Банк России как регулятор корпоративных отношений *

Шевченко Ольга Михайловна, доцент кафедры предпринимательского и корпоративного права ФГБОУ ВПО "Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)", кандидат юридических наук.

В статье анализируются недавно внесенные в ГК РФ понятия корпоративных отношений, корпоративных организаций (корпораций), полномочия Банка России по регулированию корпоративных отношений. Банк России рассматривается как субъект корпоративного права. Автором обращается особое внимание на правовые проблемы и риски, связанные с переходом от ФСФР России к Банку России полномочий по регулированию корпоративных отношений.

Ключевые слова: финансовый рынок, корпорации, корпоративные отношения, акционерное общество, ценные бумаги, центральный банк, регулятор, государственное регулирование.

Bank of Russia as a regulator of corporate relations

O.M. Shevchenko

Shevchenko Ol'ga Mikhajlovna, assistant professor of the Chair of Entrepreneurial and Corporate Law of Kutafin Moscow State Law University, candidate of juridical sciences.

The article analyses the recent amendments introduced into the Civil Code of the RF regarding concepts of corporate relations, corporate organizations (corporations), powers of the Bank of Russian regarding regulation of corporate relations. The Bank of Russia is regarded as a subject of corporate law. The author draws special attention to legal problems and risks related to transfer from the Federal Service for Financial Markets of Russia to the Bank of Russia of powers for regulation of corporate relations.

Key words: financial market, corporations, corporate relations, joint-stock company, securities, central bank, regulator, state regulation.

Реформирование гражданского законодательства и идущая параллельно с ним реформа регулирования финансового рынка принесли немало значительных изменений, среди которых - появление легального определения корпоративных отношений и передача полномочий по регулированию всех сегментов финансового рынка, включая рынок ценных бумаг, Центральному банку РФ (Банку России).

В соответствии со ст. 2 ГК РФ корпоративными отношениями гражданским законодательством признаются отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими.

В соответствии с введенной Федеральным законом от 5 мая 2014 г. N 99-ФЗ ст. 65.1 ГК РФ юридические лица, учредители (участники) которых обладают правом участия (членства) в них и формируют их высший орган в соответствии с п. 1 ст. 65.3 Кодекса, являются корпоративными юридическими лицами (корпорациями). Юридические лица, учредители которых не становятся их участниками и не приобретают в них права членства, являются, соответственно, унитарными юридическими лицами.

Согласно ч. 2 ст. 65.1 ГК РФ в связи с участием в корпоративной организации ее участники приобретают корпоративные (членские) права и обязанности в отношении созданного ими юридического лица, за исключением случаев, предусмотренных ГК РФ.

Таким образом, получившему свое легальное закрепление понятию корпоративных отношений присущи следующие основные признаки:

• предметом корпоративных отношений является создание, организация деятельности и использование ее результатов, реорганизация и ликвидация юридических лиц, относимых ГК РФ к корпоративным (корпораций);
• содержание таких правоотношений составляют права и корреспондирующие с ними обязанности, связанные с участием в юридических лицах, относимых к корпоративным (корпорациях), или управлением ими.

Особого исследования заслуживает вопрос о субъектах корпоративных отношений. ГК РФ никак прямо не ограничивает перечень этих субъектов. В научной среде по поводу круга лиц, относимых к таковым, не существует единого мнения. Дискуссия о субъектном составе корпоративных отношений во многом связана со спорами об их правовой природе. Например, Е.А. Суханов последовательно настаивает на сугубо частноправовой природе корпоративных отношений, исходя из которой "субъектами этих отношений являются исключительно субъекты гражданского права, а сами отношения, складывающиеся между участниками корпораций, а также между ними и корпорациями, безусловно, отвечают всем признакам отношений, составляющих предмет гражданского права... Именно частные собственники создают корпорации за счет объединения имущественных взносов и в дальнейшем участвуют в их деятельности и в управлении ими (в этом же качестве в соответствии с п. 1 ст. 124 ГК РФ в корпоративных отношениях участвуют и публично-правовые образования)" <1>. Таким образом, Е.А. Суханов не включает органы публичной власти и иных субъектов государственного регулирования в состав участников корпоративных отношений. Однако если принять за основу сугубо частноправовую концепцию корпоративных отношений, оказывается неясным следующее. В ряде случаев управление корпоративной организацией не может осуществляться без санкционирования уполномоченным субъектом, обладающим публично-правовым статусом, отдельных актов по осуществлению управленческих действий. Например, сделки, связанные с приобретением крупных пакетов акций (долей), действия по слиянию, присоединению, созданию хозяйственных обществ, если они подпадают под понятие экономической концентрации, в ряде случаев осуществляются с предварительного согласия антимонопольного органа; эмиссия ценных бумаг корпоративными организациями, за отдельными исключениями, осуществляется только при условии регистрации их выпусков (дополнительных выпусков) в Банке России и т.п. В таких случаях невозможно вырвать отношения публично-правового характера с участием государственных регуляторов из цепочки корпоративных действий.

По данной причине нам представляется более логичной концепция двойственной частно-публичной природы корпоративных отношений <2>, субъектами которых являются не только сами корпорации, их учредители (участники) и формируемые ими органы (их члены), но также и субъекты государственного регулирования и контроля данных отношений. Отражением этого в законодательстве можно назвать, в частности, то, что в п. 10.2 ст. 4 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <3> Банк России прямо называется в качестве субъекта, осуществляющего регулирование, контроль и надзор в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах.

В частноправовой области корпоративных отношений их регулирование осуществляется преимущественно диспозитивными нормами ГК РФ и других федеральных законов, не требуя наличия специального субъекта как регулятора. Та же часть корпоративных отношений, которая подчинена нормам публичного права, отличается потенциальной угрозой причинения существенного вреда широкому кругу лиц, в связи с чем требует императивного регулирования и специального контроля. К такого рода областям корпоративных отношений следует отнести, в частности, отношения, связанные с эмиссией корпоративными организациями ценных бумаг, обращением эмиссионных ценных бумаг корпоративных организаций и реализацией вытекающих из них прав.

При этом следует заметить, во-первых, что не все отношения по поводу эмиссионных ценных бумаг корпораций, исходя из легального определения корпоративных отношений, можно отнести к таковым. Например, отношения купли-продажи облигаций корпоративной организации непосредственно не связаны ни с участием в корпорации, ни с ее управлением и, следовательно, к корпоративным не относятся. Напротив, отношения купли-продажи акций влияют на состав участников акционерного общества и, соответственно, являются корпоративными. Однако в любом случае корпоративными будут отношения по эмиссии ценных бумаг (независимо от их вида) корпоративной организацией, поскольку в процессе эмиссии уполномоченными органами эмитента принимаются акты управленческого характера (принятие решения о размещении эмиссионных ценных бумаг или иного решения, являющегося основанием для размещения эмиссионных ценных бумаг, утверждение решения о выпуске (дополнительном выпуске) эмиссионных ценных бумаг и др.). Содержание указанных решений и процесс их исполнения эмитентом подлежат государственному контролю со стороны Банка России на предмет соответствия законодательству о ценных бумагах.

Во-вторых, Банк России не во всех связанных с ценными бумагами корпоративных отношениях с публичным элементом выступает в качестве уполномоченного на их регулирование и контроль лица. Так, часть подобного рода отношений подлежит контролю со стороны Федеральной антимонопольной службы (ФАС России). Это, например, сделки, связанные с приобретением крупных пакетов акций, действия по слиянию, присоединению, созданию акционерных обществ, если они подпадают под понятие экономической концентрации, подлежащей предварительному или последующему антимонопольному контролю (глава 7 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции"). Отношения, регулируемые Федеральным законом от 29 апреля 2008 г. N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства", подлежат контролю не только со стороны ФАС России, но в ряде случаев также и других уполномоченных органов: Минобороны России, ФСБ России, Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в РФ. Особо регулируются и контролируются отношения по приватизации государственного и муниципального имущества, в состав которого входят приватизируемые акции, по преобразованию в процессе приватизации унитарных предприятий в акционерные общества (указанные корпоративные действия и процедуры регулируются специальным Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества").

В числе полномочий Банка России по регулированию корпоративных отношений, связанных с рынком ценных бумаг, исходя из содержания ст. 42 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг", можно выделить следующие:

• утверждение стандартов эмиссии ценных бумаг, проспектов ценных бумаг эмитентов и порядка осуществления регистрационных действий в процессе эмиссии ценных бумаг и регистрации их проспектов;
• установление обязательных требований к операциям с ценными бумагами, норм допуска ценных бумаг к их публичному размещению, обращению, расчетно-депозитарной деятельности;
• установление обязательных требований к порядку ведения реестра владельцев эмиссионных ценных бумаг;
• обеспечение создания общедоступной системы раскрытия информации на рынке ценных бумаг;
• контроль за соблюдением нормативных актов о ценных бумагах, разработка рекомендаций по их применению;
• установление и определение порядка допуска к первичному размещению и обращению вне территории Российской Федерации ценных бумаг, выпущенных эмитентами, зарегистрированными в России;
• и некоторые др.

В соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" Банк России:

• вправе устанавливать: дополнительные к предусмотренным данным Законом требования к порядку подготовки, созыва и проведения общего собрания акционеров (п. 2 ст. 47); перечень дополнительной информации (материалов), обязательной для предоставления лицам, имеющим право на участие в общем собрании акционеров, при подготовке к проведению общего собрания акционеров (п. 3 ст. 52); дополнительные требования к порядку заключения сделки, в совершении которой имеется заинтересованность (п. 8 ст. 83);
• осуществляет государственный контроль за приобретением крупных пакетов акций (ст. 84.9) (например добровольное или обязательное предложение, касающееся приобретения ценных бумаг, обращающихся на организованных торгах, уведомление о праве требовать выкупа ценных бумаг, предусмотренное ст. 84.7, и требование о выкупе ценных бумаг, предусмотренное ст. 84.8, до направления их в акционерное общество представляются в Банк России).

Федеральным законом от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" предусматриваются вынесение Банком России предписаний в целях прекращения и предотвращения нарушений законодательства об акционерных обществах и о рынке ценных бумаг, а также по иным вопросам, отнесенным к компетенции Банка России, являющихся обязательными для исполнения на территории РФ (ст. 11), защита прав и законных интересов инвесторов Банком России в судебном порядке (ст. 14).

Подведомственные теперь Банку России отношения в области использования инсайдерской информации (касающейся как рынка ценных бумаг, так и организованного товарного и валютного рынков), если таковые складываются в корпоративных организациях, можно отнести к корпоративным, поскольку налагаемые на юридических лиц, признаваемых инсайдерами, Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 224-ФЗ "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" обязанности по учету инсайдеров, формированию списков инсайдерской информации, раскрытию инсайдерской информации и др. требуют осуществления действий по управлению юридическим лицом.

Если рассматривать корпоративные отношения не только на рынке ценных бумаг, а в целом, из них подведомственными Банку России как регулятору являются отношения, которые можно подразделить на следующие группы:

1. корпоративные отношения на рынке эмиссионных ценных бумаг, в т.ч. акционерные;
2. отношения по созданию, реорганизации и ликвидации кредитных организаций, участию в них и управлению ими;
3. отношения по управлению некредитными финансовыми организациями, являющимися корпоративными юридическими лицами (организаторами торговли, страховщиками, акционерными инвестиционными фондами, специализированными обществами и др.) и в некоторых случаях - также отношения, связанные с их созданием, реорганизацией и ликвидацией, участием в них;
4. отношения, связанные с контролем за использованием инсайдерской информации в корпоративных юридических лицах.

Анализируя вышеуказанные группы корпоративных отношений, следует отметить, что для части из них Банк России и ранее, до утверждения его в качестве мегарегулятора финансового рынка, выступал уполномоченным субъектом регулирования и контроля. В частности, Банк России традиционно регулировал и контролировал создание, реорганизацию и ликвидацию кредитных организаций, участие в них, управление ими, особенности эмиссии ими ценных бумаг. Что же касается остальных упомянутых групп отношений, то переход их под регулирование и контроль Банка России явился результатом проведенных реформ финансового рынка, и оценка такого перехода со стороны профессионального сообщества была и остается неоднозначной <4>.

В настоящее время как представители государственной власти, так и многие эксперты сходятся во мнении, что России требуется мегарегулирование на финансовом рынке <5>. Положительно передача Центробанку функций мегарегулятора финансового рынка оценивается рядом правоведов <6>. В то же время специалистами обращается внимание на наличие значительных проблем, сопровождающих реформу финансового регулирования.

Как отмечает независимый эксперт Ю. Данилов, "наиболее компетентно и активно проблема обсуждалась на заседании Правительства весной 2007 года, когда выяснилось, что для создания полноценного мегарегулятора нужно менять Конституцию, после чего вопрос "замылился" <7>.

Основы правового положения Центрального банка РФ установлены ст. 75 Конституции РФ, в соответствии с ч. 2 которой защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Наделение Банка России, помимо этого, еще функцией регулятора финансового рынка (которую невозможно признать неосновной, вторичной по отношению к обеспечению устойчивости рубля) явно выходит за пределы обозначенного в Конституции РФ назначения данного ведомства. Тем более, выходит за обозначенные Конституцией рамки передача Банку России полномочий регулятора корпоративных отношений нефинансовых организаций - обычных акционерных обществ. Нельзя сказать, что деятельность таких юридических лиц вообще не оказывает влияния на устойчивость рубля, поскольку конкурентоспособность национальной валюты обусловливается уровнем развития экономики в целом, составной частью которой являются эти субъекты, однако очевидно, что конституционной функцией Банка России является чисто финансовое регулирование, к которому воздействие на корпоративные отношения не относится. В рассмотренной связи постановка вопроса о необходимости изменения Конституции РФ представляется более чем справедливой, однако реформа финансового регулирования обошла его стороной.

При получении Банком России регулятивных полномочий в отношении всего финансового рынка неизбежно также встает вопрос о его предусмотренной Конституцией РФ независимости.

При получении Банком России регулятивных полномочий в отношении всего финансового рынка неизбежно также встает вопрос о его предусмотренной Конституцией РФ независимости. Так, "Президент Ассоциации российских банков Гарегин Тосунян сильно опасается, что в этой ломке может пострадать независимость ЦБ. Такие поползновения со стороны исполнительной власти периодически делаются, в то время как это главное конституционное завоевание" <8>. На эту проблему обращает внимание в своих работах и А.В. Турбанов <9>. Суть ее доходчиво разъясняют П.Д. Баренбойм и Д.В. Кравченко: "Начавшаяся законодательная реформа статуса Банка России ориентируется на модель, основанную на многочисленных согласованиях действий и решений Банка России с Правительством РФ или специальными уполномоченными исполнительными органами... если регулирование страхового и фондового рынков, по мнению реформаторов, не может осуществляться без Правительства РФ и подчиненных ему органов исполнительной власти, то и не надо передавать эти функции Центральному банку, не являющемуся органом исполнительной власти" <10>.

Рассмотренные выше проблемы касаются оценки профессиональным сообществом идеи введения мегарегулятора финансового рынка в целом. Следует, однако, различать передачу Банку России полномочий по контролю и надзору за деятельностью финансовых организаций и передачу ему полномочий по регулированию корпоративных отношений в нефинансовой сфере (в отношении акционерных обществ, не осуществляющих деятельность по оказанию финансовых услуг). Незаслуженно, на наш взгляд, обходится вниманием вопрос о передаче Банку России полномочий по регулированию корпоративных отношений нефинансовых организаций.

По нашему мнению, существует ряд серьезных факторов и рисков, дающих повод усомниться в том, что Банк России будет эффективно регулировать корпоративные отношения вне финансовой сферы:

• во-первых, как уже было сказано выше, данные отношения имеют весьма опосредованное отношение к обеспечению устойчивости рубля;
• во-вторых, у Банка России нет опыта регулирования чисто корпоративных отношений, вне специфики кредитных организаций;
• в-третьих, у Банка России слишком много полномочий в финансовой сфере, чтобы уделять должное внимание вопросам корпоративного управления нефинансовых организаций и защиты прав и законных интересов акционеров.

Если проанализировать задачи, поставленные при разработке проекта ключевого акта реформы по созданию мегарегулятора - Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков", то согласно пояснительной записке к нему среди них называются: способствование повышению стабильности на финансовом рынке, в т.ч. за счет снижения регулятивного арбитража и обеспечения более качественного анализа системных рисков, повышение качества и эффективности регулирования и надзора, включая консолидированный надзор, за субъектами рынка и снижение административной нагрузки на них. Как мы видим, все они касаются исключительно регулирования финансового рынка как сферы профессиональной деятельности финансовых организаций. Задачи повышения качества регулирования корпоративных отношений при этом никто не ставил. Создается впечатление, что данный блок отношений достался Центробанку по наследству от ФСФР России, "в нагрузку" к полномочиям по регулированию профессиональных участников рынка ценных бумаг, страховщиков и прочих некредитных финансовых организаций.

Председатель правления НАУФОР Алексей Тимофеев видит опасность в том, что "ЦБ не будет уделять достаточно внимания развитию иных, чем банковский, отраслей финансового рынка, или даже может подавлять их развитие" <11>. Тем более, Банку России в ситуации "бутылочного горлышка" <12> будет не до надлежащего регулирования корпоративных отношений нефинансовых организаций. По мнению Т.Э. Рождественской, "обратной стороной создания мегарегулятора на базе Центрального банка является опасность монополизма регулирования и, как следствие, снижение качества правового регулирования" <13>. Данное опасение, на наш взгляд, вполне справедливо по поводу акционерных отношений, которым при приоритете банковского регулирования внимание будет уделяться по остаточному принципу.

Кроме того, говоря о корпоративных отношениях в целом, включая сферу финансовых организаций, необходимо отметить, что Банк России - не государственный орган и сам выступает участником таковых. В соответствии с Отчетом об управлении Банком России ценными бумагами и долями участия в капиталах организаций, входящими в состав имущества Банка России (приложение к Годовому отчету Банка России за 2013 год) <14>, он владеет на российском рынке: 50 + 1% акций ОАО "Сбербанк России", 22,47% акций ОАО "Московская Биржа", 8,9% акций ЗАО СПВБ. В результате получается, что он должен отчасти регулировать и контролировать сам себя, что, естественно, порождает серьезный внутренний конфликт интересов.

Именно о конфликте интересов внутри Банка России и порождающих его многочисленных причинах идет речь в большинстве научных работ и интервью, посвященных теме создания мегарегулятора на базе Банка России <15>. Наиболее образно опасения профессионального сообщества по данному вопросу выразил независимый эксперт Ю. Данилов, который отмечает, что "в 50 странах с крупнейшими финансовыми рынками в настоящее время лишь в двух случаях национальный банк является единым мегарегулятором (Сингапур и Ирландия <16>)", при этом, как он пишет, "речь идет о создании очередного монстра, одновременно проводящего операции на бирже, которой он владеет, с ценными бумагами эмитентов, в которых он остается контролирующим акционером, и надзирающего за самим собой и за своими дочками. А как же ЦБ в качестве мегарегулятора финансового рынка будет отслеживать и пресекать инсайдерскую торговлю и манипулирование в собственных операциях, в операциях своих "дочек"?" <17>.

Следует заметить, что в соответствии со ст. 49 Федерального закона от 23 июля 2013 г. N 251-ФЗ с 1 января 2016 г. Банк России не вправе участвовать в капиталах Московской и Санкт-Петербургской валютной бирж, за исключением случаев, предусмотренных ст. 39 Закона о ЦБ РФ (имеются в виду операции Банка России на открытом рынке, связанные с договорами репо). При этом о выходе Банка России из капитала Сбербанка речи в вышеуказанном Законе не идет. Кроме того, к слову сказать, Банк России даже после 1 января 2016 г. останется полноправным участником организованных торгов, порядок организации которых в то же время он и будет регулировать. Ввиду вышеизложенного, оценка Ю. Данилова, на наш взгляд, вполне адекватна.

Рассмотренный "клубок" различного характера противоречий, сопровождающих реформу системы регулирования финансового рынка, ставит непростые задачи не только перед участниками рынка, но и перед самим Центральным банком РФ, который, хочется надеяться, найдет внутренние ресурсы для того, чтобы на фоне стоящих перед ним грандиозных финансовых задач уделять не меньшее внимание вопросам корпоративных отношений.

Литература

1. Баренбойм П.Д. Создание мегарегулятора на базе Банка России в контексте его независимого конституционного статуса / Д.В. Кравченко // Законодательство и экономика. 2013. N 6.
2. Гутников О.В. Содержание корпоративных отношений // Журнал российского права. 2013. N 1.
3. Зенькович Е.В. Реорганизация системы регулирования финансового рынка: современные подходы // Налоги. 2013. N 9. С. 21 - 24.
4. Кузнецова Н.С. О корпоративном праве и корпоративном законодательстве Украины: проблемные вопросы // Гражданское право. 2013. N 4. С. 9 - 13.
5. Лаутс Е.Б. Правовое положение Банка России как мегарегулятора финансового рынка // Предпринимательское право. Приложение "Бизнес и право в России и за рубежом". 2013. N 3. С. 39 - 42.
6. Рождественская Т.Э. Единый регулятор финансовых рынков: новый ответ на вызовы современности / А.Г. Гузнов, В.В. Чистюхин // Законодательство. 2013. N 10.
7. Рождественская Т.Э. Создание мегарегулятора в России: цели, задачи, проблемы и перспективы развития // Банковское право. 2013. N 5. С. 10 - 17.
8. Суханов Е.А. Сравнительное корпоративное право. М.: Статут, 2014.
9. Турбанов А.В. Мегарегулятор финансового рынка и проблемы правовой неопределенности // Банковское право. 2013. N 5. С. 3 - 9.
10. Турбанов А.В. Цели создания мегарегулятора на финансовом рынке России // Предпринимательское право. 2013. N 4. С. 2 - 5.
11. Шевченко О.М. Правовое регулирование деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг: Новации российского законодательства и актуальные проблемы: Монография. М.: Проспект, 2014.