Мудрый Юрист

Правовое регулирование в области обеспечения охраны недр при разработке нефтяных месторождений в Российской Федерации и в СНГ

Салиев Ильдар Рустамович, научный сотрудник Института проблем экологии и недропользования Академии наук Республики Татарстан.

В статье рассматривается система нормативных правовых актов, регламентирующих отношения в сфере охраны недр и рационального недропользования при разработке нефтяных месторождений, а также выявлены проблемы правового регулирования в этой сфере; проанализирована судебная практика; предложены направления совершенствования законодательства с учетом модельного законодательства стран СНГ.

Ключевые слова: охрана недр, возмещение вреда, причиненного недрам, разработка нефтяных месторождений, рациональное недропользование.

Legal regulation in the sphere of ensuring protection of subsoil in the sphere of oil and gas fields development in the Russian Federation and the CIS

I.R. Saliev

Saliev Il'dar Rustamovich, researcher of the Institute for Problems of Ecology and Subsoil Use of the Academy of Science of the Republic of Tatarstan.

The article considered the system of normative legal acts, regulating relations in the sphere of subsoil protection and rational use of the subsoil in the development of oil fields, and revealed the problems of legal regulation in this sphere; analyzes judicial practice directions of improvement of the legislation taking into account the legislation of CIS countries.

Key words: conservation, compensation of harm caused to mineral resources, oil field development, rational subsoil use.

Разработка месторождений полезных ископаемых, в том числе нефтяных, осуществляется хозяйствующими субъектами в соответствии с действующим законодательством о недрах на основе лицензий и согласно утвержденным техническим проектам. Основные требования по рациональному использованию и охране недр содержатся в разделе 3 "Рациональное использование и охрана недр" Закона РФ "О недрах". С учетом требований Закона "О недрах" утверждены "Правила охраны недр" <1>. В соответствии с п. п. 20 - 21 Правил охраны недр при разработке месторождений нефти, газа, конденсата иного углеводородного сырья (нефти и газа) дополнительно предусматривается:

<1> Постановление Федерального горного и промышленного надзора России от 6 июня 2003 г. N 71 "Об утверждении "Правил охраны недр" // Российская газета. 2003. N 118. 19 июня; Новые законы и нормативные акты: приложение к "Российской газете". 2003. N 26.

Требования по охране недр содержатся в специальном разделе технического проекта разработки месторождения "Охрана недр и окружающей среды". Мероприятия по рекультивации земель, нарушенных горными разработками, могут разрабатываться в специальном проекте.

Приказом МПР от 21 марта 2007 г. N 61 утверждены Методические рекомендации по проектированию разработки нефтяных и газонефтяных месторождений <2>.

<2> Приказ МПР РФ от 21.03.2007 N 61 "Об утверждении Методических рекомендаций по проектированию разработки нефтяных и газонефтяных месторождений" // СПС "КонсультантПлюс".

В соответствии с требованиями законодательства о недрах и экологического законодательства при пользовании недрами обеспечиваются безопасность для жизни и здоровья населения, охрана зданий и сооружений, атмосферного воздуха, земель, лесов, вод, животного мира и других объектов окружающей среды. При пользовании недрами осуществляется систематический контроль за состоянием окружающей среды и за выполнением природоохранных мероприятий.

При выявлении необходимости применения более эффективных мероприятий по охране окружающей среды в проектную документацию вносятся необходимые изменения.

Порядок предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов регламентируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2002 г. N 240 "О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации" <3>, а также Постановлением от 21 августа 2000 г. N 613 "О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов" <4>. Кроме того, приняты и действуют ведомственные и региональные нормативные правовые акты <5>.

<3> Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2002 г. N 240 "О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 16. Ст. 1569.
<4> Постановление Правительства РФ от 21 августа 2000 г. N 613 "О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 35. Ст. 3582.
<5> Например, Приказ Минэнерго РФ от 19 июня 2003 г. N 232 "Об утверждении Правил технической эксплуатации нефтебаз" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. N 42; Приказ МЧС РФ от 28 декабря 2004 г. N 621 "Об утверждении Правил разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 17; Постановление КМ РТ от 11 мая 2004 г. N 226 "О мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов на территории Республики Татарстан" // Сборник постановлений и распоряжений КМ РТ и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2004. N 21.

Специальные требования установлены в Законе РФ "Об охране окружающей среды" <6>. Согласно п. 2 ст. 46 указанного Закона при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны предусматриваться эффективные меры по очистке и обезвреживанию отходов производства и сбора нефтяного (попутного) газа и минерализованной воды, рекультивации нарушенных и загрязненных земель, снижению негативного воздействия на окружающую среду, а также по возмещению вреда окружающей среде, причиненного в процессе строительства и эксплуатации указанных объектов. Строительство и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки допускаются при наличии проектов восстановления загрязненных земель в зонах временного и (или) постоянного использования земель, положительного заключения государственной экспертизы проектной документации.

<6> Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 2. Ст. 133.

В целях обеспечения охраны недр при разработке месторождений полезных ископаемых, в том числе нефтяных, создана правовая основа, представляющая собой систему нормативных правовых актов, главная цель которых - установление природоохранных, экологических требований и обеспечение охраны недр и рационального недропользования.

В целях выявления направлений совершенствования правового регулирования необходимы обобщение и анализ практики применения нормативных правовых актов и установление эффективности правового регулирования в сфере охраны недр, согласованности экологических и природоохранных норм с другими системами правового регулирования.

Судебная практика по спорам, связанным с обеспечением охраны недр и привлечением к ответственности за причинение вреда недрам, свидетельствует о том, что существуют проблемы, требующие соответствующего правового разрешения.

В сфере хозяйственной деятельности нефтяных компаний к экологическим проблемам, требующим правового решения, относятся загрязнение почв, недр нефтесодержащими отходами (нефтью и нефтепродуктами), которые создают угрозу здоровью человека и приводят к негативным экологическим последствиям. Сущность проблемы в том, что не регламентирован порядок ведения учета загрязненных объектов, в том числе участков недр, не определены нормативы остаточного содержания нефти и нефтепродуктов в почвах и недрах, не сложилась единообразная практика возмещения вреда, причиненного недрам, не конкретизирован объект охраны, недра или участки недр загрязняются и подлежат охране. Существующие нерешенные проблемы приводят к нарушению общих экологических принципов, основанных на стремлении к восстановлению и сохранению окружающей среды как экологической системы, в которой все составные элементы находятся во взаимосвязи и взаимозависимости.

Необходимо отметить, что в настоящее время в российском законодательстве появляются нормы, направленные на решение перечисленных выше проблем правового регулирования в сфере обеспечения охраны недр и соблюдения экологических принципов. Так, в соответствии с положениями ст. 51 Закона "О недрах" Постановлением Правительства РФ от 4 июля 2013 г. N 564 утверждены Правила расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства о недрах <7>.

<7> Постановление Правительства РФ от 04.07.2013 N 564 "Об утверждении Правил расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 28. Ст. 3830.

Вредом в соответствии с Правилами признается вред, повлекший утрату запасов полезных ископаемых, вызванный в том числе их загрязнением, затоплением, обводнением, пожарами, самовольным пользованием недрами, а также нарушение свойств участка недр, вследствие которого невозможно строить и (или) эксплуатировать подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, либо вред, причиненный особо охраняемым геологическим объектам, имеющим научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение.

Приведенное определение, на наш взгляд, целесообразно улучшить с учетом положений действующего экологического законодательства и материалов судебной практики.

Во-первых, необходимо учесть общее понятие вреда, причиненного окружающей среде, содержащееся в ст. 1 Закона РФ "Об охране окружающей среды". Так, в соответствии с вышеназванным Законом под вредом окружающей среде понимается негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов.

Аналогичное определение вреда содержится и в Модельном экологическом кодексе стран СНГ <8>.

<8> "Модельный экологический кодекс для государств-участников Содружества Независимых Государств (общая часть): принят в г. Санкт-Петербурге 16.11.2006 Постановлением 27-8 на 27-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 2007. N 39 (часть 1). С. 377 - 434.

Во-вторых, при определении вреда, причиненного недрам, целесообразно также учесть те результаты хозяйственной деятельности, которые влекут за собой причинение вреда окружающей среде в целом. В соответствии со ст. 77 Закона "Об охране окружающей среды" к таким результатам хозяйственной деятельности относятся: загрязнение, истощение, порча, уничтожение, нерациональное использование природных ресурсов, деградация и разрушение естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иные нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. В вышеприведенном определении вреда, причиненного недрам, не отражаются обстоятельства причинения вреда недрам, связанные с несоблюдением или нарушением условий лицензии и проектов разработки, обустройства месторождений, с неэффективным ведением работ по геологическому изучению и использованию недр методами и способами, не обеспечивающими максимальную нефте- и газодобычу. Кроме того, при определении вреда, причиненного недрам, необходимо учитывать и то, что вред может быть причинен в результате хозяйственной деятельности по вине недропользователя при выборочной и форсированной отработке высокодебитных залежей, повлекшей необоснованные потери балансовых запасов нефти и газа; в связи с порчей месторождения, возникшей из-за нарушений условий проекта разработки месторождения и др. <9>

<9> Методические рекомендации по ведению государственного геологического контроля на объектах геологического изучения и добычи нефти и газа, подземного хранения газа: утв. МПР РФ 20.11.2000 // СПС "КонсультантПлюс".

В-третьих, необходимо уточнить объекты охраны в сфере недропользования. Законодатель таким объектом называет недра. Так, в соответствии со ст. 4 Закона "Об охране окружающей среды" объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности являются:

Анализ материалов судебной практики также показал, что в целях предотвращения вреда заявляются не только требования о возмещении вреда, причиненного недрам, но также к недропользователям предъявляются требования в защиту прав и законных интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц о признании незаконными действий по разработке лицензионного участка недр с уровнями использования попутного нефтяного газа ниже установленных лицензией и возложении обязанности обеспечить данный уровень в соответствии с лицензией и проектной документацией в объеме не ниже 95% <10>. Предъявляются также требования о взыскании убытков, причиненных хозяйственной деятельностью, осуществляемой с нарушением условий лицензии на право пользования недрами за пределами выделенного земельного участка <11>; о взыскании убытков, причиненных в связи с добычей полезных ископаемых без специального разрешения (безлицензионной добычи полезных ископаемых, в т.ч. нефти) <12>.

<10> Определение Верховного Суда РФ от 18.06.2013 N 70-КГПР13-3; Определение Верховного Суда РФ от 18.06.2013 N 70-КГПР13-4. Материалы по делу о признании незаконными действий по разработке лицензионного участка недр с уровнями использования попутного нефтяного газа ниже установленных лицензией переданы на рассмотрение в суд первой инстанции, поскольку исковое заявление направлено на защиту и восстановление прав РФ и подано прокурором в рамках полномочий, предоставленных ему федеральным законодательством для предупреждения причинения вреда // СПС "КонсультантПлюс".
<11> Определение ВАС РФ от 11.03.2013 N ВАС-2326/13 по делу N А41-16711/09. В передаче дела в Президиум ВАС РФ отказано, поскольку Суд сделал правильный вывод о том, что экспертизой установлено наличие причинно-следственной связи между деятельностью ответчика и ухудшением экологического состояния почвенного и растительного покрова земельного участка // СПС "КонсультантПлюс".
<12> Решение Арбитражного суда Курганской области от 16.03.2010 по делу N А34-9528/2009; решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 19.09.2012 по делу N А58-3893/2012; решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 25.09.2012 по делу N А58-5318/2011; решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 20.08.2007 по делу N А71-2207/2007 // СПС "КонсультантПлюс".

Принимая во внимание перечисленные обстоятельства и руководствуясь общим определением вреда окружающей среде, целесообразно включить в содержание определения вреда, причиненного недрам, следующие положения:

  1. вред - это негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов;
  2. к результатам хозяйственной деятельности, причиняющей вред участкам недр, относятся: загрязнение, истощение, порча, уничтожение, нерациональное использование природных ресурсов, деградация и разрушение естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иные нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;
  3. объектом охраны является участок недр, предоставленный недропользователю на основании лицензии.

С учетом изложенного можно предложить такое определение: вред, причиненный недрам в результате осуществления хозяйственной деятельности недропользователями, это уменьшение запасов полезных ископаемых или ухудшение их природных свойств на конкретном участке недр, предоставленном в пользование или используемом без соответствующего разрешения, в связи с невыполнением требований законодательства, в том числе в связи с загрязнением, истощением, порчей, уничтожением, нерациональным использованием участков недр и их ресурсов, а также в связи с иными нарушениями законодательства в области охраны окружающей среды, вследствие которых происходит негативное изменение окружающей среды, деградация естественных экологических систем и истощение природных ресурсов.

Согласно Правилам расчета размера вреда, причиненного недрам <13> вследствие нарушения законодательства о недрах, расчет размера вреда производится Федеральной службой по надзору в сфере природопользования в отношении участков недр, за исключением участков недр местного значения, в отношении которых расчет размера вреда производится уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В указанных Правилах также установлен порядок исчисления размера вреда по установленным формулам.

<13> Постановление Правительства РФ от 04.07.2013 N 564 "Об утверждении Правил расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 28. Ст. 3830.

Необходимо также учитывать, что распоряжением Правительства Российской Федерации от 22.08.1998 N 1214-р <14> в свое время было дано поручение Министерству природных ресурсов России и Государственной налоговой службе Российской Федерации при выявлении юридических и физических лиц, осуществляющих пользование недрами без лицензии, выдаваемой в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах, применять в установленном порядке с участием правоохранительных органов и судов предусмотренные законодательством Российской Федерации меры, в том числе по обеспечению взносов в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты в целях возмещения убытков, причиненных государству в результате самовольного пользования недрами. При этом было указано, что при определении размеров убытков, причиненных государству в результате самовольного пользования недрами, исходить из ставки налога на добычу полезных ископаемых (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 04.12.2001 N 845).

<14> Распоряжение Правительства РФ от 22.08.1998 N 1214-р "О возмещении убытков, причиненных в результате самовольного пользования недрами" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 36. Ст. 4535.

Эффективность сложившейся системы правового регулирования в области охраны недр может быть оценена по различным критериям, в частности на основе правоприменительной практики.

Пока не сложилась практика по применению Правил расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства о недрах. Вместе с тем можно выделить отдельные проблемы, связанные с применением указанных Правил. Представляется, что проблемы в правоприменении могут возникнуть в связи с отсутствием на сегодняшний день однозначно определенных теоретических представлений о гражданско-правовой ответственности в сфере природопользования в целом и в сфере недропользования в частности, в связи с чем в законодательстве применяются термины, содержание которых не определено. В ст. 49, 51 Закона РФ "О недрах", а также в Правилах расчета размера вреда, причиненного недрам, законодатель применяет разные термины: вред, причиненный недрам; вред, повлекший утрату запасов полезных ископаемых; нарушение свойств участка недр; самовольное пользование недрами; вред, причиненный особо охраняемым геологическим объектам. При этом содержание перечисленных терминов не раскрывается, и на практике сложно определить объект, которому причинен вред. Необходимы соответствующие определения.

Необходимы также законодательные акты в сфере рационального пользования нефтегазоносными участками недр. В действующем российском законодательстве о недрах не дается определение рационального использования недр, а установлены в целом требования к разработке месторождений полезных ископаемых. В ст. 123 Модельного кодекса о недрах и недропользовании для государств-участников СНГ под рациональным использованием недр понимается осуществление такого комплекса технических, технологических, правовых, организационных, финансово-кредитных, налоговых и иных мероприятий, которые в процессе изучения, освоения и использования ресурсов недр при соблюдении установленных лимитов, норм, стандартов и правил недропользования дают государству и обществу наибольший социально-экономический эффект от использования природных ресурсов недр. Охрана недр - система мероприятий, осуществляемых с целью наиболее полного (комплексного) извлечения полезных ископаемых из недр и максимально возможного экономически целесообразного уменьшения потерь при разработке месторождений, а также сохранения геологической среды в состоянии равновесия с техногенным воздействием.

В целом в российском законодательстве целесообразно определить принципы рационального пользования недрами и охраны недр. Например, в статье 7 Кодекса Республики Беларусь определены следующие принципы использования и охраны недр: полноты и комплексности геологического изучения недр; рационального использования недр и их охраны; нормирования в области использования и охраны недр; платности пользования недрами, за исключением случаев, предусмотренных Кодексом и иными законодательными актами; обеспечения безопасности жизни и здоровья граждан, имущества граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, имущества, находящегося в собственности государства; предотвращения вредного воздействия на окружающую среду.

Особо важно отметить в данной сфере регулирования целесообразность сближения с международными нормами и правилами, необходимость унификации и гармонизации законодательства. В этом направлении Межпарламентской ассамблеей СНГ приняты рекомендательные законодательные акты, в частности: от 29 декабря 1992 г. "О принципах экологической безопасности в государствах Содружества"; от 6 декабря 1997 г. "О промышленной безопасности опасных производственных по экологии объектов", положения которых могут быть использованы в целях совершенствования законодательства и обеспечения соответствия между признанными обществом ценностями в области охраны недр и сложившимся на практике уровнем охраны природы при разработке нефтяных месторождений.

Литература

  1. Методические рекомендации по ведению государственного геологического контроля на объектах геологического изучения и добычи нефти и газа, подземного хранения газа: утв. МПР РФ 20.11.2000 // СПС "КонсультантПлюс".
  2. Модельный экологический кодекс для государств-участников Содружества Независимых Государств (общая часть): принят в г. Санкт-Петербурге 16.11.2006 Постановлением 27-8 на 27-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. 2007. N 39 (часть 1). С. 377 - 434.
  3. Определение Верховного Суда РФ от 18.06.2013 N 70-КГПР13-3 // СПС "КонсультантПлюс".
  4. Определение Верховного Суда РФ от 18.06.2013 N 70-КГПР13-4 // СПС "КонсультантПлюс".
  5. Определение ВАС РФ от 11.03.2013 N ВАС-2326/13 по делу N А41-16711/09 // СПС "КонсультантПлюс".
  6. Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2002 г. N 240 "О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 16. Ст. 1569.
  7. Постановление Правительства РФ от 04.07.2013 N 564 "Об утверждении Правил расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 28. Ст. 3830.
  8. Постановление Правительства РФ от 21 августа 2000 г. N 613 "О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов" // Собрание законодательства Российской Федерации 2000. N 35. Ст. 3582.
  9. Приказ Минэнерго РФ от 19 июня 2003 г. N 232 "Об утверждении Правил технической эксплуатации нефтебаз" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. N 42.
  10. Приказ МЧС РФ от 28 декабря 2004 г. N 621 "Об утверждении Правил разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 17.
  11. Постановление КМ РТ от 11 мая 2004 г. N 226 "О мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов на территории Республики Татарстан" // Сборник постановлений и распоряжений КМ РТ и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2004. N 21.
  12. Постановление Федерального горного и промышленного надзора России от 6 июня 2003 г. N 71 "Об утверждении "Правил охраны недр" // Российская газета. 2003. N 118. 19 июня; Новые законы и нормативные акты: приложение к "Российской газете". 2003. N 26.
  13. Приказ МПР РФ от 21.03.2007 N 61 "Об утверждении Методических рекомендаций по проектированию разработки нефтяных и газонефтяных месторождений" // СПС "КонсультантПлюс".
  14. Распоряжение Правительства РФ от 22.08.1998 N 1214-р "О возмещении убытков, причиненных в результате самовольного пользования недрами" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 36. Ст. 4535.
  15. Решение Арбитражного суда Курганской области от 16.03.2010 по делу N А34-9528/2009.
  16. Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 19.09.2012 по делу N А58-3893/2012 // СПС "КонсультантПлюс".
  17. Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 25.09.2012 по делу N А58-5318/2011 // СПС "КонсультантПлюс".
  18. Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 20.08.2007 по делу N А71-2207/2007 // СПС "КонсультантПлюс".
  19. Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 2. Ст. 133.