Мудрый Юрист

Судебная защита прав инвалидов

Гусев Алексей Юрьевич, судья Ростовского районного суда Ярославской области, соискатель кафедры трудового права Академии труда и социальных отношений.

В статье рассматриваются проблемы реализации прав инвалидов, их судебной защиты. Указывается на неверное толкование судами права инвалидов на получение ими во внеочередном порядке земельных участков и необходимость в этой связи обращения в Верховный Суд РФ по вопросам защиты прав инвалидов.

Ключевые слова: права инвалидов, судебная защита прав инвалидов, толкование закона, пробелы закона.

Judicial defense of rights of invalids

A.Y. Gusev

Gusev Aleksej Yur'evich, Judge of the Rostov District Court of the Yaroslavl region, degree-seeking student of the Chair of Labor Law of the Academy of Labor and Social Relations.

Discusses the problems of the realization of the rights of persons with disabilities, their judicial protection. Indicates an incorrect interpretation by the courts of the rights of persons with disabilities to receive them in an extraordinary manner of land and the need in this regard, the appeal to the Supreme court of the Russian Federation regarding protection of the rights of persons with disabilities.

Key words: disability rights, judicial protection of the rights of persons with disabilities, the interpretation of the law, space law.

Социальная защита инвалидов - одно из важных направлений государственной политики. В законодательстве она представлена как система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества.

Меры правового характера в системе социальной защиты инвалидов определены как в международных документах, так и в национальном законодательстве отдельных стран. Все они направлены на создание в государстве для инвалидов возможностей для нормальной жизнедеятельности, в том числе для реализации предоставленного Конституцией РФ всем гражданам страны права на труд, на социальное обеспечение, на охрану здоровья и др. Так, Конвенция МОТ N 159 о профессиональной реабилитации и занятости инвалидов, принятая 20 июня 1983 г. (ст. 2 - 4, 8), обращает внимание на необходимость учитывать принцип равенства возможностей инвалидов и трудящихся в целом, в том числе мужчин и женщин. Особое внимание уделено организации и оценке служб профессиональной ориентации, профессионального обучения, трудоустройства, занятости.

Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов изложены в Резолюции 48/96 Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 1993 г. В них подчеркивается, что инвалиды и их организации являются полноправными партнерами в обществе.

Основополагающим международным актом в рассматриваемой сфере можно назвать Конвенцию о правах инвалидов, принятую Генеральной Ассамблеей ООН 13 декабря 2006 г. Провозглашено право инвалидов на жизнь, образование, труд, на наиболее достижимый уровень здоровья, доступ ко всем видам услуг, равенство со всеми другими гражданами перед законом и доступ к правосудию и т.д. (ст. 5, 10, 12, 13, 23 - 25, 27, 28 и др.).

Рекомендации международных документов восприняты многими российскими нормативными правовыми актами. Назовем основные из них: Трудовой и Жилищный кодексы РФ, Федеральные законы от 17 июля 1999 г. 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (далее - Закон о социальной помощи), от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" (далее - Закон о ветеранах), от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон об инвалидах), от 2 августа 1995 г. "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" (далее - Закон о социальном обслуживании инвалидов), от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации".

Трудовой кодекс РФ устанавливает для инвалидов определенные гарантии в сфере труда (ст. 95, 99, 128 и др.).

В Законе о социальной помощи речь идет о социальных услугах, предоставляемых инвалидам различных категорий, включая инвалидов войны, детей-инвалидов (см. ст. 6.2, 12.1 и др.).

Инвалидам войны особое внимание уделено в Законе о ветеранах. Например, они имеют льготы по пенсионному обеспечению, при улучшении жилищных условий и установке квартирного телефона, оплате жилой площади и оплате коммунальных услуг; право на получение медицинской помощи в медицинских организациях, к которым были прикреплены в период работы до выхода на пенсию, профессиональное обучение.

Закон об инвалидах гарантирует данной категории граждан России (помимо того, о чем уже было сказано выше) оказание квалифицированной медицинской помощи, обеспечение беспрепятственного доступа к информации, к объектам социальной инфраструктуры, ежемесячные денежные выплаты, социально-бытовое обслуживание (ст. 9 - 11.1, 13 - 15, 17, 28 - 28.1).

Закон о социальном обслуживании инвалидов дополнительно предусматривает право этой категории граждан на осуществление трудовой деятельности в стационарных учреждениях социального обслуживания, получение отпуска продолжительностью 30 календарных дней (ст. 13).

Как видно даже из перечисленного выше, российское законодательство предусматривает широкие возможности для обеспечения нормальной жизнедеятельности лиц, имеющих стойкую утрату трудоспособности, но, к сожалению, далеко не всегда оно определяет конкретный механизм реализации этих возможностей, ряд правовых норм вообще носит декларативный характер. На проблемы, связанные с реализацией прав инвалидов, неоднократно указывал в своих ежегодных докладах Уполномоченный по правам человека в России. Не получив разрешения своих проблем в учреждениях государственной власти и управления, инвалидам приходится обращаться за судебной защитой своих прав.

Анализ судебной практики дает основания утверждать, что наиболее часто инвалиды имеют претензии к медико-социальной экспертизе, устанавливающей инвалидность, обеспечению их техническими средствами, оказанию им квалифицированной медицинской помощи, предоставлению путевок на санаторно-курортное лечение, жилплощади и земельных участков.

Приведем конкретные примеры.

Уполномоченный по правам человека в России в одном из своих докладов обратил внимание на дефекты правового регулирования установления инвалидности детям с синдромом Дауна. Синдром Дауна не включен в действующий Перечень заболеваний, дефектов, необратимых морфологических изменений, нарушений функций органов и систем организма, при которых группа инвалидности (без указания срока переосвидетельствования) устанавливается детям не позднее чем через два года после первичного признания их инвалидами (установления категории "ребенок-инвалид"). Инвалидность детям с синдромом Дауна устанавливается не при рождении, а чаще всего по достижении ими трех лет. Первичную инвалидность дают на один год с дальнейшим переосвидетельствованием, оформление и прохождение которого требует от родителей ребенка немалых испытаний. При этом результат переосвидетельствования известен заранее: заболевание не исчезнет.

Такой пробел в регулировании данного вида отношений при установлении инвалидности детям с синдромом Дауна требует своего устранения.

Согласно ст. 15 Закона об инвалидах планировка, строительство и реконструкция административных и жилых зданий и сооружений осуществляются с учетом приспособлений для доступа лиц с ограниченными возможностями здоровья. На практике это требование закона никогда не соблюдалось должным образом. За 18 лет с момента его вступления в силу немало зданий возведено и принято в эксплуатацию без всяких пандусов. В настоящее время при входе в административные здания пандусы уже стали появляться, но в многоквартирных жилых домах, в которых проживают собственники квартир, с оборудованием пандусов возникают трудности. Причина в том, что в соответствии с ч. 2 ст. 36 Жилищного кодекса РФ собственники помещений в многоквартирном доме владеют, пользуются и распоряжаются общим имуществом своего дома. Поэтому и вопрос установки пандуса должен решаться на общем собрании собственников. Как показывает анализ поступивших в отчетном году жалоб, согласия на установку пандуса они обычно не дают и, надо признать, имеют на это полное право <1>. Налицо противоречие между нормами Закона об инвалидах и Жилищного кодекса РФ.

<1> Реплика редактора: представляется дискуссионным утверждение автора о том, что отсутствие согласия собственников жилья в многоквартирном доме на установку пандуса выступает непреодолимым препятствием в реализации специальных норм, имеющих императивную направленность в целях создания минимально необходимых условий для активной жизнедеятельности лиц с ограниченными физическими возможностями.

До настоящего времени пробел в правовом регулировании указанных правоотношений не устранен.

Фонд социального страхования РФ довольно часто является ответчиком по гражданским делам при обращениях инвалидов в суд, поскольку финансовое обеспечение многих прав инвалидов осуществляется за счет средств, находящихся в его распоряжении. Это касается и путевок на санаторно-курортное лечение, которые полагаются инвалидам, о чем свидетельствуют приведенные ниже решения (Определения) вологодских судов.

Апелляционным определением Вологодского областного суда от 26 апреля 2013 г. признано законным и обоснованным решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 12 марта 2013 г., которым на региональное отделение ФСС РФ возложена обязанность предоставить гражданину путевку на санаторно-курортное лечение за предыдущий год в соответствии с медицинскими рекомендациями. Ответчик в апелляционной жалобе, ссылаясь на нарушение норм материального права, ставил вопрос об отмене такого решения суда. В частности, указывалось, что в действующих нормативных правовых актах не зафиксирована обязанность Фонда ежегодно предоставлять санаторно-курортную путевку инвалиду, а также имелась ссылка на недостаточность финансирования.

Вологодский областной суд в первую очередь сослался на ст. 6.2 Закона о социальной помощи, согласно которой в состав предоставляемого гражданам набора социальных услуг включено предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторно-курортное лечение, осуществляемое в соответствии с законодательством об обязательном социальном страховании. Далее было указано, что п. 3.3 Порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан, утвержденного Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 328, предусматривает приобретение путевок на санаторно-курортное лечение Фондом социального страхования РФ. В силу п. 3.7 указанного Порядка при наличии справки для получения путевки граждане обращаются с заявлением о предоставлении санаторно-курортной путевки в исполнительные органы ФСС РФ или в органы социальной защиты населения, с которыми исполнительный орган Фонда заключил соглашение о совместной работе по обеспечению граждан путевками на санаторно-курортное лечение, по месту жительства до 1 декабря текущего 2012 г. для последующей передачи заявлений в исполнительные органы Фонда. На основании п. 3.9 Порядка исполнительные органы Фонда и органы социальной защиты населения по месту жительства выдают гражданам санаторно-курортные путевки в соответствии с их заявлениями и справками для их получения.

Как видно из приведенных норм, условиями для предоставления путевки на санаторно-курортное лечение являются, во-первых, обращение с заявлением лица, имеющего право на ее получение, и, во-вторых, наличие медицинских документов, необходимых для предоставления путевки на санаторно-курортное лечение. Доводы ответчика о недостаточности финансирования и большое количество лиц, имеющих право на данный вид льгот при наличии у гражданина права на обеспечение путевкой на санаторно-курортное лечение, не являются основаниями для отказа инвалиду в судебной защите таких прав.

Анализ действующего законодательства, регулирующего правоотношения сторон в рассматриваемой сфере, свидетельствует: право инвалида на получение санаторно-курортного лечения в качестве средства реабилитации не ставится в зависимость от наличия или отсутствия в данном регионе иных лиц, нуждающихся в таком лечении. В Законе о социальной помощи также нет положения о получении гражданином путевки в порядке очередности. Есть основания утверждать, что право на санаторно-курортное лечение при наличии медицинских показаний как средство реабилитации инвалида должно реализовываться ежегодно и без каких-либо условий.

Далеко не со всеми судебными решениями, постановленными при обращении инвалидов за своей защитой, можно согласиться. В качестве примера приведем дела о первоочередном предоставлении инвалидам земельного участка.

В мае 2012 г. гражданка, являющаяся инвалидом 2-й группы, обратилась в Ростовский районный суд Ярославской области с исковым заявлением, в котором просила обязать орган местного самоуправления предоставить ей земельный участок для индивидуального жилищного строительства. Из иска следовало, что в 2010 г. она обратилась в орган местного самоуправления с заявлением о предоставлении земельного участка для указанной цели с учетом распространения на нее ст. 17 ЖК РФ, однако земельный участок ей так и не был предоставлен. Ростовский районный суд 27 июня 2012 г. в удовлетворении ее требований отказал, ссылаясь на п. 14 ст. 17 Закона об инвалидах. Суд исходил из того, что право инвалидов на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства относится к числу гарантий государства в жилищной сфере. Нормы ст. 17 указанного Закона направлены на улучшение жилищных условий инвалидов и семей, имеющих в своем составе инвалидов, если они признаны в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий. Истец ни на момент подачи заявления, ни на день вынесения настоящего решения на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий не состояла.

Подобный подход к применению ст. 17 Закона об инвалидах был осуществлен и в Ленинградской области. Определением Ленинградского областного суда от 21 ноября 2013 г. оставлено в силе решение Ломоносовского районного суда от 9 сентября 2013 г. В судебных решениях указано, что оснований для предоставления истице земельного участка по упрощенной процедуре, без проведения торгов, не имелось, поскольку та не являлась нуждающейся в улучшении жилищных условий.

Приведенные судебные постановления отражают сложившуюся судебную практику разрешения споров по вопросам обеспечения инвалидов земельными участками. Представляется, что такая позиция государственных органов и судов нарушает права и интересы российских инвалидов. Хотелось бы обратить внимание на то, что ст. 17 Закона об инвалидах предоставляет им и семьям, имеющим в своем составе инвалидов, право на первоочередное получение земельных участков не только для индивидуального жилищного строительства, но и для ведения подсобного, дачного хозяйств, садоводства. В трех последних случаях предоставление земельного участка не может рассматриваться как возможность улучшения жилищных условий. В упомянутых же выше Правилах, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 27 июля 1996 г. N 901, на которые ссылаются суды, речь идет о предоставлении льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг, а не о предоставлении земельных участков. Мы полагаем, что нормы Закона об инвалидах, исходя из того что юридическая сила этого нормативного акта выше, должны непосредственно применяться к описанным правоотношениям.

Судебная защита прав инвалидов требует обобщения. Весьма востребованным было бы постановление Пленума Верховного Суда РФ, в котором давались бы разъяснения по спорным вопросам применения законодательства о правах инвалидов. В настоящее время есть лишь отдельные решения высшей судебной инстанции по гражданским делам, истцом в которых выступают инвалиды.

Особое значение для правоприменительной практики имеет признание Верховным Судом РФ недействующими отдельных норм, содержащихся в подзаконных нормативных актах. В данном случае можно вспомнить решения Верховного Суда РФ от 23 января 2007 г. и от 10 июля 2001 г.

В первом случае признан частично недействующим п. 5 Временных критериев определения степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, утвержденных Постановлением Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 18 июля 2001 г. N 56 (с последующими изменениями и дополнениями). Этим самым устранено противоречие между нормами ведомственного акта и абз. 17 и 18 ст. 3 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний", что очень важно для лиц, претендующих на возмещение вреда из средств обязательного социального страхования. В нарушение законодательных норм п. 5 Временных критериев позволял учитывать не только способность потерпевшего после несчастного случая на производстве или возникновения профессионального заболевания выполнять работу в полном объеме по своей прежней профессии, но и способность застрахованного к выполнению иной работы, как равноценной ей по квалификации и оплате, так и менее квалифицированной работы.

Вторым из упомянутых решений Верховного Суда РФ признан недействующим п. 28 Перечня видов высокотехнологичной медицинской помощи, утвержденного Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 28 декабря 2011 г. N 1690н. Он предусматривал отнесение к видам высокотехнологичной медицинской помощи лечение больных (старше 18 лет) с выраженными двигательными, чувствительными, координаторными расстройствами при посттравматических (в том числе послеоперационных) поражениях головного и спинного мозга в раннем восстановительном периоде (до 1 года) с использованием роботизированной механотерапии, прикладной кинезотерапии. Верховный Суд РФ посчитал, что содержание п. 28 Перечня ограничивает возможности лечения больных с указанными видами заболеваний до 1 года, поскольку дальнейшее лечение заболевания при участии финансирования государства невозможно.

Устраняя коллизии правовых норм, обращая внимание на их редакционные неточности, Верховный Суд РФ, по сути, хотя и косвенным образом, участвует в регулировании правовых отношений по обеспечению прав инвалидов. При дальнейшем внесении изменений в законодательные акты разъяснения Верховного Суда РФ, несомненно, принимаются во внимание.