Полицейское право в системе российского права во второй четверти XIX - начале XX в.

Ермакович Татьяна Евгеньевна, адъюнкт Уральского юридического института МВД России, капитан полиции.

В статье последовательно анализируется история появления термина "полиция", рождения науки о полиции и новой отрасли правоведения - полицейского права в России во второй четверти XIX - начале XX в.

Ключевые слова: полиция, полицейское право, государство, безопасность, благосостояние, административное право, полицейско-правовая теория.

Police law in the system of Russian law in the second quarter of the XIX - beginning of the XX centuries

T.E. Ermakovich

Ermakovich Tat'yana Evgen'evna, adjunct of the Urals Law Institute attached to the Ministry of Internal Affairs of Russia, police captain.

The article consistently analyzes the history of the emergence of the term "police", the birth of the science of the police and a new branch of law, police law in Russia in the second quarter of the XIX - beginning of XX centuries.

Key words: police, police law, government, security, welfare, administrative law, police and legal theory.

Рассматривая вопрос о полицейском праве, следует определиться с терминологией. Термин "полиция" пришел к нам из эпохи Античности. Аристотель в своем учении о государстве под словом politia подразумевал не только форму государства, но и управление государственными делами. В аналогичном смысле термин "полиция" перешел в латинский язык, а вместе с рецепцией римского права стал использоваться в средневековой Европе. С установлением абсолютизма в западноевропейских странах была выработана и вошла в норму практика опеки государством всех без исключения сторон общественной жизни. Под полицией стали понимать управление внутренними делами, т.е. в сфере безопасности и в области благосостояния. В это время появляются первые научные концепции полиции <1>.

В 1705 г. в Париже вышел первый том "Трактата о полиции" де Ламара. Работа явилась практическим руководством, содержащим множество вопросов полицейской деятельности. Кроме этого, автор дал ряд теоретических обобщений относительно принципов организации и функций полиции. Полиция, по его мнению, является учреждением, призванным обеспечить счастье всех членов общества, следовательно в область ее компетенции должен входить как можно более широкий круг вопросов государственной жизни. Де Ламар относил к компетенции полиции: 1) надзор за отправлением религиозных культов, так как должная организация религиозной жизни общества вообще должна исключать все остальные стороны полицейской деятельности; 2) наблюдение за нравами (преследование роскоши, праздности, надзор за театрами, играми, публичными женщинами); 3) забота о народном здоровье (соблюдение условий, предупреждающих болезни); 4) забота о народном продовольствии; 5) строительство общественных зданий; 6) надзор за противопожарной безопасностью; 7) контроль за состоянием путей сообщения; 8) организация почты; 9) соблюдение общественной тишины и спокойствия; 10) принятие мер против стихийных бедствий; 11) развитие науки и искусства; 12) торговля и промышленность; 13) отношение к прислуге и наемным рабочим; 14) призрение нищих. Подобный подход к полиции получил широкое распространение в континентальной Европе, поскольку совпадал с господствовавшей теорией всеобщего благоденствия и просвещенного абсолютизма <2>.

Исследование вопросов продолжили немецкие ученые. Иоганн фон Юсти и Иосиф Зонненфельс осуществили систематическую обработку полицеистики (науки о полиции), что явилось рождением науки о полиции и новой отрасли правоведения - полицейского права. И. Зонненфельс в "Основаниях полиции, промышленности и финансов" утверждал, что у государства одна цель - достижение благополучия. Благополучие же обеспечивается двумя факторами - благосостоянием и безопасностью. Благосостояние Зонненфельс понимал как легкость добывания средств к существованию, но при условии, что индивиды при осуществлении этой деятельности будут придерживаться буквы закона. Под безопасностью подразумевалось такое состояние общественной жизни, при котором любой законопослушный человек не опасался бы за свое имущество и жизнь. Подобное положение лица составляет частную безопасность, а государства - общественную безопасность, которую, в свою очередь, можно разделить на внутреннюю и внешнюю. Зонненфельс делает вывод о том, что необходимо исключить из компетенции полиции финансово-промышленную деятельность. В результате функции полиции должны были ограничиваться вопросами обеспечения внутренней безопасности <3>.

Иоганн фон Юсти в работах "Основания науки полиции" и "Основания мощи и благополучия государства" первым попытался определить понятие полиции как сферы государственной деятельности и как научной дисциплины. Определяя цель государства как обеспечение всеобщего благосостояния, Юсти указывал на главное направление ее осуществления - обеспечение развития государственного имущества, под которым понимались всякого рода блага материальной и духовной сферы. В связи с этим основным направлением полицейской деятельности он считал охрану народного и увеличение государственного имущества, что должно способствовать благополучию отдельных семейств и лиц. Юсти ставил перед полицией следующие задачи: 1) забота о надлежащем устройстве земли, т.е. обеспечении рационального земледелия, 2) содействие увеличению народонаселения, 3) надзор за строительными работами, 4) развитие промышленности и путей сообщения, 5) надзор за исповедуемыми религиями, 6) контроль за научной и культурной деятельностью путем учреждения предварительной цензуры, 7) надзор за семейным бытом подданных, их образование и воспитание, 8) принятие мер по обеспечению общественной безопасности, 9) наблюдение за нравственностью <4>.

Итак, термин "полиция" в XVIII - XIX вв. имел двойное значение: во-первых, им обозначали функцию государства по обеспечению безопасности и благосостояния внутри страны, а во-вторых, орган государства, в компетенцию которого входила реализация этой функции. Большое влияние на формирование полицейского законодательства и науки полицейского права в европейских государствах, в том числе и в России, оказали взгляды ведущих полицеистов.

Таким образом, полицейское право как самостоятельная отрасль законодательства и соответствующая учебная дисциплина сформировалось во второй половине XVIII в. в Германии, а затем и в других европейских государствах.

В России под полицией в XVIII в. понимали все государственное управление, в рамках которого осуществлялась полицейская власть. Последняя была юридической сущностью абсолютной власти над подданными, не считая иностранных (внешних) дел, военной сферы, финансов и юстиции. Полицейская власть объединяла осуществляемую внутри государства государственную власть. При этом она включала в себя как законодательную, так и исполнительную власть. Монарх (князь) мог издавать распоряжения и постановления как нормативного - регулирующие общие вопросы и обязательные для исполнения всеми подданными, так и индивидуального - касающиеся конкретных вопросов и отдельных людей - свойства.

Итак, формирование законодательных основ полицейского права в России происходит в первой четверти XVIII в., что связано с завершением процесса становления абсолютной монархии. Петр I, используя опыт и идеологию западноевропейских полицеистов, начал строительство "регулярного" государства, реформировав систему органов государственной власти и регламентировав все сферы общественной жизни <5>.

Политический режим в России конца XVII - начала XVIII в. характеризовался следующими признаками: доскональная регламентация всех сторон жизни и деятельности подданных, грубое прямое принуждение к исполнению регламентов; всеобщий контроль за населением со стороны государственных органов; широкие полномочия органов управления, в первую очередь полиции, которые обязаны были безгранично вмешиваться в личную жизнь людей, отсутствие законодательно определенных политических прав и свобод, общественной самодеятельности подданных <6>.

Итак, политический режим, установившийся в России при Петре I, можно назвать полицейским. М.Ф. Владимирский-Буданов, известный дореволюционный специалист в области государства и права России, писал: "Государство XVIII в. есть государство полицейское в самом строгом смысле слова: оно принимает на себя заботы даже в маловажных потребностях подданных, особенно в сфере экономической и бытовой, регламентирует их" <7>.

В первой четверти XVIII в. начинается создание регулярных правоохранительных органов по европейскому образцу, а в российском праве начинает использоваться термин "полиция", на длительное время заменивший русское "благочиние". В этих условиях происходит формирование основ полицейского права, определяются его основные направления <8>.

В русских университетах преподавание полицейского права было введено в 1835 г. В связи с этим были созданы самостоятельные кафедры законов благоустройства и благочиния. В 1863 г. они были переименованы в кафедры полицейского права. По мнению автора, преподавание полицейского права в университетах со второй четверти XIX в. было связано с тем, что: 1) разработка науки полицейского права, получившая изначально название науки законов благоустройства и благочиния, в первой половине XIX в. в основном представляла собой пропаганду и комментарии немецких научных представлений о полиции и полицейской деятельности. По-настоящему разработка полицейского права началась во второй половине XIX в.; 2) с законодательным оформлением основ полицейского права в Своде законов Российской империи 1832 г. полицейские законы вошли в 13-й (полиция благосостояния) и 14-й (полиция безопасности) тома (т. 13 - "Устав об обеспечении народного продовольствия. Свод учреждений и уставов об общественном призрении", "Учреждения и уставы по врачебной части"; т. 14 - "Уставы о паспортах и беглых", "Уставы о цензуре", "Уставы о содержании под стражей и о ссыльных").

С момента зарождения термином "полиция" охватывалась почти вся деятельность государства, и поэтому предметом полицейского права считалась совокупность "государственных и общественных мер, направленных к споспешествованию интересам (материальным и духовным) народа" <9>. По определению Петра I, "полиция споспешествует в правах и в правосудии, рождает добрые порядки и нравоучения, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков и сим подобных, непорядочное и непотребное житие отгоняет и принуждает каждого к трудам и к честному промыслу, чинит добрых домостроителей, тщательных и добрых служителей города и в них улицы регулярно сочиняет, препятствует дороговизне и приносит довольство во всем потребном к жизни человеческой, предостерегает все приключившиеся болезни, производит чистоту по улицам; и в домах запрещает излишество в домовых расходах и все явные погрешения; призирает нищих, бедных, больных, увечных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных, по заповедям Божиим, воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках; вкратце же над всеми сими полиция есть душа гражданства..." <10>.

Но такой широкий круг объектов исследования не позволял науке полицейского права занять четко определенное место в юриспруденции. По справедливому замечанию одного из юристов прошлого, эта наука "всегда ехала на запятках законодательства" <11>. Показателем недостаточной разработанности полицейско-правовой теории служило также то обстоятельство, что среди ее представителей трудно было, по верному наблюдению В.Ф. Дерюжинского, "найти хотя бы двух вполне согласных между собой по столь существенным вопросам, как задачи науки, определение круга явлений, подлежащих ее изучению, характера ее и приемов исследования" <12>.

Профессор Московского университета В.Н. Лешков, являющийся ярким специалистом в области российского полицейского права, в своих трудах "Русский народ и государство. История русского общественного права до XVIII в." (1858) и "Общественное право" (1871) предложил заменить полицейское право наукой общественного права. Он пишет, что "центр управления обществом находится не в верхних этажах власти (не в правительстве и не в губерниях), а внизу, то есть в общине" <13>, полицейское право, соответственно, не должно сводиться исключительно к деятельности государства.

Ректор Санкт-Петербургского университета профессор И.Е. Андреевский, являющийся выдающимся полицеистом второй половины XIX в., в своем капитальном труде "Полицейское право" для определения понятий "полиция" и "полицейская деятельность" первоначально исследует задачи государства: "Государство не только обеспечивает посредством закона признаваемые за каждым права, но и действует для создания условий безопасности и благосостояния" <14>. Давая же определение полицейской деятельности, Андреевский определяет и круг ее субъектов, в который включает всю систему субъектов частного и публичного права: "Такая деятельность целого государства (отдельных лиц, союзов, общества и правительства) для создания условий безопасности и благосостояния есть деятельность полицейская в обширном смысле слова" <15>. Также Андреевский различает науку полиции и полицейское право. Первую характеризует как науку философскую, которая "посредством анализа жизненных условий различных обществ и государств и предпринимаемых мер относительно улучшения этих условий выводит коренные законы полицейской государственной деятельности и прилагает общие свои законы к отдельным вопросам и мерам" <16>. Эта наука, по мнению профессора, является необходимой частью политики. Полицейское же право имеет цель "изучить положительное полицейское законодательство, т.е. представить его систематически, с показанием обстоятельств и причин, вызывающих именно такие-то законы и предписания, и разъяснить их началами, представляемыми Наукой Полиции" <17>. Полицейское право Андреевский делит на общее, изучающее полицейские законодательства всех или многих государств, и особенное, ограничивающееся изучением полицейского законодательства какого-либо отдельного государства. Говоря о системе полицейского права, И.Е. Андреевский делит ее на две части в соответствии с целями полицейской деятельности государства: на полицию безопасности и полицию благосостояния.

Развитию науки полицейского права также препятствовала традиция отождествления понятия "полиция" с понятием "администрация". Только в конце XIX в. идеи В.Н. Лешкова и И.Е. Андреевского, которые подготовили почву для разграничения предметов полицейского и административного права, были развиты И.Т. Тарасовым и В.В. Ивановским, всесторонне обосновавшими проблему разграничения этих отраслей права.

И.Т. Тарасовым, профессором Императорского Московского университета, было опубликовано несколько трудов по полицейскому и административному праву: "Краткий очерк административного права" (1888), "Очерк науки полицейского права" (1897), "Учебник науки полицейского права" (четыре издания, 1891 - 1896 гг.). Под наукой полицейского права И.Т. Тарасов понимает науку о правовых нормах, регламентирующих полицейскую деятельность государства <18>. Ученый отмечает тесную взаимосвязь полицейского права с остальными юридическими науками, но, говоря о соотношении полицейского права с правом административным, он заявляет, что "совместное существование обеих наук немыслимо, ибо исторически и генетически наука административного права есть не что иное, как третья ступень развития науки о полиции" <19>.

В.В. Ивановский, профессор Казанского университета, в своем труде "Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления)" под полицейским правом понимает науку, предметом которой является изучение законов и подзаконных актов, регламентирующих "содержание мероприятий, применяемых в целях организации условий безопасности и благосостояния" <20>. В отношении административного права ученый рассматривает двойственный подход, понимает его в "тесном (немецком) и обширном (французском)" <21> смысле. В узком смысле понятие административного права совпадает с полицейским правом, а в широком - включает в себя совокупность норм, регламентирующих деятельность органов исполнительной власти в тех сферах жизни общества, где эти органы выступают участниками публично-правовых отношений. Таким образом, говорит В.В. Ивановский, в систему административного права входит "военное управление, международное, финансовое, церковное и внутреннее управление" <22>. Ученый представляет административное право как составную часть государственного права.

Российская полицеистика ко второй половине XIX в. представляла собой самостоятельную национальную юридическую науку, базирующуюся на идеалах правового государства, идеях участия местного самоуправления в решении "общих дел" и охране порядка, разграничения функций полиции и администрации, строгой регламентации процессуальной стороны полицейского принуждения как необходимого условия соблюдения прав и свобод граждан, обеспечения законности в деятельности государственной администрации. Большинство идей ведущих российских полицеистов не были востребованы практикой организации и деятельности полиции, а громадная власть, которой располагала полиция Российской империи в сочетании с организационной неупорядоченностью, фактической организационно-правовой раздробленностью и низким профессиональным уровнем большей части личного состава, оборачивалась против нее самой <23>.

Таким образом, к концу XIX в. представление о полиции в общественном сознании ассоциировалось с принудительной деятельностью государства по обеспечению публичной безопасности и порядка, а равно с осуществляющими такую деятельность органами, и поэтому термин "полицейское право" воспринимался как "не особенно приличное название, вызывающее в публике столь неприятные для преподавателей этой дисциплины недоразумения" <24>, а "полицейский" было бранным словом" <25>.

Некоторые российские ученые высказывались даже о необходимости полного упразднения полицейско-правовой теории, ввиду неудовлетворенности ее аморфным состоянием, невыгодно отличавшим ее от уголовно-правовой и гражданско-правовой доктрин. Так, в частности, Л. Петражицкий полагал, что современная ему "наука полицейского права является смесью разнородных суждений на разные темы, без определенного единого метода, без ясных научных рамок и границ; эта смесь, называемая полицейским правом, действительно должна быть исключена из преподавания" <26>.

Однако эта идея не нашла своего воплощения в жизни, и полицейское право сохранялось в номенклатуре предметов преподавания на юридических факультетах российских университетов вплоть до 1917 г.

Литература

1. Аврутин Ю.Е. Полицейское право современной России: всегда ли полезны аргументы "за"? // Полицейское право. 2005. N 3.
2. Андреевский И.Е. Полицейское право: В 2 т. Т. 1. СПб., 1865.
3. Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. 7-е изд. Пг., Киев, 1915.
4. Гессен В.М. Лекции по полицейскому праву. СПб., 1907 - 1908.
5. Горбунов А. Курс лекций по полицейскому праву. Варшава, 1901.
6. Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. 4-е изд. Пг., 1917.
7. Евтихиев А.Ф. Основы советского административного права. Харьков, 1925.
8. Ивановский В.В. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления). 3-е изд., Казань, 1908.
9. Кодан С.В., Поляков И.Ю. Полицейское законодательство Российской империи. Развитие, становление, систематизация. Вторая половина XVII - первая треть XIX вв. Очерки. Екатеринбург, 2000.
10. Кошелева О. Полиция есть душа гражданства // Отечественные записки. 2004. N 2.
11. Кручинин В.Н. Становление и развитие законодательства о полиции в России в XVIII в. - начале XX в.: Дис. ... к.ю.н. М., 1998.
12. Старилов Ю.Н. История развития административно-правовой науки // Российское полицейское административное право: конец XIX - начало XX в.: Хрестоматия. Воронеж, 1999.
13. Тарасов И.Т. Полиция в эпоху реформ. М., 1885.
14. Шеймин П. Энциклопедический словарь. Издатели Ф.А. Брокгауз, И.А. Ефрон. СПб., 1898. Т. XXIV.