Мудрый Юрист

Спорные вопросы урегулирования конфискации в КоАП РФ

Смоляков Павел Николаевич, судья Забайкальского краевого суда, кандидат юридических наук.

Статья посвящена применению конфискации как административного наказания в свете судебной практики и свежих законодательных решений. Как один из ключевых моментов в статье обозначена проблема процессуального статуса владельца конфискуемого орудия или предмета административного правонарушения.

Ключевые слова: конфискация, административное наказание, административная ответственность, орудие административного правонарушения, Конституционный Суд Российской Федерации.

Controversial issues of regulation of confiscation in the Code on Administrative Offences of the RF

P.N. Smolyakov

Smolyakov Pavel Nikolaevich, Judge of the TransBaikal Territorial Court, candidate juridical sciences.

The article is devoted to an analysis of confiscation as an administrative penalty, based on the court practice and recently passed laws. The central problem marked by the author is the legal status of the owner of instruments of offence which are confiscated.

Key words: confiscation, administrative penalty, administrative responsibility, instrument of offence, Constitutional Court of the Russian Federation.

Судебная практика по делам об административных правонарушениях часто сталкивается с проблемами применения такого вида административного наказания, как конфискация. Насущными они признаны и учеными-правоведами <1>.

<1> См.: Зорина Н. К вопросу о конфискации // ЭЖ-Юрист. 2011. N 45; Ким Н.И. О практике применения конфискации предмета правонарушения при назначении административных наказаний в области таможенного дела // Административное право и процесс. 2013. N 5; Султанов А. Изъять или конфисковать? // ЭЖ-Юрист. 2013. N 11; Тихонова Е.А. Конфискация орудия совершения административного правонарушения по ч. 2 ст. 8.28 КоАП Российской Федерации с учетом позиции Конституционного Суда Российской Федерации // Мировой судья. 2011. N 12; Герасимова Ю.А. Конфискация без признания вины. В нюансах разобрался Конституционный Суд Российской Федерации. Наказание без вины // Административное право. 2011. N 4.

Ввиду значительной стоимости основной массы товаров, перевозимых через таможенную границу, разрешение указанных проблем становится актуальным при производстве по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела.

Так, по одному из рассмотренных судьей районного суда дел к административной ответственности по ч. 3 ст. 16.1 КоАП РФ был привлечен индивидуальный предприниматель Н., который переместил через таможенную границу запасные части к автомобилям, сообщив в таможенный орган недостоверные сведения об их наименовании.

С учетом доказанной вины в совершении соответствующего административного правонарушения на Н. было наложено административное наказание в виде конфискации объектов административного правонарушения - перемещавшихся запасных частей.

Привлечение к административной ответственности Н. обжаловал и пояснил, что запасные части не могут быть конфискованы, так как ему не принадлежат. Их собственником является другое лицо, а Н., недостоверно декларируя запасные части на таможне, выступал как перевозчик. Просил изменить назначенное наказание на административный штраф.

Жалоба Н. была оставлена без удовлетворения по существу.

Согласиться с жалобой и изменить обжалованное постановление было невозможно в любом случае. Строго говоря, это бы влекло не дозволяемое п. 2 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ ухудшение положения Н. по делу об административном правонарушении - ведь конфискация предметов правонарушения не сопровождалась для Н. какими-либо негативными последствиями административно-правового характера.

Объяснимся подробнее.

Конфискованный товар на самом деле не принадлежал Н. на праве собственности либо ином вещном праве. Таким образом, от его конфискации убытки непосредственно терпел не сам Н., а собственник этого товара.

Многие возразят, что конфискация может повлечь для Н. последствия иного правового свойства, в том числе в виде возмещения потерпевшему собственнику причиненных убытков.

Между тем подобные последствия, во-первых, неочевидны (с позиций гражданского законодательства удовлетворение требований о возмещении убытков, причиненных конфискацией, не бесспорно); во-вторых, возмещение убытков, имей оно место, осуществлялось бы за рамками дела об административном правонарушении - в порядке гражданского судопроизводства. То есть наступление ответственности Н. не становится прямым следствием его противоправного поведения, наказываемого по правилам КоАП РФ.

На проблему обратили внимание правоохранители.

Заместитель начальника отдела организации дознания Дальневосточной оперативной таможни Н.И. Ким пишет, что в правоотношения с таможенными органами зачастую вступают не собственники товаров, а иные лица, которым эти товары вверены в целях совершения таможенных операций (например, перевозчик, экспедитор, таможенный представитель). В этом случае при совершении административных правонарушений указанные "посредники" не имеют экономической заинтересованности в сохранении такой собственности. Поэтому нередки случаи, когда организации-перевозчики при привлечении к административной ответственности сами ходатайствуют о конфискации предметов правонарушений <2>.

<2> Ким Н.И. О практике применения конфискации предмета правонарушения при назначении административных наказаний в области таможенного дела // Административное право и процесс. 2013. N 5.

Другой сотрудник таможенных органов - подполковник таможенной службы Д.Р. Канищев - выделяет даже такую показательную ситуацию, когда лицу, привлекаемому к административной ответственности, перевозимый товар оказывается попросту не нужным <3>.

<3> Канищев Д.Р. Предупреждение, штраф, конфискация // ЭЖ-Юрист. 2013. N 13. С. 14.

Из сложившегося правового тупика Н.И. Ким предлагает интересный выход, считая, что конфискация предметов правонарушения должна применяться только при привлечении к административной ответственности лиц, обладающих полномочиями по совершению таможенных операций, необходимых для выпуска товаров в соответствии с заявленной таможенной процедурой (за исключением таможенной процедуры таможенного транзита) либо для перемещения товаров через таможенную границу без помещения под таможенные процедуры. Указанные лица могут и не являться собственниками данных предметов (для примера - в силу положений внешнеторгового договора), но во всех случаях правомочны совершать с этими товарами юридически значимые действия, что возлагает на них ответственность за возможное нарушение требований законодательства при реализации таких правомочий <4>.

<4> Ким Н.И. Указ. соч.

Упомянутые мнения практиков корреспондируют с научными изысканиями.

Известный административист Д.Н. Бахрах, в частности, замечает, что конфискация является наказанием, которое должно применяться в том случае, если деяние совершено виновно, правонарушитель в установленном законом порядке привлечен к ответственности и признан виновным. Когда же конфискуется предмет, не принадлежащий виновному, то наказывается не он, а собственник, которого лишили законного права собственности. Но собственника к ответственности не привлекали и вину его не устанавливали. Данное противоречие, по мнению ученого, не согласуется с требованиями Конституции Российской Федерации о запрете лишения имущества иначе как по решению суда (ч. 3 ст. 35) <5>.

<5> Рассмотрение арбитражными судами дел об административных правонарушениях: Комментарии законодательства. Обзор практики. Рекомендации / А.В. Абсалямов, Д.Н. Бахрах, И.В. Кулешов и др.; под ред. Э.Н. Ренова. М.: НОРМА, 2003.

По наблюдению И.В. Максимова, конфискация как мера ограничения конституционного права частной собственности имеет смысл лишь тогда, когда она прямо и недвусмысленно воздействует на непосредственного носителя этого права - собственника. Иное не возымело бы должного согласия с сущностью и целями правоограничительного воздействия на права и свободы человека и гражданина и сделало бы невозможным достижение тех юридически значимых ценностей и целей, на службу которым поставлен институт допустимого и соразмерного правоограничения в правовом государстве <6>.

<6> Максимов И.В. Административные наказания. М.: Норма, 2009.

Описанная проблема способна принять и абсурдный обратный поворот: правонарушители, не являющиеся собственниками товаров, просят назначить им конфискацию предметов административного правонарушения вместо административного штрафа, зная, что от конфискации они не страдают. Происходит это и на этапе обжалования судебных постановлений, когда судья вышестоящего суда вынужден учитывать, что конфискация предметов административного правонарушения - более строгое наказание, нежели административный штраф <7>.

<7> Постановление Московского областного суда от 24.12.2012 N 4а-1078/12 // СПС "КонсультантПлюс".

В обоснование невозможности конфискации предмета совершенного административного правонарушения Н. дополнительно сослался на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2011 г. N 6-П <8>, которым признаны неконституционными положения ч. 2 ст. 8.28 КоАП РФ в той мере, в какой эти положения во взаимосвязи с ч. 1 ст. 3.7 КоАП РФ допускали в качестве административного наказания конфискацию орудия совершения административного правонарушения, принадлежащего на праве собственности лицу, не привлеченному к административной ответственности за данное административное правонарушение и не признанному в законной процедуре виновным в его совершении.

<8> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25.04.2011 N 6-П "По делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 3.7 и ч. 2 ст. 8.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "СтройКомплект" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. N 4. 2011.

Ссылку Н. суд отверг, учитывая, что применительно к вопросу о назначении административного наказания в виде конфискации имущества, послужившего орудием или предметом таможенного правонарушения и не являющегося собственностью лица, его совершившего, в ранее вынесенном Постановлении от 14 мая 1999 г. N 8-П Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал специальную правовую позицию, согласно которой федеральный законодатель вправе допустить конфискацию имущества, явившегося орудием или средством совершения либо непосредственным объектом таможенного правонарушения независимо от того, находятся ли соответствующие товары и транспортные средства в собственности совершившего его лица, а также независимо от того, установлено это лицо или нет.

Вместе с тем суждения Конституционного Суда Российской Федерации, приведенные в Постановлении от 25 апреля 2011 г. N 6-П, в отношении иных дел об административных правонарушениях получили правоприменительную и нормативную поддержку.

Так, ориентируясь на него, Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 10.11.2011 N 71 внес изменения в другое свое основополагающее Постановление от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", вводящие п. 15.2 о том, что при применении административного наказания в виде конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.7 КоАП РФ) арбитражным судам надо учитывать, что за исключением случаев, определенных законом, указанный вид административного наказания не может быть применен судом при привлечении лица к административной ответственности, если в ходе рассмотрения дела судом на основании представленных доказательств установлено, что лицо не является собственником вещей, явившихся орудием совершения или предметом административного правонарушения и изъятых в рамках принятия мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

Ранее арбитражные суды исходили из той предпосылки, что в КоАП РФ отсутствует ограничительное положение об ответственности в виде конфискации исключительно тех вещей, которые находятся в собственности нарушителя; в случае совершения правонарушения конфискация применяется к имуществу, использование которого носит противоправный характер и нарушает публичные интересы. В этом ключе конфискация как способ защиты публичных интересов выступает в качестве санкции за противоправное деяние, субъектами которого являются не только собственники имущества, но и иные лица <9>.

<9> Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 31.08.2011 N Ф03-3853/2011 по делу N А24-533/2011, Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 09.02.2012 по делу N А32-34609/2010 (отменено Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.10.2012 N 2763/12).

Схожих взглядов придерживались и суды общей юрисдикции <10>.

<10> Обзор законодательства и судебной практики Ивановского областного суда за 3-й квартал 2011 г., утвержденный Постановлением президиума Ивановского областного суда от 14.10.2011, решение Московского городского суда от 22.12.2011 N 7-2848.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 19 декабря 2013 г. N 40 <11> недавно предложил аналогичное разъяснение, а предварительно перестал в собственной практике применять конфискацию к тем предметам административных правонарушений, не являющихся таможенными, которые не принадлежат правонарушителю <12>.

<11> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19.12.2013 N 40 "О внесении изменений в Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".
<12> Постановления Верховного Суда Российской Федерации от 22.08.2013 N 51-АД13-6, от 14.08.2013 N 31-АД13-1, от 09.08.2013 N 86-АД13-3, от 24.06.2013 N 87-АД13-2, от 14.06.2013 N 53-АД13-5 и др.

Законодатель также развил законотворческие наставления Конституционного Суда Российской Федерации, видоизменив базовое законодательство <13>.

<13> Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 25.04.2011 N 6-П акцентировал внимание на том, что федеральный законодатель лишается права внести в КоАП Российской Федерации изменения, касающиеся условий и порядка конфискации имущества, явившегося орудием совершения административного правонарушения (применительно к ч. 2 ст. 8.28 КоАП Российской Федерации), если административное правонарушение совершено не собственником этого имущества, а иным лицом, которому оно было передано для противоправной деятельности.

Федеральным законом от 30.12.2012 N 314-ФЗ "О внесении изменений в ст. 3.7 и 8.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", вступившим в силу с 11 января 2013 г., в КоАП РФ добавлена норма (ч. 4 ст. 3.7), на основании которой конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, принадлежащих на праве собственности лицу, не привлеченному к административной ответственности за данное административное правонарушение и не признанному в судебном порядке виновным в его совершении, не применяется, за исключением административных правонарушений в области таможенного дела (нарушения таможенных правил), предусмотренных главой 16 КоАП РФ.

Как видим, обрисован простой, хотя и, пожалуй, промежуточный путь решения проблемы, когда конфискация орудий совершения или предметов административного правонарушения осуществляется в случае одновременного привлечения к административной ответственности их собственника.

Основной вопрос - о процессуальном соучастии собственника предмета правонарушения в деле об административном правонарушении, совершенном другим лицом, пока нормативно не разрешен, и механизм обеспечения гарантий участия собственника спорного имущества не установлен; суды лишены возможности выяснить в законной процедуре, насколько добросовестными являлись действия собственника по передаче конфискуемых вещей лицу, привлекаемому к административной ответственности. В этих условиях продолжает действовать рекомендация Верховного Суда Российской Федерации о том, что, поскольку сведения об основаниях владения указанным лицом имуществом, явившимся орудием или предметом административного правонарушения, являются существенными и необходимыми для принятия судьей решения о назначении такого вида административного наказания, как конфискация, они, согласно ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, должны быть отражены в протоколе об административном правонарушении. Если субъект административного правонарушения не является собственником такого имущества, в протоколе об административном правонарушении должны быть также отражены данные о том, кому принадлежит это имущество <14>.

<14> Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за 4-й квартал 2011 г.

Тем не менее отдельные исследователи, среди которых Е.А. Тихонова, склонны считать, что подобное соучастие не требуется и достаточно установить самостоятельную административную ответственность в отношении собственников орудий и предметов административных правонарушений (в ее работе - лесозаготовительной технике), которые не обеспечили мер по контролю за их использованием <15>. Упоминавшийся выше И.В. Максимов тоже настаивает на установлении административной ответственности для собственников лесозаготовительной техники - орудий незаконной порубки, не обеспечивших должных мер по контролю за ее использованием при передаче другим лицам <16>.

<15> Тихонова Е.А. Конфискация орудия совершения административного правонарушения по ч. 2 ст. 8.28 КоАП Российской Федерации с учетом позиции Конституционного Суда Российской Федерации // Мировой судья. 2011. N 12.
<16> Максимов И.В. Административные наказания. М.: Норма, 2009.

Новый порядок конфискации, закрепленный в КоАП РФ, способен повлечь снижение числа случаев применения соответствующего административного наказания, поскольку принадлежность вещи на праве собственности (исключая транспортные средства, подлежащие государственной регистрации и учету) конкретному лицу сложно доказуема, особенно когда после совершения административного правонарушения появляются граждане, заявляющие о принадлежности данной вещи им, подкрепляя свои заявления документами - договорами, расписками и т.п., эффективно установить подложность которых при производстве по делу об административном правонарушении затруднительно.

Здесь же обоснованно возникает вопрос о толковании неустранимых сомнений в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, в пользу этого лица (ч. 4 ст. 1.5 КоАП РФ) <17>. Причем возникает он и в случаях, когда правонарушитель первоначально устно подтверждает (в отсутствие правоустанавливающих документов), что владеет предметом, подлежащим конфискации, как собственник <18>.

<17> Верховный Суд Российской Федерации исключал из проверявшихся судебных постановлений указание на назначение административного наказания в виде конфискации игрового оборудования, так как в материалах дел не содержались доказательства, как подтверждающие, так и опровергающие тот факт, что лицо являлось собственником указанного конфискуемого оборудования (Постановления от 15.04.2013 N 8-АД13-2, от 17.04.2013 N 86-АД13-2, от 20.05.2013 N 44-АД13-3). Нижестоящие суды общей юрисдикции мотивируют возврат предметов правонарушения со ссылками на ст. 1.5 КоАП РФ (Постановления Алтайского краевого суда от 18.04.2013 по делу N 4а-166/2013, от 13.06.2013 по делу N 4а-291/2013).
<18> Ряд судей, правда, полагают: доказательства того, что предмет административного правонарушения не принадлежит ему на праве собственности, должен представить сам правонарушитель (Постановление Санкт-Петербургского городского суда от 13.03.2013 N 4а-307/13). Указанный подход вряд ли верен, так как в силу ч. 3 ст. 1.5 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность.

Очевидное и, главное, функциональное решение описанной правоприменительной проблемы наметить непросто - при наличии трудностей юридико-технического характера с регламентацией в административном процессе статуса собственника предмета административного правонарушения (это лицо может стать ответчиком по гражданскому делу по иску о возмещении убытков, причиненных административным правонарушением, ст. 15 и 1064 ГК РФ).

Остается порадоваться, что административные правонарушения в области таможенного дела выведены законодателем из-под действия вновь принятого закона (об этом гласит ч. 4 ст. 3.7 КоАП РФ), и конфискация предметов таких правонарушений применяется, когда они принадлежат на праве собственности лицу, не привлеченному к административной ответственности за данное административное правонарушение и не признанному в судебном порядке виновным в его совершении.

Это напрямую вытекает из излагавшейся выше правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление от 14 мая 1999 г. N 8-П): федеральный законодатель вправе допустить конфискацию имущества, явившегося орудием или средством совершения либо непосредственным объектом таможенного правонарушения, независимо от того, находятся ли соответствующие товары и транспортные средства в собственности совершившего его лица, а также независимо от того, установлено это лицо или нет; в противном случае организаторы незаконного перемещения товаров получили бы возможность переложить всю ответственность на неплатежеспособных лиц или лиц, проживающих за границей, что подрывало бы правопорядок в сфере таможенных отношений и несовместимо с целями и задачами таможенного регулирования.

Действительно, в российской внешнеэкономической практике собственник перемещаемого через таможенную границу товара обычно не занимается его перемещением через таможенную границу и не производит таможенное декларирование.

Литература

  1. Канищев Д.Р. Предупреждение, штраф, конфискация // ЭЖ-Юрист. 2013. N 13. С. 14.
  2. Ким Н.И. О практике применения конфискации предмета правонарушения при назначении административных наказаний в области таможенного дела // Административное право и процесс. 2013. N 5. С. 43 - 46.
  3. Максимов И.В. Административные наказания. М.: Норма, 2009.
  4. Тихонова Е.А. Конфискация орудия совершения административного правонарушения по ч. 2 ст. 8.28 КоАП Российской Федерации с учетом позиции Конституционного Суда Российской Федерации // Мировой судья. 2011. N 12. С. 17 - 19.