Мудрый Юрист

Актуальность прокурорского надзора в сфере исполнения наказаний

Буркова Елена Анатольевна, доцент кафедры "Уголовное право и процесс" Финансового университета при Правительстве Российской Федерации (г. Москва), кандидат юридических наук.

В статье рассматривается важность и целесообразность прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания. Актуальность прокурорского надзора рассматривается с учетом данных официальной статистики в сфере исполнения наказания.

Ключевые слова: прокурорский надзор, прокуратура, законность, соблюдение закона, уголовно-исполнительная система, места лишения свободы, нарушение прав осужденных, заключенные под стражу.

Topicality of prosecutor's supervision in the sphere of execution of punishment

E.A. Burkova

Burkova Elena Anatol'evna, assistant professor of the Chair "Criminal Law and Procedure" of the Financial University attached to the Government of the Russian Federation (Moscow), candidate of juridical sciences.

The article discusses the importance and expediency of the prosecutorial supervision over the execution of the law by administrative bodies and establishments executing criminal punishments. The relevance of the Prosecutor's supervision examined taking into account the data of official statistics in the field of execution of punishment.

Key words: prosecutorial supervision, the Prosecutor's office, legality, observance of the law, the criminal-Executive system, place of detention, in violation of the rights of convicted prisoners, remand prisoners.

На переломном этапе нынешних преобразований российское общество, безусловно, находится в кризисном состоянии, о чем свидетельствует падение духовного и интеллектуального уровня развития граждан, неуверенность людей в завтрашнем дне, нестабильное состояние финансовой и экономической системы и т.д. Не лучшим образом обстоит дело и в сфере противодействия преступности. Так, следует отметить, что, несмотря на заявления властей и данные официальной статистики (согласно которой практически 80% всех категорий преступлений имеют четко выраженную тенденцию к снижению), нет серьезных оснований утверждать, что в России создана система борьбы с преступностью, адекватная реальности и потребностям развития страны.

В целях усиления борьбы с преступностью особое внимание уделяется повышению эффективности и действенности прокурорского надзора. Предназначение прокуратуры в системе государственных органов предопределяется точностью состава функций, необходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач. И главной функцией прокуратуры является надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов <1>.

<1> Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. А.Я. Сухарева. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 85 - 86.

Таблица 1.

Количество преступлений, зарегистрированных в исправительных колониях за 2007 - 2012 гг. <*>

<*> Характеристика лиц, содержащихся в исправительной колонии для взрослых // ФСИН России. URL: http://fsin.su/structure/inspector/iao/statistika/Xar-ka%20lic%20sodergahixsya%20v%20IK/ (по состоянию на ноябрь 2013 г.).

2007 г.

2008 г.

2009 г.

2010 г.

2011 г.

2012 г.

Всего совершено преступлений

1133

964

893

944

800

887

Количество тяжких преступлений и побегов без покушений

327

205

184

238

224

238

в том числе:

убийства

24

14

18

14

10

22

из них:

действия, дезорганизующие работу ИУ

10

умышленное причинение тяжкого вреда здоровью

35

33

33

43

36

51

побеги

288

166

138

186

180

170

в том числе: покушения

24

19

10

10

ПРЕДОТВРАЩЕНО

против личности

62981

64200

63363

60903

56409

54821

побегов

4330

4789

4481

3484

2623

2189

спиртных напитков кустарного и промышленного производства (л)

56440

66766

64148

56571

48043

49704

наркотических и сильнодействующих веществ (гр.)

52953

59968

59864

81597

78879

91956

Предметом обсуждения настоящей статьи будут вопросы осуществления прокуратурой надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

На органы прокуратуры возложены задачи по своевременному выявлению, пресечению и предупреждению нарушений законности и режима содержания, прав и законных интересов лиц, находящихся в местах лишения свободы. Прокурорский надзор является в данном случае одной из важнейших правовых гарантий.

Хотелось бы отметить, что некоторые исследователи совершенно справедливо утверждают, что существенные изменения социально-политической и экономической обстановки, произошедшие на территории Российской Федерации с начала XXI века, в меньшей мере отразились на уголовно-исполнительной системе, которая во многом сохранила тенденции пенитенциарной системы прошлого, ориентированной совсем на другое общество <2>.

<2> Ваганов А.Б. Криминологическая характеристика пенитенциарной преступности и ее профилактика: Автореф. дисс. ... канд. юр. наук: 12.00.08. Челябинск, 2012. С. 1.

Конкретизация задач органов прокуратуры в данной сфере, критерии определения приоритетов их деятельности, направлений, форм и методов организации работы регламентируются нормативно-правовыми актами Генерального прокурора РФ.

Так, в приказах Генерального прокурора важное значение придается организации проверок состояния законности в исправительных и воспитательных колониях, следственных изоляторах - "результаты проверок исполнения законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов свидетельствуют о наличии многочисленных нарушений требований законов, регламентирующих условия и порядок отбывания осужденными уголовных наказаний, а также содержание подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений под стражей в следственных изоляторах, несоблюдения их конституционных и иных гарантированных федеральным законодательством прав" <3>.

<3> Приказ Генпрокуратуры РФ от 30.01.2007 N 19 "Об организации надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" // СПС "КонсультантПлюс" [Электронный ресурс].

В докладах о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной службы исполнения наказаний (например, на 2010 - 2012 гг.) отмечается, что Министерством юстиции Российской Федерации, Федеральной службой исполнения наказаний продолжается работа по укреплению правопорядка и законности, обеспечению условий содержания лиц, находящихся в изоляции от общества, с учетом требований законодательства, соблюдению их прав, свобод и законных интересов <4>.

<4> Доклад о результатах и основных направлениях деятельности на 2010 - 2012 годы Федеральной службы исполнения наказаний Российской Федерации. URL: http://fsin.su/structure/inspector/iao/Doklad/Doklad%202010-2012/2010-2012.pdf.

Конечно же, следует заметить, что контроль и надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, осуществляется не только прокуратурой, но и многими другими государственными органами и негосударственными организациями (например, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации, Счетной палатой Российской Федерации, российскими и международными правозащитными организациями). Но это ни в коем случае не умаляет значимость прокурорского надзора, а скорее подчеркивает его необходимость и совершенствование.

Для того чтобы понять актуальность надзора за соблюдением законов в уголовно-исполнительной системе, обратимся к цифрам.

Как видно из приведенной таблицы, в соответствии со статистическими данными ФСИН России количество преступлений, совершенных в пенитенциарных учреждениях, имеет нестабильные тенденции развития, но которые все же идут на снижение.

Однако не следует однозначно воспринимать подобную ситуацию и считать, что преступность в уголовно-исполнительной системе находится полностью под контролем правоохранительных органов и государства. Приведенные данные, по мнению некоторых ученых, не отражают действительного состояния преступности в пенитенциарных учреждениях <5>. В местах лишения свободы получили широкую распространенность различные правонарушения, осужденными и заключенными совершается немало преступлений, в том числе тяжких.

<5> Ваганов А.Б. Криминологическая характеристика пенитенциарной преступности и ее профилактика: Автореф. дисс. ... канд. юр. наук: 12.00.08. Челябинск, 2012. С. 1.

И хотя о случаях произвола и грубости со стороны сотрудников ИТУ, следственных изоляторов, вступления их в запрещенные связи с осужденными и заключенными известно еще с 90-х гг., но и в настоящее время это продолжает присутствовать в уголовно-исполнительной системе.

Основной причиной снижения количества зарегистрированных преступлений в местах лишения свободы служит достаточно высокий уровень латентности подобного вида преступности. Как известно, преступления в исправительных учреждениях бывают двух типов: совершаемые заключенными и сотрудниками уголовно-исполнительной системы. Исследователи проблемы преступности в местах лишения свободы отмечают, по мнению большинства сотрудников УИС (42% респондентов), на одно зарегистрированное нарушение законности приходится свыше десяти скрытых фактов <6>. Многие преступления среди осужденных (такие, как кражи, насильственные действия сексуального характера) не получают огласки, потерпевшие об этом не заявляют в силу специфики субкультуры заключенных.

<6> Салатин А.В. Нарушения законности персоналом уголовно-исполнительной системы как объект криминологического исследования (понятие, виды, детерминанты, возможности прогнозирования) // Журнал "Вестник института". N 07. ВИПЭ ФСИН России. С. 20, 21.

Руководство пенитенциарных учреждений не заинтересовано в регистрации всех преступлений, чтобы не ухудшать показатели деятельности и создать видимость благополучия. Как правило, регистрируются лишь очевидные преступления, например, убийства или тяжкие телесные, которые трудно скрыть <7>. В статистике ФСИН России не находят отражения показатели насильственной преступности в местах лишения свободы. По мнению некоторых исследователей, данные показания имеют тенденцию к снижению <8>. Насилие является частью криминальной субкультуры, тюремных обычаев и традиций, предусматривающих в ряде случаев обязанность лидеров преступной среды осуществить насильственные действия (в т.ч. и сексуального характера). В связи со сказанным, незначительное количество зарегистрированных преступлений данной направленности необходимо оценивать критически.

<7> Мошков Т.А. Насилие в местах лишения свободы и его уголовно-правовая оценка: Дисс. ... канд. юр. наук: 12.00.08. М., 2010. С. 22, 23.
<8> Там же.

Преступлений, совершаемых сотрудниками мест лишения свободы, не так велико, но можно уверенно предположить, что их значительно больше, но они по разным причинам (из-за скрытого характера преступных действий, замкнутости исправительных учреждений, нежеланием "выносить сор из избы" по различным основаниям и т.д.) не находят отражения в официальной статистике <9>.

<9> Криминология: Учебник / Под ред. В.Н. Кудрявцева, В.Е. Эминова. 4-е изд., перераб и доп. М., 2010. С. 643 - 644.

Хотелось бы акцентировать внимание и на количестве предотвращенных преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков. Как видно из таблицы 1, количество предотвращенных преступлений данной категории год от года возрастает, в связи с чем можно предположить, что наркопреступность все активнее проникает в сферу уголовно-исполнительной системы.

Общее снижение количества зарегистрированных преступлений в местах лишения свободы происходит на общем фоне снижения численности осужденных и лиц, в отношении которых избрана мера пресечения - заключение под стражу (2008 г. - 887723 человека; 2009 г. - 863990 человек; 2010 г. - 818037 человек; 2011 г. - 755648 человек). Такая тенденция к снижению обусловлена не потому, что люди стали меньше совершать преступлений, а иными факторами, в том числе и изменениями в законодательстве, а именно - изменением верхнего и нижнего предела санкций в виде лишения свободы, декриминализации некоторых деяний (например, ст. 129 УК РФ; ст. 188 УК РФ). В связи со сказанным полагаем нецелесообразным делать в настоящее время вывод о снижении преступности в пенитенциарных учреждениях.

При определении предмета прокурорского надзора в данной сфере необходимо в первую очередь руководствоваться ст. 32 ФЗ "О прокуратуре" (из которой следует, что предметом надзора являются: а) законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом; б) соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания; в) законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы) <10>.

<10> ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.92 N 2202-1 // СПС "КонсультантПлюс" [Электронный ресурс].

Мы поддерживаем точку зрения некоторых зарубежных авторов, согласно которой в предмет данного вида надзора необходимо включить законность и обоснованность освобождения осужденных от отбывания наказания по отбытии срока, условно-досрочно или по болезни <11>.

<11> Джафаров Азер Мамед оглы. Международно-правовые основы реформирования органов прокуратуры Азербайджанской Республики: Автореф. дисс. ... д-ра юр. наук: 12.00.11; 12.00.09. М., 2008. URL: /http://dissers.ru/avtoreferati-dissertatsii-yuridicheskie/a344.php.

Далее необходимо отметить, что в ряде случаев нарушения, установленные в ходе прокурорской проверки, сотрудниками администрации учреждения фактически не устраняются, существует система формальных отписок. А потому следует признать необходимость проведения повторных проверок, что позволяет наиболее эффективно контролировать деятельность администрации учреждений. Полагаем, что данная мера в целом направлена не только на пресечение преступлений, но и их предупреждение. Только повторные проверки и посещения прокурором мест позволяют выявить подобные нарушения. В этой связи полагаем, что будет целесообразным не ограничиваться ответом на внесенные акты реагирования, но и проверять фактическое выполнение требований прокурора.

Особое внимание следует уделять исправительным колониям, поскольку наибольшее количество преступлений в местах лишения свободы совершается именно в исправительных колониях, где содержится основная часть осужденных. Наименьшее количество зарегистрированных преступлений совершается в тюрьмах, что обусловлено крайне строгими условиями содержания в них заключенных.

Нельзя не отметить и тот факт, что, несмотря на общее сокращение количества лиц, осужденных к наказанию в виде лишения свободы, и заключенных под стражу, возросло количество поступающих от них жалоб по поводу нарушения их прав и применения в отношении их действий силового характера со стороны сотрудников учреждений уголовно-исполнительной системы. Например, в Тверскую прокуратуру по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях в 2008 г. поступило 345 жалоб; в 2009 - 429 жалоб; в 2010 - 450 жалоб; в 2011 - 605 жалоб) <12>. Прокурорские работники связывают этот факт либо с увеличением количества нарушений, либо с ростом доверия к представителям силового ведомства, либо с активной деятельностью правозащитников, разъясняющих заключенным их права.

<12> О работе Тверской прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях. URL: http://www.prokuratura.tver.ru/departments/42.

Таблица 2.

Характеристика лиц, содержащихся в следственных изоляторах и тюрьмах за 2007 - 2012 гг. <*>

<*> Характеристика лиц, содержащихся в следственных изоляторах и тюрьмах // ФСИН России. URL: http://фсин.рф/structure/inspector/iao/statistika/Xar-ka%20v%20CIZOiT/ (по состоянию на ноябрь 2013 г.).

2007 г.

2008 г.

2009 г.

2010 г.

2011 г.

2012 г.

Численность контингента всего

156259

144912

134142

120767

113214

114532

Всего совершено преступлений

89

66

75

71

81

67

из них:

убийства

действия, дезорганизующие работу СИЗО

умышленные причинения тяжкого вреда здоровью

побеги

11

Всего предотвращено преступлений

39559

42341

44714

33433

30580

27388

из них:

против личности

29877

33153

34326

24732

20577

18172

побегов

2922

3192

3173

2630

2631

2527

Подводя итог сказанному, отмечаем, что прокуратура является важнейшим органом оперативного вневедомственного надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений исполняющих наказания.

В итогах работы за отчетный период специализированными прокуратурами по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях отмечается, что в исправительных учреждениях по-прежнему продолжаются нарушения при применении мер поощрения и взыскания (в частности, Ленинградской специализированной прокуратурой в ходе проверки деятельности ФКУ ИК-8 УФСИН России вскрыты факты незаконного помещения осужденного в штрафной изолятор до прихода начальника колонии, что нарушает право осужденного в части применения к нему мер принуждения только на основании закона), ненадлежаще проводится воспитательная работа, ущемляются права осужденных на материально-бытовое обеспечение <13>.

<13> Башкирская прокуратура по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях подвела итоги работы за 2012 год / Прокуратура Республики Башкортостан. URL: http://www.bashprok.ru/news/news.php?ID=10648; Спецпрокурор потребовал привлечь к ответственности должностных лиц исправительной колонии в связи с незаконным водворением осужденного в штрафной изолятор. 2013 г. // Ленинградская прокуратура по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях. URL: http://iuprok.ru/modules.php?name=News&file=article&sid=999.

Актуальность подобного вида надзора подчеркивается сохранением специализированных прокуратур по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях. Одним из факторов совершения преступлений в местах лишения свободы выступает закрытость самой пенитенциарной системы, способствующая высокой латентности правонарушений, совершаемых персоналом в отношении осужденных к лишению свободы, что создает у определенной части сотрудников ощущение вседозволенности и правильности своих действий. Прокуроры должны в полной мере использовать предоставленные им законом полномочия для фактического устранения вскрытых нарушений.

Литература

  1. Приказ Генпрокуратуры РФ от 30.01.2007 N 19 "Об организации надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" // СПС "КонсультантПлюс" [Электронный ресурс].
  2. Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. Сухарева А.Я. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2009.
  3. Ваганов А.Б. Криминологическая характеристика пенитенциарной преступности и ее профилактика: Автореф. дисс. ... канд. юр. наук: 12.00.08. Челябинск, 2012.
  4. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности на 2010 - 2012 годы Федеральной службы исполнения наказаний Российской Федерации. URL: http://fsin.su/structure/inspector/iao/Doklad/Doklad%202010-2012/2010-2012.pdf.
  5. Характеристика лиц, содержащихся в исправительной колонии для взрослых // ФСИН России (Электронный ресурс). URL: http://fsin.su/structure/inspector/iao/statistika/Xar-ka%20lic%20sodergahixsya%20v%20IK/ (по состоянию на ноябрь 2013 г.).
  6. Салатин А.В. Нарушения законности персоналом уголовно-исполнительной системы как объект криминологического исследования (понятие, виды, детерминанты, возможности прогнозирования) // Журнал "Вестник института". N 07. ВИПЭ ФСИН России.
  7. Мошков Т.А. Насилие в местах лишения свободы и его уголовно-правовая оценка: Дисс. ... канд. юр. наук: 12.00.08. М., 2010.
  8. Криминология: Учебник / Под ред. Кудрявцева В.Н., Эминова В.Е. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2010.
  9. ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.92 N 2202-1 // СПС "КонсультантПлюс" [Электронный ресурс].
  10. Джафаров Азер Мамед оглы. Международно-правовые основы реформирования органов прокуратуры Азербайджанской Республики: Автореф. дисс. ... д-ра юр. наук: 12.00.11; 12.00.09. М., 2008. URL: http://dissers.ru/avtoreferati-dissertatsii-yuridicheskie/a344.php.
  11. Характеристика лиц, содержащихся в следственных изоляторах и тюрьмах // ФСИН России [Электронный ресурс]. URL: http://фсин.рф/structure/inspector/iao/statistika/Xar-ka%20v%20CIZOiT/ (по состоянию на ноябрь 2013 г.).
  12. О работе Тверской прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях. URL: http://www.prokuratura.tver.ru/departments/42.