на постоянное жительство <33>; сбор за электроэнергию, отпускаемую мероприятиям сферы материального производства; сбор за пограничное оформление <34>. Такие платежи получили различную трактовку из уст Конституционного Суда РФ, т.к. некоторые такие сборы были признаны по правовой природе федеральными налогами, что послужило основанием к оспариванию законности их установления подзаконным актом. Другие же, напротив, были признаны установленными с нарушением действующего законодательства при неизменности их квалификации как сбора <35>.

Однако само понятие парафискалитета в практике судов появилось впервые в особом мнении судьи Конституционного Суда РФ А.Л. Кононова в Постановлении Конституционного Суда РФ от 22 ноября 2001 года N 15-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 16 Закона Российской Федерации "О сертификации продукции и услуг" в связи с жалобой гражданина В.П. Редекопа. Гражданин В.П. Редекоп - предприниматель без образования юридического лица, занимающийся торговлей подлежащими обязательной сертификации аудиотоварами и компьютерной техникой, в своей жалобе в Конституционный Суд РФ оспаривает конституционность п. 2 ст. 16 Закона Российской Федерации от 10 июня 1993 года "О сертификации продукции и услуг", которым регулируется порядок оплаты работ по обязательной сертификации конкретной продукции ее изготовителем (продавцом, исполнителем). А.Л. Кононов, таким образом, говорит о том, что характер парафискалитета по сути приобретали обязательные платежи, связанные со знаками соответствия, упоминающимися вместе с "учетной информацией к ним". Правительство РФ, по мнению судьи, преследовало очевидные фискальные интересы, изменив целевое назначение знака соответствия и присоединив к нему марку учетной информации <36>. Еще одним судебным упоминанием парафискалитета можно назвать Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 22 марта 2005 года по делу N Ф09-884/05-АК. В нем суд говорит об отсутствии легального определения понятия парафискальных сборов и автономного правового режима их регулирования, и именно поэтому приходит к выводу, что спорные отношения по этому делу управляются, таким образом, комплексным институтом права, включающим в себя общие, специальные нормы налогового права и законодательства, регулирующие уплату взносов в государственные социальные внебюджетные фонды.

Следует также сказать о том, что считают парафискальными платежами ученые и теоретики финансового права. М.С. Юзвак, к примеру, считает, что некомпенсируемые государством расходы, которые, однако, делаются исключительно в интересах государства, фактически являются квазиналогами, поскольку идут напрямую на покрытие государственных расходов, не поступая в бюджет <37>. Но т.к. данный правовед дает выведенную нами дефиницию парафискалитета понятию "квазиналог", мы можем сделать вывод о том, что страховые взносы, выплачиваемые работодателем в связи с осуществлением работником общественно полезной деятельности (а именно: в период прохождения работниками военных сборов; за дополнительные выходные дни, предоставляемые для ухода за детьми-инвалидами; донорам за дни сдачи крови и предоставляемые в связи с этим дни отдыха; работающим беременным женщинам за дни прохождения ими обязательного диспансерного наблюдения; вызываемым к лицу, производящему дознание, следователю, в прокуратуру или в суд в качестве свидетелей, потерпевших, их законных представителей, понятых за все время, затраченное ими в связи с таким вызовом), и являются по своей природе парафискальными платежами.

В общем и целом, вопрос правовой природы страховых взносов сам по себе очень интересен, поскольку они, как уплачиваемые в большинство государственных социальных внебюджетных фондов и объединенные ранее в едином социальном налоге платежи, ныне взимаются в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2009 года N 212-ФЗ и имеют, в основном, налоговую природу с отдельными элементами страхового метода взимания <38>. Это обусловлено обладанием ими общими с налогами признаками (обязательностью, индивидуальной безвозмездностью в отношении работодателей, регулярностью, обязательной регистрацией плательщиков, ответственностью, публичностью и порядком исчисления), Федеральный закон N 212-ФЗ фактически дублирует часть первую НК РФ, данный Закон содержит в себе все элементы обложения налогами <39>.

Также парафискальными сборами считаются, по мнению некоторых юристов, некоторые виды гражданско-правовых по своей первичной сути платежей. А.В. Семенов считает, что отечественные особенности коллективного управления авторскими правами, несмотря на то, что европейские истоки делают это управление сугубо общественным институтом, основанном на нормах частного права, "в российской действительности приобрели совершенно иной оттенок института публичного, который позволяет исследователям говорить о существовании так называемых "парафискальных сборов", лукаво вводимых государством в форме гражданско-правовых отношений, однако понимаемых правоприменителем, как отношения сугубо публичные (см. ст. ст. 1242 - 1245 Гражданского кодекса Российской Федерации)" <40>. Таким образом, можно сделать вывод о том, что государство для минимизации своих собственных затрат самостоятельно устанавливает гражданско-правовой платеж в виде обязательного безвозмездного платежа в пользу юридического лица публичного права, что делает характер таких платежей сугубо публичным, а также полностью удовлетворяющим признакам парафискалитетов, выведенных нами в предыдущем разделе статьи.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья А.В. Семенова "Государственный, бессмысленный и беспощадный..." Или особенности национального "opt-out class action" в сфере культуры" включена в информационный банк согласно публикации - "Закон", 2014, N 5.

Мнение данного автора поддерживается и развивается многими другими учеными. Мы считаем, что особое внимание следует уделить так называемому "платежу в пользу авторов" или "сбору Никиты Михалкова", как его еще называют. Данный платеж был впервые введен ст. 26 утратившего ныне силу Закона РФ от 9 июля 1993 года N 5351-1 "Об авторском праве и смежных правах". Однако в Постановлении Правительства РФ от 14 октября 2010 года N 829 "О вознаграждении за свободное воспроизведение фонограмм и аудиовизуальных произведений в личных целях" был отрегулирован порядок и размер сбора соответствующих средств, перечень соответствующего материального оборудования и материальных носителей по ст. 1245 ГК РФ. Сбор средств для выплаты вознаграждения авторам, исполнителям, изготовителям фонограмм и аудиовизуальных произведений за свободное воспроизведение фонограмм и аудиовизуальных произведений в личных целях по ст. 1245 ГК РФ имеет компенсационный характер и выплачивается правообладателям за счет средств, уплачиваемых изготовителями и импортерами оборудования, используемого для воспроизведения. Сбор средств осуществляется некоммерческой организацией, аккредитованной Росохранкультурой специально для этих целей - Российским союзом правообладателей.

К.А. Сасов считает, однако, данный платеж по своей правовой природе принудительным изъятием собственности, а значит, таким образом, он трактуется как федеральный налог, не предусмотренный Налоговым кодексом РФ <41>. А.В. Переладов, напротив, полагает, что, несмотря на легальное определение платежа как гражданско-правового, он не имеет никакого отношения к диспозитивной природе цивилистики, что, таким образом, позволяет классифицировать данный платеж как парафискальный <42>. Парафискалитетом считается данный платеж и по данным статистики стран Европейского союза <43>.

Мнение о том, что данный сбор имеет природу парафискального платежа, выразили 60% опрошенных в ходе IV Международной научно-практической конференции "Налоговые споры: опыт России и других стран" 12 - 13 ноября 2010 года, тогда как всего лишь 28% посчитали этот сбор налогом, хотя он установлен как "нелегитимное фискальное взимание" <44>. Сомнения в отнесении платежа к парафискалитетам появились у некоторого числа опрошенных ввиду того, что хоть аккумулирование платежа и передано некоммерческой организации, по своей сути она наделена контрольными полномочиями, и явствует факт того, что от лица государства идет понуждение к заключению гражданско-правового договора, на основе которого и появляется обязанность уплачивать сбор, тогда как само регулирование осуществляется не законом, а подзаконным актом.

А.А. Артюх считает, что взносы на дополнительное социальное обеспечение, а именно специальная ежемесячная доплата к пенсиям членов летных экипажей, оставившим летную работу, финансируемая взносами авиакомпаний и уплачиваемая в Пенсионный фонд Российской Федерации, является также парафискальным платежом <45>.

Е.Л. Васянина выделяет такие категории парафискалитетов, как:

1. парафискальные сборы, уплачиваемые субъектами в сфере оказания услуг связи (отчисления операторов связи общего пользования в резерв универсального обслуживания);
2. отчисления организаций, эксплуатирующих особо радиационно-опасные и ядерно-опасные производства и объекты;
3. третейские сборы <46>.

Что касается страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ и Фонд обязательного страхования вкладов населения, то они не являются именно сборами в конституционно-правовом смысле, поскольку с юридико-технической стороны указанные платежи по некоторым характеристикам близки к налогам <47>.

Л.В. Ромащенко также придерживается мнения, что не являются парафискальными платежами, в частности, обязательные страховые взносы в Пенсионный фонд РФ, в Фонд социального страхования РФ и фонды обязательного медицинского страхования, поскольку данные платежи взимаются в централизованные публичные фонды. Парафискальными платежами, по мнению автора, следует признать, в частности: страховые взносы банков в фонд обязательного страхования вкладов; платежи, уплачиваемые в целях сбора средств для выплаты вознаграждения за свободное воспроизведение фонограмм и аудиовизуальных произведений в личных целях; взносы членов профессиональных объединений, уплачиваемые на основе обязательного членства в организации, имеющей исключительные полномочия на представление их интересов; сборы (пошлины) в пользу государственных учреждений (за исключением казенных учреждений, доходы которых отражаются в бюджете), например, портовые сборы <48>.

А.О. Якушев считает, что третейские сборы, портовые сборы, платежи на энергосбережение зачисляются в денежные фонды, не входящие в бюджетную систему, и идут на финансирование деятельности, соответственно, третейских судов, портовых администраций или программ энергосбережения, что указывает на то, что они являются яркими примерами парафискалитетов <49>.

К.И. Байгозин придерживается той точки зрения, что сборы за публичные услуги (услуги, оказываемые физическим и юридическим лицам по общему правилу на основе добровольного обращения этих лиц в целях получения необходимых им благ, обладание которыми зависит от соответствующей деятельности государственных органов, представляющих публичную власть) <50> являются парафискалитетами и должны быть законодательно закреплены и урегулированы. Одним из наиболее показательных российских парафискалитетов, на взгляд данного исследователя, являются портовые сборы. Эти сборы обязательны для российских и иностранных судов, их размеры и порядок уплаты устанавливаются централизованно и соглашением сторон не изменяются, данный сбор также можно по праву считать возмездным, поскольку такие платежи являются необходимым и преимущественно достаточным условием оказания в отношении плательщика услуги. В частности, администрации морских портов и ФГУП "Росморпорт" не наделены полномочиями по изменению условий их взимания. Уплата портовых сборов обеспечивается не гражданско-правовыми, а административными методами <51>. Тем не менее, к парафискальным портовым сборам К.И. Байгозин относит корабельный, маячный и канальный, определяя лоцманский и экологический сбор как гражданско-правовые <52>.

Автор ставит под сомнение и такие платежи, уплачиваемые за публичные услуги государственных органов, как экспертиза качества, эффективности и безопасности изделий медицинского назначения в целях их государственной регистрации, выдача различных судовых документов, проведение кадастровых работ в целях выдачи межевого плана, технического плана, акта обследования и другие <53>.

Подводя итог, хотелось бы сказать, что различные ученые и исследователи парафискалитетов выделяют в эту группу совершенно разнообразные виды сборов и платежей. Таким образом, опираясь на выведенные нами в первом разделе признаки парафискалитетов, попытаемся составить список российских платежей, которые, на наш взгляд, следует включать в эту группу.

Всем признакам, присущим парафискальным платежам, удовлетворяют следующие платежи, распространенные и взимаемые на территории нашего государства:

1. сбор средств для выплаты вознаграждения авторам, исполнителям, изготовителям фонограмм и аудиовизуальных произведений за свободное воспроизведение фонограмм и аудиовизуальных произведений в личных целях ("сбор Никиты Михалкова");
2. портовые сборы;
3. третейские сборы;
4. отчисления операторов связи общего пользования в фонд универсального обслуживания;
5. отчисления организаций, эксплуатирующих особо радиационно-опасные и ядерно-опасные производства и объекты;
6. иные платежи.

Мы считаем целесообразным провести анализ соответствия данных платежей, которые мы считаем парафискальными, признакам, выведенным нами в первом разделе данной статьи.

Итак, как мы постановили, парафискалитеты:

1. могут устанавливаться подзаконным актом;
2. имеют целевую направленность;
3. преследуют особый экономический или социальный интерес;
4. поступают в специальные фонды (не аккумулируются в бюджете).

Перечисленные нами выше платежи, которые, по нашему мнению, являются примерами парафискалитетов, удовлетворяют данным признакам, но с некоторыми отклонениями, тем не менее, присущими российским парафискалитетам. Специфика, которой пронизаны такие сборы в нашей стране, позволяют сделать вывод о том, что:

1. платеж может иметь парафискальный характер независимо от источника регулирования (как мы увидели, "сбор Никиты Михалкова" берет свои истоки в ГК РФ);
2. парафискальный платеж может устанавливаться не только непосредственно подзаконным актом, но и ненормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти и иными документами низшего ранга (например, такими документами, как регламенты в случае установления третейских сборов);
3. преследование особого экономического или социального интереса может быть выражено как во встречном предоставлении (индивидуальной возмездности) таких платежей, так и в преследовании общественно-полезной цели;
4. даже при поступлении в специальные фонды, которые, казалось бы, не должны быть привязаны к государству, некоторые виды парафискалитетов по своей сути призваны компенсировать государственные расходы (дискуссионный момент можно усмотреть и при квалификации страховых взносов: хоть мы и считаем, что они, как сборы, основанные на законе и поименованные в Бюджетном кодексе Российской Федерации в качестве доходов бюджета, не могут являться парафискалитетами, многие, как говорилось выше, все же оставляют вопрос их правовой природы открытым);
5. парафискалитет может администрироваться негосударственной некоммерческой организацией (опять же, Российский союз правообладателей, если вести речь о том же показательном "сборе Никиты Михалкова"). Хотя, если основываться на определении юридического лица публичного и частного права, данном В.Е. Чиркиным, то даже эту организацию можно подвести под дефиницию данного ученого.

Так, основываясь на российских реалиях, которые в целом удовлетворяют указанным выше общим критериям парафискалитетов в их теоретическом аспекте, но имея возможность наблюдения практической картины осуществления взимания платежей, можно вывести критерии, которые обнаруживают нам парафискалитеты.

Два главных критерия, которые должны идти в совокупности: публичный характер, который выражается, к примеру, в императивности взимания и одностороннем порядке установления, вместе с преследованием экономического или социального интереса, что нередко выражается в индивидуальной возмездности. Критерии второго порядка, основываясь на российских реалиях, открывают нам установление подзаконным (или имеющим низший ранг) актом (не законодательно), режим администрирования платежа юридическим лицом публичного права (поступление отчислений в специальный фонд, что не позволяет парафискальным платежам отражаться в бюджете).

Таковы российские реалии института парафискальных платежей в Российской Федерации, но для всестороннего анализа парафискалитетов, перейдем к рассмотрению немецких особенностей взимания исследуемых платежей.

Парафискальные платежи в Федеративной Республике Германия

Итак, выше нами было представлено наше видение системы парафискальных платежей в Российской Федерации. Но так как наша работа строится на основе сравнительного анализа парафискалитетов Германии и России, попробуем кратко охарактеризовать систему рассматриваемых нами платежей в этой интересной с точки зрения финансового права стране, которая стала одной из первых стран, аккумулировавших парафискалитеты.

Первое упоминание о платежах подобного вида в Германии появилось с исследованиями Фрица Карла Манна в 1928 году в его работе "Промежуточные финансовые власти и их влияние на финансовое бремя в Германии" <54>. В своей работе, характеризуя парафискалитеты как "вспомогательные фиски", Манн описывал их в положительном аспекте. Причиной появления и развития такого рода платежей Манн обозначал то, что в рамках расширения круга публичных обязанностей, государство либо общины могут возлагать выполнение государственных/коммунальных обязанностей на неофициальные органы (юридические лица частного либо публичного права), и в целях финансового обеспечения этих задач передавать им полномочия в рамках необходимости пользоваться платежеспособностью граждан. Определение тяжести обложения явилось основой исследования Манна, поскольку особо остро этот вопрос встал в связи с последствиями Первой мировой войны <55>.

А.Н. Козырин также указывает на то, что парафискалитеты появились в финансовой практике Запада в связи с наступлением кризиса 1929 года, а широкое распространение получили после Второй мировой войны <56>.

В 1936 году дело Манна продолжил его ассистент Вальтер Херрманн, который указывал в своем собственном исследовании "Промежуточные финансовые власти: анализ картины вспомогательных фисков в Германии в первое десятилетие после стабилизации" <57> два пути формирования государственной властью самостоятельных единиц, исполняющих публичные задачи. Первый путь - отделение органов государственной власти с их дальнейшим обособлением, второй - предоставление властных полномочий частным субъектам для лучшего исполнения их задач, признаваемых государством публично-правовыми. Херрманн также дал дефиницию вспомогательных фисков как наделенных правом принудительного обложения организаций, предназначенных для удовлетворения публичных потребностей. И к числу таких вспомогательных фисков Херрманн причислял вспомогательные фиски социального страхования, объединения, представляющие интересы лиц одной профессии, и церкви <58>.

Также параллельно с "особыми платежами" в Германии изучалась проблематика организаций, посредством которых они взимались, фисков. В 1950-х годах, когда Манн вернулся к проблематике изучаемого им явления, в работе 1959 года в качестве синонима "вспомогательного фиска" он привел "парафиск". Но далее, в конце 1950-х - начале 1960-х годов, немецкие ученые вернулись к изучению парафисков. Но в связи с тем, что они стали рассматривать их с разных аспектов (не только финансово-юридического, но и экономического, социологического), появился такой подход, в котором акцент делался на негосударственном характере парафисков. Однако поскольку обязательные платежи, поступающие парафискам, не являлись самостоятельным предметом исследования, а рассматривались как один из критериев выделения парафисков, анализ понятия и признаков таких платежей, поступающих в особые внебюджетные фонды, начался именно в юридической науке Германии <59>.

Интересен тот факт, что, хоть в немецком законодательстве отсутствует само понятие "парафискалитет" как таковое, в Германии выделяются "особые платежи" (Sonderabgaben) как понятие, которое, по своей сути и признакам, определяет парафискалитет и обозначено как неналоговый или вненалоговый обязательный платеж <60>.

Термин "особые платежи" применительно к немецким парафискалитетам был впервые использован в доктринальном аспекте немецкой юридической литературы в 1943 году, но только в 1970-х годах немецкие юристы и теоретики права начали подробно изучать данный платеж с позиций конституционности, обращая внимание на сложившуюся к тому времени судебную практику по вопросам "особых платежей" и теоретические основы современной доктрины.

Л.В. Ромащенко в своей работе приводит некоторые современные определения немецкой юридической литературы, раскрывающие понятие и признаки "особых платежей", имеющих место в ФРГ. В том числе, она приводит точки зрения Дитера Бирка, Йоахима Ланга и Фердинанда Кирхгофа. Первый из указанных теоретиков, соответственно, характеризует "особые платежи" как платежи, которым не противостоит какое-либо встречное предоставление, но которые в отличие от налога взимаются не со всех налогоплательщиков, а с определенных групп и служат финансированию особых задач. Таким образом, основываясь на мнении данного юриста, следует указать на его понимание природы платежей как уплачиваемых независимо от встречного предоставления, другими словами, безусловно, и доход от которых поступает в особые фонды <61>. Йоахим Ланг, как не менее известный немецкий теоретик и юрист, обозначает "особые платежи" как платежи, взимаемые на финансирование особых задач, не охваченных бюджетом. Так, по мнению данного ученого, подобные платежи взимаются с определенных групп граждан и направляются в особый фонд вне бюджета <62>. Фердинанд Кирхгоф дает определение "особых платежей", близкое к данным его коллегами определениям, однако, указывает, что такие платежи могут уплачиваться не только на финансирование особой задачи, но и на особые регулирующие цели <63>.

Поскольку на законодательном уровне не выработано понятие "особых платежей", как и в нашем государстве, то правовая природа, квалифицирующие признаки и проблемы взимания таких платежей в Германии регулируются актами Федерального конституционного суда. Таким образом, Федеральный конституционный суд выделил следующие признаки "особых платежей" <64>:

1. обременение плательщика сверх общей налоговой обязанности, то есть отсутствие встречного предоставления;
2. предметная компетенция, на основании которой устанавливается платеж;
3. поступление не в бюджет, а в особый фонд.

Тем не менее, даже при этом вопрос об отнесении того или иного публично-правового платежа к числу "особых платежей" до сих пор остается нечетким, поскольку некоторые названные Федеральным конституционным судом признаки рассматриваемых платежей исполняют роль критериев допустимости <65>.

Также в научной литературе выделяют отличия "особых платежей" от обременений союзов, поскольку последние не удовлетворяют первому из перечисленных нами признаков: по мнению Р. Вернсманна, обременения союзов - встречное предоставление за исполнение союзом для его членов переданной государством задачи самоуправления. Однако, по мнению данного юриста, платежи членов частных организаций отличаются от обременений союзов, поскольку частная организация при взимании платежей с членов удовлетворяет экономическую потребность плательщиков, в связи с чем оказание государственной услуги отсутствует, и доход от платежа, расходуемый в интересах группы, не представляет собой встречное предоставление с государственной стороны <66>.

Что касается видов парафискалитетов, именуемых в рассматриваемой нами стране "особыми платежами", то их классифицируют на основании деления на две группы: платежи, взимаемые с финансовой целью, и платежи, взимаемые с регулирующей целью <67>.

Так, Л.В. Ромащенко в своей диссертации приводит следующие виды "особых платежей" в Германии: сбор на поддержку кино в соответствии с законом о содействии фильмам; сбор на профессиональное обучение; сбор на одинаковое обеспечение населения в городах и сельской местности акушерской помощью; сбор на обучение школьников или учащихся уходу за пожилыми людьми, взимаемый с учреждений по уходу за пожилыми людьми и домов престарелых; сбор за сточные воды <68>.

В связи с тем, что, по мнению Федерального конституционного суда, "особые платежи" порождали некоторые существенные проблемы для граждан, данным органом были выработаны критерии допустимости таких платежей <69>:

1. особая цель взимания, выходящая за пределы простого привлечения средств на общие потребности публично-правового основания;
2. однородность группы плательщиков, отличающихся общими характеристиками и наличием общих интересов, более того, такая группа должна быть создана не исключительно с целью взимания платежей;
3. ответственность группы за финансируемую задачу (предметная близость группы к выполнению цели);
4. групповая полезность (расходы доходов от платежей в интересах всей группы);
5. требование об отражении платежей в приложении к бюджету с указанием их состояния и развития по видам и объему, а также соотношения с налогами.

Так, в целом, Федеральный конституционный суд считает "особые платежи" некими редкими, ограниченными во времени исключениями. Также, одной из позиций данного органа является то, что если "особые платежи", которые по природе своей признаны в качестве временных, существуют продолжительное время, законодатель должен проверять, стоит ли сохранять, изменять или отменять свое первоначальное решение о введении такого "особого платежа" в связи с изменившимися обстоятельствами <70>. Иногда именно такая периодическая проверка законодателя также является одним из требований к "особым платежам".

По мнению И.В. Левина, конституционная допустимость специальных внебюджетных платежей Германии и действующая система регулирования таких "особых платежей" позволяет избегать дисбаланса налогового бремени и социального расслоения.

И.В. Левин также в качестве признака "особых платежей" в немецкой финансовой системе выделяет непредоставление встречных действий государства или социальной инфраструктуры и их использование с конкретной общественно значимой целью, причем такие платежи идут на осуществление той или иной публичной функции напрямую, без перераспределения через общий котел <71>.

Исследователь подчеркивает, что "введение новых специальных платежей направлено на финансирование деятельности определенной группы лиц или организаций. Финансовое обеспечение действий определенных институтов является либо основной, либо побочной целью взимания такого платежа". Иногда специальные платежи устанавливаются для регулирования поведения определенной группы (налого)плательщиков <72>.

Если говорить о критериях немецких специальных платежей, то в данном случае, это, во-первых, широта круга лиц (с кого, в чью пользу и с какой целью взимается платеж) <73>. Более того, важно отметить, что установление специальных платежей в Германии, как правило, находится в ведении земельной или коммунной власти и администрируется соответствующими органами, регулируется соответствующими актами.

Так, мы можем найти и выявить общие черты между регулированием и правовой природой парафискалитетов в России и Германии, однако, есть некоторые критерии и признаки платежей, а также отдельные моменты, касающиеся порядка их установления и регулирования, которые существенно разнятся. На данном этапе сложно сделать конструктивный вывод о том, черты какого регулирования - отечественного или зарубежного - более эффективны. Далее в статье проведем сравнительный анализ исследуемых платежей в рассмотренных странах и сделаем выводы о том, что же следует учитывать Российской Федерации при взимании парафискальных сборов на основе страны, где за столько лет укрепилась практика взимания подобных платежей.

Перспективы развития института парафискальных платежей в Российской Федерации

Выше было построено наше видение зарождающейся системы парафискальных платежей в России и ее немецкого, довольно прочно устоявшегося, аналога. Мы полагаем, что для нашей страны, в которой первая часть НК РФ вступила в силу 1 января 1999 года, что указывает на молодость налоговой системы в общем виде, система парафискалитетов является настолько новым явлением, что в практике еще не выработаны пути устранения некоторых неясностей, связанных с их взиманием. Более того, законодатель даже не выработал легального понятия этого явления в российской правовой действительности. Именно в таких вопросах сравнительный анализ может сыграть значительную роль для того, чтобы на основе опыта наших соседей предложить наиболее приемлемые для России пути развития событий в правоприменительной практике такого уникального явления, как парафискальные платежи, их установление, виды, а также механизм регулирования и взимания.

Для того чтобы сделать объективные прогнозы улучшения ситуации с парафискалитетами в нашей стране, рассмотрим, чем отличаются парафискалитеты России от парафискалитетов Германии.

По проведенному в предыдущих разделах статьи анализу мы можем сказать, что парафискалитеты и России, и Германии:

1. поступают в особый фонд (обычно внебюджетный);
2. преследуют особый интерес при взимании, но здесь имеется некое различие в том плане, что если российские парафискалитеты могут быть индивидуально-возмездными, то немецкий аналог таких платежей отличается отсутствием встречного предоставления, то есть обременяет плательщика сверх общей налоговой обязанности;
3. преследуют особую цель взимания (общественно полезную для российских парафискалитетов и полезную для группы в немецкой правовой действительности);
4. устанавливаются не федеральным законом, а подзаконными актами или документами низшего ранга в России и актами коммунной/земельной власти в Германии.

Однако также имеются и существенные различия, которые указывают на то, что парафискалитеты ("особые платежи") Германии имеют более выгодное и устоявшееся положение по сравнению с парафискалитетами России.

Мы полагаем, что следующие критерии допустимости "особых платежей" в Германии очень хорошо отражаются на их регулировании:

• ответственность группы за финансируемую задачу;
• требование об отражении платежей в приложении к бюджету с указанием их состояния и развития по видам и объему, а также соотношения с налогами;
• заведомо временный характер исследуемых платежей, что подтверждается периодическими проверками со стороны законодателя эффективности взимания платежей.

Данные критерии наравне с другими были выведены Федеральным конституционным судом. Так, мы можем утверждать, что именно этот орган установил некие нормы, которые позволили определить "особые платежи". У нас же в стране совершенно отсутствует акт, в котором хотя бы косвенно расписаны признаки, критерии и механизм регулирования парафискальных, в силу своей природы, платежей.

Российский законодатель хотел сделать "шаг вперед" посредством закрепления парафискалитетов на уровне федерального закона. Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам по этому поводу провел совещание по парафискальным платежам 4 июня 2013 года, где решался вопрос о том, нужен ли отдельный федеральный закон или отдельная глава в НК РФ, которые определяли бы место парафискалитетов в общей системе обязательных платежей <74>. Однако мнения экспертов сошлись на том, что необходимо построение общей внутренне согласованной системы обязательных платежей, направляемых на публичные нужды <75>. Однако до настоящего времени отсутствуют какие бы то ни было указания на парафискалитеты в нормативных правовых актах.

Мы считаем, что для введения мер по регулированию взимания парафискалитетов в Российской Федерации необходимо пойти по стопам немецких коллег, которые успешно регулируют систему "обязательных платежей" при отсутствии легального определения этого вида платежей в законодательных актах. Поскольку такие платежи имеют временный характер, это является, безусловно, правильным подходом: в таком случае постоянный мониторинг эффективности платежей со стороны законодателя будет играть роль правового регулятора и контролера одновременно.

Таким образом, для развития института парафискальных платежей в России мы считаем целесообразным предложить следующие варианты развития событий:

1. Безусловно, критерии допустимости взимания парафискальных платежей, которые были выработаны в практике Федерального конституционного суда Германии, должны быть также встроены в систему и в нашей стране. Однако поскольку Конституционный Суд РФ является достаточно политизированным, то до настоящего времени, как было отражено в первом параграфе данной главы, в практике этого судебного органа не выработано ни понятия, ни критериев допустимости парафискальных платежей, поскольку Конституционный Суд РФ отказывается признавать парафискальный платеж действующей реалией современной России. Так, мы считаем целесообразным делегировать данное полномочие Департаменту налоговой и таможенно-тарифной политики Министерства финансов Российской Федерации с тем, чтобы Правительством в лице указанного Департамента была проведена ревизия такого рода платежей, взимаемых в реальное время в России, и был подготовлен законопроект для его внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
2. Что касается дефиниции данного вида платежей, обозначения его видов, определенных элементов для каждого вида, в особенности временного характера и четко очерченной группы плательщиков, данные критерии должны быть установлены в федеральном законе или поименованы в НК РФ, поскольку, даже при допущении возможности их установления на подзаконном уровне может возникнуть существенная коллизия со ст. 57 Конституции Российской Федерации. Именно поэтому, даже предлагая заимствования из немецкого законодательства, не стоит забывать о специфике российского права. Мы считаем, что в данном конкретном случае было бы целесообразнее установить парафискалитеты именно федеральным законом, нежели новой главой в НК РФ, поскольку данный вид платежей настолько специфичен, что требует отдельной регламентации. В НК РФ по такому поводу могут быть внесены поправки с тем, чтобы обозначить существование данного вида платежей со ссылкой на специальный федеральный закон.
3. В-третьих, необходим финансовый контроль и учет этих доходов, даже если они не аккумулируются в бюджете. Немецкий вариант отражения платежей в приложении к бюджету, в принципе, мог бы стать хорошим вариантом для развития института парафискалитетов в России. Но в качестве альтернативного варианта можно предложить создание особой учетной коллегии в составе Федерального казначейства, которая могла бы заниматься мониторингом состояния и развития по видам и объемам парафискальных платежей в отдельном документе, а не как приложение к бюджету, если администратором такого парафискалитета не является казенное учреждение, чьи доходы в качестве неналоговых учитываются в доходной части бюджета, или в бюджетах внебюджетных фондов.
4. Полезным и самым необходимым вероятным заимствованием из правоприменительной практики по "особым платежам" Германии призвана стать проверка эффективности уплаты парафискалитетов в Российской Федерации со стороны законодателя. В специфике отечественного права такой механизм можно осуществлять посредством проведения парламентских слушаний в Государственной Думе Российской Федерации по вопросам эффективности. Иными словами, на парламентских слушаниях должен подлежать обсуждению вопрос сохранения, изменения или отмены парафискальных платежей в связи с изменившимися обстоятельствами. Это позволит предотвратить проблему чрезмерного обременения плательщиков и исключить возможность взимания изживших себя и ухудшающих состояние плательщиков ненужных платежей.
5. Ответственность группы плательщиков за финансируемую задачу - весьма важный элемент регулирования "особых платежей" в Германии, к которому отечественному законодателю следует присмотреться. Мы считаем, что для воплощения этого эффективного элемента регулирования нужно обозначить четкие критерии определения круга налогоплательщиков с тем, чтобы из этой группы выделить уполномоченных субъектов для целей проведения отчетности с предоставлением остальным участникам группы информации о целесообразном и полезном для всех расходовании уплаченных ими денежных средств.
6. Что касается роли Конституционного Суда РФ, если российской правовой действительности идти по проторенной дорожке немецкого права, то данный орган мог бы играть основополагающую роль в деле регулирования взимания парафискальных сборов как главный регулятор контроля над произвольными действиями органов исполнительной власти, свидетелями которых зачастую становятся граждане. Поэтому мы считаем, что необходимо призвать Конституционный Суд РФ к более рациональному исполнению своих полномочий как участника системы сдержек и противовесов.

Заключение

Проведенное исследование позволило нам осветить существующие в доктрине точки зрения на природу и сущность исследуемого понятия и определить его основные элементы и признаки. Более того, мы провели анализ соответствия некоторых российских платежей этим признакам, определили факторы, указывающие на специфику российских парафискальных платежей, и вывели критерии, которые обнаруживают нам парафискалитеты в России. Мы рассмотрели систему парафискалитетов ("особых платежей") в Германии и на основе сравнительного анализа предложили меры рекомендательного характера, которые могут поспособствовать успешному развитию отечественной практики по установлению, регулированию и взиманию парафискальных платежей.

Таким образом, подведем итог всему вышесказанному. Российская система налоговых и неналоговых платежей еще достаточно молодая, в связи с чем, в ней отсутствуют четкие критерии, рычаги управления и регулирования такого вида особых платежей как парафискалитеты. Именно поэтому на основе сравнительного анализа с Федеративной Республикой Германия, в правоприменительной практике которой "особые платежи" являются прочно укоренившимся явлением, действовавшим на протяжении длительного срока, мы предложили пути по развитию отечественной практики по установлению и взиманию парафискальных платежей. Данные способы могли бы помочь не только легально определить само понятие исследуемых платежей, включая их виды, признаки, элементы, но и контролировать процесс взимания средств и эффективность их использования на федеральном уровне и уровне группы плательщиков.

Библиографический список

1. Байгозин К.И. Конституционный Суд РФ об установлении сборов и иных платежей за публичные услуги // Налоговед (журнал), 2013, N 7.
2. Беликов Е.Г. Правовая природа страховых взносов в государственные внебюджетные социальные фонды // Вестник Саратовской государственной академии права, N 4 (80), 2011, стр. 183 - 187.
3. Белых В.С., Винницкий Д.В. Налоговое право России. М., 2004.
4. Васянина Е.Л. Система фискальных сборов по законодательству Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2008.
5. Васянина Е.Л. Фискальные сборы: понятие, юридические признаки, виды // Налоги и налогообложение. 2007. N 7.
6. Волков В.В. Вопросы соотношения налоговых и неналоговых обязательных платежей // Право и экономика. 2008. N 10.
7. Волков В.В. Фискальный сбор как источник неналоговых доходов бюджета: Автореферат диссертации на соискание ученой степени канд. юрид. наук. М., 2009.
8. Годме П.М. Финансовое право / Перевод и вступительная статья Р.О. Халфиной. М., 1978.
9. Гуркин А.С. Парафискалитет (парафискальный сбор) как вид фискального платежа в финансовой системе РФ // Финансовое право. 2010. N 2.
10. Долгова А.Ю. Парафискальные сборы в России: Монография / А.Ю. Долгова; Воронежский государственный университет. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2012. 196 с.
11. Долгова А.Ю. Понятие парафискалитета в контексте общеевропейской концепции института неналоговых платежей [Электронный ресурс] // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
12. Евдокимов П. Индивидуальная возмездность как признак сбора (на примере платы за загрязнение окружающей природной среды) // Правовые признаки и порядок регулирования / Под ред. С.Г. Пепеляева. М.: Статус-кво, 2003.
13. Зарипов В.М. Паранормальные явления в налоговом праве // Налоговое право в решениях Конституционного Суда Российской Федерации 2010 года. М., 2012.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья В.М. Зарипова "Плата за загрязнение природной среды: грустный юбилей" включена в информационный банк согласно публикации - "Закон", 2012, N 11.

14. Зарипов В.М. Плата за загрязнение природной среды: грустный юбилей [Электронный ресурс] // Закон, 2013, N 11. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
15. Козырин А.Н. Налоговое право зарубежных стран: вопросы теории и практики. М., 1993.
16. Колмыкова Л.В. Конституционно-правовые проблемы установления и взимания сборов в Российской Федерации // Налоги (журнал). 2011. N 4.
17. Левченкова Т.А. Герменевтический метод как один из методов науки финансового права // Финансовое право. 2011. N 5.
18. Миркин Я.М. Финансовое будущее России: экстремумы, бумы, системные риски. М., 2011.
19. Мутулова С.С. К вопросу о необходимости сближения научных достижений и учебного процесса в финансовом праве: на примере парафискалитетов // Право и образование. 2013. N 1.
20. Мутулова С.С. Прозрачность налоговой системы в России и проблема парафискалитетов // Налоги. 2012. N 6.
21. Большая советская энциклопедия / Под ред. А.М. Прохорова. 11 т. М., 1973.
22. Ромащенко Л.В. Правовая природа парафискальных платежей: Автореферат диссертации на соискание ученой степени канд. юрид. наук. Москва, 2013.
23. Ромащенко Л.В. Правовая природа парафискальных платежей. Диссертация на соискание ученой степени канд. юрид. наук. М., 2013.
24. Ромащенко Л.В. Понятие парафискального платежа: история возникновения и правовая природа [Электронный ресурс] //Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

КонсультантПлюс: примечание.

Статья А.В. Семенова "Государственный, бессмысленный и беспощадный..." Или особенности национального "opt-out class action" в сфере культуры" включена в информационный банк согласно публикации - "Закон", 2014, N 5.

25. Семенов А.В. "Государственный, бессмысленный и беспощадный..." Или особенности национального "opt-out class action" в сфере культуры // Коллективные иски, "гонорары успеха" и карательные убытки в российском праве.
26. Чиркин В.Е. Юридическое лицо в общественных отношениях, регулируемых публичным правом // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2008. N 2.
27. Юзвак М.С. Налог на милосердие // Налоговед (журнал), 2012, N 5.
28. Якушев А.О. Место парафискальных платежей в финансовой системе государства // Сборник материалов Международной научно-практической конференции "Актуальные проблемы правового регулирования финансово-кредитных отношений в условиях кризиса: практика правоприменения и пути ее совершенствования", Украина, Сумы, 2010.
29. Взносы на дополнительное социальное обеспечение - скрытый налог? // Налоговед (журнал), 2013, N 8.
30. Налоговые споры: от теории к практике // Налоговед (журнал), 2011, N 1.
31. О сборе средств для выплаты вознаграждений авторам: дискуссия продолжается // Налоговед (журнал), 2011, N 2.
32. О системе парафискальных платежей // Налоговед (журнал), 2013, N 7.