Миграционное право как новое структурное формирование в системе права Российской Федерации: за и против (анализ точек зрения)

Степанов Алексей Владиславович, заместитель начальника Пермского института ФСИН России, кандидат юридических наук, доцент, полковник внутренней службы.

В статье рассматриваются подходы к определению места и роли миграционного права в российской системе права. Автором делается вывод о том, что на современном этапе миграционное право, как активно развивающийся комплексный правовой институт, обладает перспективами выделения его в отдельную отрасль российской системы права; формулируется предложение о разработке и принятии единого кодифицированного акта - Миграционного кодекса РФ.

Ключевые слова: миграционное право, отрасль права, миграционные правоотношения, источники миграционного права, Миграционный кодекс.

Migrational law as a new structural formation in the system of law in the Russian Federation: pro et contra (analysis of viewpoints)

A.V. Stepanov

Stepanov Aleksej Vladislavovich, deputy head of the Perm Institute of the Federal Service for Execution of Punishment of Russia, candidate of juridical sciences, assistant professor, colonel of internal service.

The article deals with approaches to the place and role of migration law in the Russian legal system. The author concludes that at the present stage migration law as actively developing comprehensive legal institution has prospects of the allocation it into the separate branch of the Russian legal system, a proposal for the development and adoption of a single codified act - Migration Code are formulated.

Key words: Migration Law, branch of law, legal migration, sources of migration law, migration code.

По мере развития человеческого общества в системе права появляются новые структурные образования, регулирующие различные, вновь создаваемые сферы человеческой жизнедеятельности и новые правовые нормы, регулирующие такие отношения <1>.

Любые явления как права, так и жизни в целом не находятся в статике, а развиваются как живой организм - система. Все, что нас окружает в комплексе, составляет систему. Под системой следует понимать некоторое количество элементов, взаимодействующих между собой и выступающих вовне посредством такого взаимодействия как нечто целое <2>.

Система права отражает реально существующие и развивающиеся общественные отношения, а не является результатом произвольно-субъективного усмотрения законодателя. Система права, в отличие от неорганизованной совокупности, содержит элементы, которые при взаимодействии между собой делают ее целостной. Этими элементами являются нормы права, правовые институты и отрасли права <3>.

Создание новой отрасли - весьма сложный процесс.

В отечественной юридической науке дискуссии о формировании в системе права новых структурных образований (таких как инвестиционное право, транспортное право, медицинское право, гражданское исполнительное право, парламентское право и др. <4>) - в последние годы ведутся довольно активно, в том числе и по вопросу о месте и роли миграционного права.

Некоторыми учеными-юристами уже сейчас признается существование такой отрасли законодательства, как миграционное законодательство, имеющее свой предмет регулирования <5>.

В частности, Н.Н. Тоцкий утверждает, что "до последнего времени не требовалось специального правового регулирования миграционных процессов. Однако непрерывное увеличение числа мигрантов, усложнение правовых отношений, в которые они вступают, расширение круга их участников, а также увеличение совершаемых мигрантами правонарушений вынуждают ставить вопрос о разработке в системе российского права самостоятельной отрасли - миграционного права" <6>.

Следует отметить, что соответствующие взгляды получили свое отражение в диссертационных исследованиях. Например, М.Р. Вокуев в своей работе на тему "Миграционное право современной России: теоретико-правовой анализ" выделяет миграционное право в качестве самостоятельной отрасли права в российской правовой системе <7>.

Но, безусловно, не все ученые придерживаются подобной точки зрения. А.Н. Сандугей видит миграционное право как одну из подотраслей административного права, в структуру которого входит комплекс административно-правовых институтов, регулирующих определенные группы общественных отношений в миграционной сфере, определяющих статус участников миграционного процесса <8>. В некоторой степени с ним солидарен Ю.Н. Старилов, отмечающий, что "...новая система административного права будет включать в себя другие, новые подотрасли" <9>.

Т.Я. Хабриева убеждена, что миграционное право - это комплексный межотраслевой институт, регулирующий миграционные процессы и связанные с ними организационные отношения, возникающие в связи с осуществлением контроля и надзора над перемещениями мигрантов через Государственную границу Российской Федерации или в пределах территории Российской Федерации, а также статус мигранта, отношения, связанные с осуществлением государственных услуг в сфере миграции, иные взаимоотношения между мигрантами и государственными органами <10>. В подтверждение своего тезиса она считает, что на настоящий момент миграционное право представляет собой своеобразный комплекс норм: это нормы конституционного, административного, административно-деликтного, финансового, уголовного права, права социального обеспечения... международного права. В то же время Т.Я. Хабриева не отрицает, что формирование миграционного права продолжается и в перспективе может сложиться и соответствующая отрасль права <11>. С ней солидарны Л.В. Андриченко и И.В. Плюгина <12>.

Ю.А. Тихомиров также полагает, что миграционное право "отражает сложные процессы в сфере миграционных отношений и, естественно, обладает комплексным характером. "Опорный слой" системного регулирования составляют принципы и нормы международного права, включая акты международных организаций и межгосударственных объединений, а также международных миграционных институтов" <13>.

М.Г. Арутюнов, Н.А. Воронина, М.А. Демидов, Ж.А. Зайончковская, В.И. Переведенцев, Е.И. Филиппова, А.Ю. Ястребова и др. уточняют, что идет процесс создания новой отрасли права - миграционного права, и признают, что в перспективе может сложиться и соответствующая отрасль права. Такая возможность может осуществиться, а может и не реализоваться, если формирование смежных отраслей законодательства и смежных отраслей права пойдет по иному пути <14>.

Таким образом, следует признать, что проблема обособления миграционного права в системе права Российской Федерации остается в значительной степени дискуссионной и данное исследование должно продолжаться.

В современной юридической науке считается, что для формирования отрасли права необходимо соблюдение нескольких условий <15>.

1. Должен быть уникальный предмет регулирования, т.е. совокупность общественных отношений, на которые направлено действие норм данной отрасли.
2. Должен быть выработан специфический метод регулирования, т.е. совокупность приемов и средств воздействия правовых норм на регулируемые общественные отношения.
3. Нормы, регулирующие однородные общественные отношения, можно структурировать на институты, субинституты, подотрасли и отрасли, которые взаимодействуют с другими элементами системы права.
4. Существует обособленная группа нормативно-правовых актов (или один кодифицированный), которые выступают источниками данной отрасли права.

Проанализируем, насколько миграционное право отвечает данным условиям, что позволит определить, насколько правомерно считать его самостоятельной отраслью права.

Предметом миграционного права можно считать миграционные отношения. Их круг до настоящего времени юридической наукой четко не определен. Под миграционными отношениями можно понимать совокупность общественных отношений, возникающих в ходе миграционных процессов. На характер этих отношений объективно влияют особенности геополитического положения Российской Федерации, исторические традиции ее развития, особый характер взаимоотношений с сопредельными государствами <16>.

Видами миграционных правоотношений выступают отношения, складывающиеся по поводу въезда граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию и их выезда из Российской Федерации; выбора гражданами места пребывания и места жительства; временного пребывания, временного и постоянного проживания в Российской Федерации иностранных граждан; трудовой и предпринимательской деятельности иностранных граждан в Российской Федерации; учета иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих в Российской Федерации; контроля за пребыванием и проживанием иностранных граждан в Российской Федерации; возвращением в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом; оказания гражданам, иностранным гражданам и организациям государственных услуг в сфере миграции; организации миграционного регулирования и т.п.

Миграционные правоотношения, являясь разновидностью правовых отношений, по своей природе аналогичны иным правоотношениям и состоят из присущих всем им элементов: 1) субъектов права - участников общественных отношений; 2) объектов права; 3) содержания правоотношений - прав и обязанностей их участников. В то же время, обладая спецификой правового регулирования, миграционные правоотношения имеют ряд особенностей, которые позволяют отграничить их от других правоотношений. Первая их особенность состоит в том, что они складываются на основании норм миграционного права. Второй особенностью миграционных правоотношений выступает особый характер субъектов миграционного права, являясь дополнительным критерием отраслевого обособления миграционных правоотношений <17>.

Предмет правового регулирования является первоочередным, но не единственным фактором, предопределяющим обособление отраслей права. Одним из обязательных критериев отрасли права является метод правового регулирования. Проводимые исследования правовых норм в сфере миграции показывают, что в силу принадлежности этих норм к различным отраслям права единый метод правового регулирования миграционных отношений до настоящего времени не выработан <18>. Миграционное право, по крайней мере на данной стадии своего развития, не обладает своеобразным методом и механизмом правового регулирования.

Анализ миграционного законодательства показывает, что оно в большей степени ориентировано на императивный метод регулирования общественных отношений (порядок въезда и выезда, миграционный учет и контроль, выдача разрешений на работу, видов на жительство и т.п.). С ним связан и сам механизм правового регулирования миграционных отношений. Вместе с тем в нем есть не только императивные, но и диспозитивные элементы, различные способы информационного воздействия, учет личных (в том числе имущественных, трудовых, профессиональных) интересов. В настоящее время нормы миграционного законодательства в основном содержат запреты и обязывающие предписания.

Нормы, регулирующие однородные общественные отношения, можно структурировать на институты, субинституты, подотрасли и отрасли, которые взаимодействуют с другими элементами системы права. В рамках миграционного права можно выделить институт мигранта (субинститут беженца, переселенца, трудящегося мигранта и т.д.), институт миграционного контроля (субинститут паспортно-визового режима, регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания, учета иностранных граждан и т.д.), институт ответственности за нарушение миграционного законодательства и др. <19>

Миграционное право можно считать комплексным правовым образованием, поскольку оно включает в себя регулирование трудоустройства мигрантов, обеспечения их жильем, оказания помощи в социальной, экономической, культурной адаптации. Хотя справедливости ради, не вдаваясь в тонкости аргументации, необходимо отметить и наличие противников выделения комплексных отраслей права <20>. Не вызывает сомнения тот факт, что нормы, регулирующие миграционные правоотношения, содержатся в различных отраслях права, в конституционном, административном, уголовном, таможенном. А различные отрасли права, в свою очередь, получают детальное развитие в миграционном праве. Ответственность за нарушение миграционного законодательства (в ряде случаев) устанавливается уголовным правом (ст. 322.1, 322.2, 322.3 УК РФ), хотя чаще всего нарушения в данной сфере наказываются в соответствии с нормами административного права (например ст. 18.8, 18.9, 18.10, 18.11 КоАП РФ). Но сами миграционные правила устанавливаются миграционным правом.

Миграционное право имеет и совокупность правовых актов, выступающих источниками данного правового института. Они представляют собой совокупность международных и национальных правовых актов.

К международным нормативно-правовым документам, устанавливающим международные стандарты, относятся: Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. <21>, Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. <22>, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. <23>, Постановление Верховного Совета РФ о присоединении Российской Федерации к Конвенции о статусе беженцев и Протоколу, касающемуся статуса беженцев <24>, Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей от 18 декабря 1990 г. <25>, Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии от 25 мая 2006 г. <26>, Декларация о территориальном убежище от 14 декабря 1967 г. <27>, Соглашение о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 г. <28>, Соглашение стран СНГ от 24 сентября 1993 г. "О помощи беженцам и вынужденным переселенцам" <29> и др.

В Российской Федерации в соответствии с вышеназванными и иными международными документами заложены основы национального законодательства, регулирующего рассматриваемую сферу, которые нашли отражение в ряде нормативных документов, к которым следует отнести, прежде всего, Законы РФ от 19 февраля 1993 г. (в ред. ФЗ от 2 июля 2013 г.) "О беженцах", от 19 февраля 1993 г. (в ред. ФЗ от 25 ноября 2013 г.) "О вынужденных переселенцах", от 25 июня 1993 г. (в ред. ФЗ от 28 декабря 2013 г.) "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", Федеральные законы: от 15 августа 1996 г. (в ред. ФЗ от 28 декабря 2013 г.) "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", от 24 мая 1999 г. (в ред. ФЗ от 23 июля 2013 г.) "О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом", от 25 июля 2002 г. (в ред. ФЗ от 28 декабря 2013 г.) "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", от 31 мая 2002 г. (в ред. ФЗ от 2 ноября 2013 г.) "О гражданстве Российской Федерации", от 18 июля 2006 г. (в ред. ФЗ от 28 декабря 2013 г.) "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" и др.

Анализируя миграционное "правовое поле", можно отметить, что оно, к сожалению, характеризуется хаотичностью развития, сложностью и запутанностью нормативных положений, нередко избытком отсылочных норм, частой изменчивостью, большой долей подзаконных правовых актов.

В связи с этим целесообразно согласиться с предложением А.Н. Сандугея о разработке и принятии единого кодифицированного акта - Миграционного кодекса РФ, устанавливающего основы государственного регулирования миграционных процессов, закрепляющего статус основных субъектов миграционных отношений, определяющего направления и виды миграции, порядок выезда из Российской Федерации и въезда в нее, транзитного проезда через российскую территорию, регистрационного учета лиц по месту пребывания и по месту жительства в Российской Федерации <30>.

Принятие такого кодекса позволит объединить разрозненные правовые нормы, действующие в области регулирования миграционных отношений, содержащиеся в разных федеральных законах, устранить существующие пробелы миграционного законодательства, ликвидировать устаревшие акты.

Учитывая все вышесказанное, автор считает, что в настоящее время еще не сложились четкие предпосылки для обособления норм, регулирующих миграционные процессы и миграционную политику, в самостоятельную отрасль российской системы права.

Резюмируя, представляется допустимым отнести миграционное право к активно развивающемуся комплексному правовому институту, с перспективами формирования в отдельную отрасль российской системы права <31>.

Литература

1. Баранов В.М. Незаконная миграция в современной России: понятие, виды, эффективность противодействия // Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты: Сборник статей / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2004.
2. Богатырев А.Г. Инвестиционное право. М., 1992.
3. Вокуев М.Р. Миграционное право современной России: теоретико-правовой анализ: Дис. ... к.ю.н. Ростов н/Д, 2006.
4. Евтушенко В.И. Экологическая миграция: понятие, виды, место в отечественной правовой системе // Миграционное право. 2010. N 2. С. 13 - 17.
5. Егиазаров В.А. Транспортное право: Учебник. М., 2007.
6. Литовка А.Б., Литовка П.И. Медицинское право - комплексная отрасль национального права России: становление, перспективы развития // Правоведение. 2000. N 1.
7. Лялякин Ю.А. Конституционно-правовые основы регулирования миграционных отношений в Российской Федерации: Дис. ... к.ю.н. М., 2007.
8. Миграционное законодательство Российской Федерации и проблемы прав человека России: круглый стол. Проблемы, дискуссии, предложения. М., 2002.
9. Панова И.В. Административно-процессуальное право России. 2-е изд., пересмотр. и доп. М., 2008.
10. Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2003.
11. Сандугей А.Н. Некоторые теоретические вопросы миграционного права России в отечественной правовой системе // Российский следователь. 2008. N 23. С. 37 - 39.
12. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002.
13. Степанов А.В. Миграционный правопорядок: обоснованность существования, характеристика основных элементов структуры // Административное право и процесс. 2013. N 5. С. 30 - 34.
14. Телешина Н.Н. Понятие и место миграционного права в системе права Российской Федерации // Российская юстиция. 2012. N 1. С. 10 - 13.
15. Теория государства и права: Учебник / В.В. Лазарев, С.В. Липень. М., 2011.
16. Тихомиров Ю.А. Правовое положение мигрантов // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. Вып. 3 (N 6). 2006.
17. Тоцкий Н.Н. Введение в миграционное право / Отв. ред. Н.А. Михалева. М., 1999.
18. Федосеева Н.Н., Филимонова Е.В. Становление и основные проблемы миграционного права в Российской Федерации. URL: http://justicemaker.ru/view-article.php?art=949&id=25 (дата обращения: 12.03.2014).
19. Хабриева Т.Я. Миграция в России: о модели правового регулирования // Журнал российского права. 2006. N 7.
20. Хабриева Т.Я. Миграционное право как структурное образование российского права // Журнал российского права. 2007. N 11.
21. Хабриева Т.Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008.
22. Хабриева Т.Я. Динамика развития миграционного законодательства в современной России / Л.В. Андриченко, И.В. Плюгина // Журнал российского права. 2010. N 10.
23. Шириков А.С. Права беженцев и перемещенных лиц и их обеспечение по международному гуманитарному праву: Сборник тезисов. Волгоград, 2001.