Основные этапы становления конституционно-правовых основ взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами России

Васильев Станислав Александрович, преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук.

В статье автором осуществлена попытка разделить становление взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами на отдельные этапы на основе характеристики правового закрепления данной деятельности в разные периоды истории России.

Ключевые слова: общественные объединения, ассоциации, союзы, правоохранительные органы, взаимодействие.

Basic stages of formation of constitutional-law fundamentals of interaction of public associations with law-enforcement agencies of Russia

S.A. Vasil'ev

Vasil'ev Stanislav Aleksandrovich, teacher of the Chair of Constitutional and Municipal Law of Kutafin Moscow State Law University, candidate of juridical sciences.

In article the author tries to divide interaction between public associations and law enforcement agencies on separate phases by justice characteristics its activities in different historical periods Russia.

Key words: public association, associations, unions, law enforcement agencies, interaction.

Изучение становления конституционно-правовых основ взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами России логически следовало бы начать с принятия первой Конституции. Однако взаимодействие общественных объединений с правоохранительными органами фактически началось задолго до этого. Поэтому в данной статье рассмотрены предпосылки возникновения и анализ действовавших в разные периоды времени конституционно-правовых норм и иных нормативных правовых актов, регулировавших взаимодействие общественных объединений с правоохранительными органами. Такая работа привела автора к тому, что данный материал потребовал своего распределения по отдельным историческим этапам развития рассматриваемого взаимодействия.

Первый этап ознаменован появлением на Руси нормативных правовых актов и оканчивается началом реформ Александра II. В данный период времени можно выделить лишь отдельные признаки взаимодействия общества и государства, которые с определенными условностями следует характеризовать как общественные объединения и правоохранительные органы соответственно. Русское государство тех времен не находило в лице населения своего партнера в ходе решения различного рода проблем, отчего активного взаимодействия не прослеживается.

Так, В.И. Власов, Н.Ф. Гончаров отмечают, что в "Русской Правде" и Судебниках (1497 и 1550 гг.), Соборном уложении (1649 г.) содержатся нормы, регулирующие привлечение населения к поддержанию правопорядка <1>. Пока еще это не взаимодействие в чистом виде, однако данные правовые акты регулировали общественные отношения в сфере содействия государственным органам в охране общественного порядка силами населения.

С течением времени принимались другие правовые акты, регламентировавшие отдельные аспекты взаимоотношений правоохранительных органов с общественными объединениями. Т.Д. Карлина к таким относит: Устав благочиния 1702 г., уставы 1836 г. и ряд других <2>. В данных документах еще нет прямого указания на взаимодействие общественных объединений с правоохранительными органами, однако фактически оно осуществляется.

Интересная практика реализации взаимодействия общественных и государственных формирований была реализована на южных рубежах Российского государства: казачьи общины, являвшиеся прообразом общественных объединений, были наделены государственными функциями и выполняли в том числе полномочия по охране и защите прав человека <3>.

Завершается рассматриваемый этап тем, что отдельные правоохранительные органы начинают нуждаться в содействии со стороны общества в решении внутренних дел и привлекают для этого общественные объединения. Как отмечает М.И. Иванова, в XIX в. большое распространение получила политика огосударствления общественных организаций, в результате чего они фактически превратились в помощников правоохранительных органов <4>.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья М.И. Ивановой "Конституционный принцип равенства общественных объединений перед законом в Российской Федерации" включена в информационный банк согласно публикации - "Конституционное и муниципальное право", 2010, N 2.

Таким образом, на первом этапе появляются зачатки взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами, которое предстает не в привычном для сегодняшних дней виде, поскольку совершенно иными были взаимоотношения государства и общества.

Второй этап становления конституционно-правовых основ взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами начинается с периода реформ Александра II и заканчивается Февральской революцией 1917 г.

Н.В. Котляр отмечает, что период Великих реформ 1860 - 1870-х гг. повлек за собой изменение общественного сознания и расширение возможности проявления частной инициативы и легальной самодеятельности. Это проявлялось в активном создании общественных формирований. Далее, в 1890 - 1900-е гг., данным автором выделяется период усиления тяги к созданию нелегальных организаций и последующего общественного подъема <5>. Государство не могло оставлять такое положение дел без внимания, поэтому в начале XX в. законодательство Российской империи закрепило систему государственных общественных объединений, создаваемых по инициативе власти <6>. Функционирование общественных объединений обращает на себя внимание власти, которая выбирает опосредованный путь взаимодействия с общественностью, самостоятельно учреждая союзы и ассоциации.

Серьезным шагом на пути развития взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами явилось подписание императором Николаем II Манифеста 17 октября 1905 г. "Об усовершенствовании государственного порядка" <7>, который содержал обещание даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов <8>. Несмотря на это, государственные органы осуществляли строгий контроль над общественными формированиями. Некоторые из них сотрудничали с государственными органами, другие противодействовали им, представляя собой нелегальные "подпольные" организации.

Кроме того, рассматриваемый исторический этап ознаменован подписанным Николаем II 4 марта 1906 г. Высочайшим указом Правительствующему сенату "О временных правилах, об обществах и союзах". В соответствии с этим документом общественной организацией признавалось "соединение нескольких лиц, которые, не имея задачи получения для себя прибыли от ведения какого-либо предприятия, избрали предметом своей совокупной деятельности определенную цель", а союзом - "соединение двух или нескольких таких обществ, хотя бы и через посредство их уполномоченных". Общества и союзы создавались в заявительном порядке без специального разрешения государственных органов. Министерству внутренних дел предоставлялось право прекращать деятельность обществ и союзов, если признавалось, что они угрожают общественному спокойствию и безопасности <9>. Реализацию данных норм также можно отнести к весьма специфической форме взаимоотношений - усиленному контролю со стороны правоохранительных органов с правом применения санкций.

Еще одним нормативным правовым актом, регулировавшим вопросы взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами, был подписанный министром юстиции Российской империи 10 сентября 1909 г. "Нормальный устав общества покровительства лицам, освободившимся из мест заключения" <10>. Этот документ регламентировал решение вопросов социальной адаптации лиц, отбывших уголовное наказание в виде лишения свободы, в ходе которой общественные объединения и правоохранительные органы осуществляли взаимодействие в сферах защиты прав и законных интересов упомянутой категории населения. В частности, совместными усилиями организовывались специальные дома пребывания бывших осужденных в случаях, если им негде было жить, организовывалось питание, осуществлялись мероприятия по их трудоустройству <11>.

В 1913 г. начали создаваться народные дружины, которые активно распространились по всей России, а затем и вовсе превратились в постоянно действующие организации <12>. В этом же году была разработана и принята "Инструкция для организации добровольной дружины", которая содержала в себе основные принципы ее организации:

• добровольность вступления, фиксированное членство и строгий отбор;
• подотчетность и подчиненность органам государственной власти, государственное руководство и контроль за ее деятельностью <13>.

Второй этап становления конституционно-правовых основ взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами можно охарактеризовать как период, когда население стремится объединяться и вступать в различные взаимоотношения с правоохранительными органами. Последние, в свою очередь, не могут оставлять это без внимания, принимают соответствующие правовые акты и жестко контролируют ассоциации и союзы, что порождает активизацию нелегальных обществ, деятельность которых является одной из причин крушения Российской империи.

Революция в феврале 1917 г. ознаменовала собой начало нового этапа развития взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами, продолжавшегося до 1991 г.

С началом данного этапа руководство страной осуществляло Временное правительство, которое приняло Постановление "О собраниях и союзах" <14>, в котором провозглашалось право всех российских граждан без особого на то разрешения образовывать общества и союзы в целях, не противоречащих уголовным законам. Тем самым снимались всякие ограничения на создание общественных объединений. Другая новация состояла в установлении судебного порядка регистрации и ликвидации общественных объединений, что порождало взаимоотношения ассоциаций и союзов с судебными органами.

По словам П.И. Новгородцева, в своем стремлении как можно менее походить на старую власть Временное правительство и вовсе перестало быть властью <15>. Это и привело к перевороту 24 октября 1917 г. Данное событие явилось началом становления нового политического режима со своими взглядами на конституционно-правовое регулирование взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами.

По словам С.С. Зенина, конституция является зеркалом функционирующей власти <16>, в которой и должны быть заложены основы взаимодействия общественных формирований с государственными органами. Так, п. 16 Конституции РСФСР 1918 г. определял, что для обеспечения свободы союзов РСФСР оказывает содействие населению для основания и функционирования объединений и организаций <17>. Таким образом, государство в качестве конституционной нормы закрепляло поддержку со своей стороны общественным объединениям как один из основных принципов взаимодействия.

Одной из форм взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами являлось создание и функционирование профсоюзов при органах милиции, созданных в самом начале становления нового Советского государства. В.М. Шамаров отмечает, что данные организации начали создаваться в 1918 г. в крупных городах. Они являлись важным самостоятельным институтом, независимым от ведомственной подчиненности и иерархии, предназначенным для защиты социальных и правовых гарантий сотрудников <18>.

В этот период происходит переход от многообразия деятельности, в формах существования молодежных организаций и объединений, к унитаризму. Под жестким давлением правящей большевистской партии и по ее примеру в детском молодежном движении к концу 1923 г. в основном утверждаются монополии пионерской и комсомольской организаций <19>. РКП(б) обладала достаточно специфическим правовым статусом. С одной стороны, Коммунистическая партия - общественное объединение, которое в соответствии с уставными целями защищает интересы своих участников, с другой - это орган государственной власти, который создает другие общественные формирования, взаимодействуя с ними, а в некоторых случаях координирует их деятельность.

После принятия Конституции РСФСР 1925 г., которая в п. 7 провозглашала свободу союзов <20>, появляются новые нормативные акты, регламентирующие взаимодействие общественных объединений с правоохранительными органами.

Так, в соответствии с п. 12 Постановления ЦИК и СНК СССР от 13 августа 1926 г. "О мероприятиях по борьбе с детской беспризорностью" центральным исполнительным комитетам предлагалось в добровольном порядке привлекать различные общественные организации. Причем такое взаимодействие на основании п. 13 этого же нормативного правового акта могло осуществляться в том числе в форме надзора за деятельностью уполномоченных государственных учреждений <21>.

Большим шагом в развитии взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами явилось Постановление СНК РСФСР "Об обществах содействия органам милиции и уголовного розыска" <22> (Осодмил), в котором закреплена возможность добровольных обществ оказывать помощь правоохранительным органам. Следует обратить внимание на то, что участники таких общественных объединений, несших службу вместе с сотрудниками милиции, наделялись правом ношения оружия и несли ответственность за свои правонарушения в качестве должностного лица.

Показателен и тот факт, что взаимодействие Осодмила с милицией развивалось настолько активно, что 29 апреля 1932 г. было принято новое Постановление СНК РСФСР - "О реорганизации обществ содействия милиции и уголовного розыска". В соответствии с этим нормативным актом данные общества преобразовывались в бригады содействия милиции, содержались они при органах внутренних дел и за счет их средств <23>. То есть такие общественные формирования уже становились подразделениями милиции. Простые граждане - участники общественных объединений, заинтересованные в укреплении правопорядка по месту их жительства, фактически становились сотрудниками милиции. Правоохранительные органы нуждались в содействии со стороны общественности, которая принимала активное участие во взаимодействии и добивалась положительных результатов в процессе борьбы с преступностью и защиты прав человека.

С принятием Конституции РСФСР 1937 г. в России провозглашались конкретные виды общественных организаций: профессиональные союзы, кооперативные объединения, организации молодежи, спортивные и оборонные организации, культурные, технические и научные общества (ст. 130) <24>, которые также принимали активное участие во взаимодействии с правоохранительными органами.

Ощутимая потребность в содействии правоохранительным органам со стороны общественных объединений возникла с началом Великой Отечественной войны. Советскому государству требовалась мобилизация всех сил, сплоченность правоохранительных органов и общественных организаций. Неоценимый вклад в дело победы над фашистской Германией внесли профессиональные союзы сотрудников правоохранительных органов. Они осуществляли подготовку кадров в тылу из числа молодежи и женщин, боролись с детской беспризорностью, способствовали переносу производственных сил на восток и т.д. <25>

В послевоенные годы помимо общего восстановления общества и государства начали по-новому развиваться взаимоотношения общественных объединений и правоохранительных органов. В 1958 г. по инициативе рабочих ряда предприятий г. Ленинграда была создана новая форма участия населения в охране общественного порядка - добровольные народные дружины (ДНД), которые к 1987 г. насчитывали в своих рядах уже 14 млн человек <26>. Такие общественные организации были не единственными формированиями, взаимодействующими с правоохранительными органами.

В 1991 г. распался Советский Союз, и на смену Конституции РСФСР 1978 г. <27> приходит действующая Конституция Российской Федерации, которая также закрепляет право граждан на объединение, но дает толчок для иного современного взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами на новом, четвертом этапе его становления. Данный этап отличен от всех предыдущих своей либеральностью в действиях общественных объединений и открытостью правоохранительных органов.

Как видно из проведенного анализа, характер взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами определяется историческим периодом, в рамках которого оно осуществлялось. На этой основе предлагается следующая классификация этапов становления взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами России:

• с момента создания государства на территории современной России до реформ Александра II;
• с начала реформ Александра II до распада Российской империи;
• советский период;
• современный этап.

Литература

1. Абдулмеджидов М.Г. Участие общества в осуществлении социальной функции пенитенциарных учреждений царской России // История государства и права. 2012. N 9. С. 22.
2. Бобков Н.Н. Детские и молодежные объединения и организации в жизни российской провинции в 1917 - 1923 гг.: Автореф. дис. ... д.и.н. Кострома, 2004.
3. Власов В.И., Гончаров Н.Ф. Организация розыска преступников в России в IX - XX вв. (историко-правовое исследование): Монография: Домодедово, 1997.
4. Жеребцов А.В. Правоохранительные органы (история, теория, практика) // Вестник Уфимского юридического института МВД РФ. 2005. N 1. С. 82.
5. Зенин С.С. История развития форм участия населения в управлении общественными и государственными делами в России X - начала XX в. // История государства и права. 2012. N 5. С. 16.
6. Зенин С.С. Политико-правовые идеи Д. Дидро о власти сквозь призму современных конституционных ценностей // История государства и права. 2013. N 19. С. 3.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья М.И. Ивановой "Конституционный принцип равенства общественных объединений перед законом в Российской Федерации" включена в информационный банк согласно публикации - "Конституционное и муниципальное право", 2010, N 2.

7. Иванова М.И. Конституционный принцип равенства общественных объединений перед законом в Российской Федерации: Автореф. дис. ... к.ю.н. Саратов, 2010. С. 13 - 14.
8. Карлина Т.Д. Правовой статус общественных объединений в Российской Федерации: Автореф. дис. ... к.ю.н. Мытищи, 2009. С. 11.
9. Котляр Н.В. Российские общественные организации Дальнего Востока в конце XIX - начале XX в.: Автореф. дис. ... к.и.н. Владивосток, 2004. С. 17.
10. Новгородцев П.И. Восстановление святынь / П.И. Новгородцев. Об общественном идеале. М.: Пресса. С. 562.
11. Шамаров В.М. Государственная служба в милиции НКВД РСФСР. М.: Академия управления МВД России, 1999. С. 176 - 177, 182.
12. Ястребов О.А. Эволюция государственных правительственных общественных объединений в XX в. в России // Юридический мир. 2009. N 3. С. 46 - 48.