Исторические и правовые аспекты создания постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации

Ступаченко Евгений Викторович, аспирант Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В статье автор рассматривает исторические предпосылки и правовые основы наделения органов исполнительной власти полномочиями по координации деятельности правоохранительных органов по обеспечению правопорядка.

Ключевые слова: органы исполнительной власти, правоохранительные органы, координация, правопорядок.

Historical and legal aspects of creation of standing coordination conferences on ensuring legal order in the subjects of the Russian Federation

E.V. Stupachenko

Stupachenko Evgenij Viktorovich, postgraduate student of the Academy of the General Prosecutor's Office of the Russian Federation.

In the article the author considers historical and legal framework of providing executive authorities with the power of coordination of the law-enforcement authorities' activities.

Key words: executive authorities, law-enforcement authorities, coordination, law enforcement.

События, связанные с разгулом преступности в станице Кущевская в Краснодарском крае и массовыми беспорядками в городе Москве в 2010 году, выявленными системными просчетами в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правоохранительных органов на местах потребовали от федеральной власти принятия решительных и неотложных мер.

Комиссией Генеральной прокуратуры Российской Федерации установлены грубые нарушения закона в деятельности правоохранительных органов Краснодарского края, в ряде случаев не получившие своевременного реагирования со стороны руководителей краевой прокуратуры.

Разобщенность в действиях правоохранительных органов, допущенная в ходе расследования уголовного дела по факту убийства Е. Свиридова, повлекла массовые беспорядки и экстремистские проявления в городе Москве в декабре 2010 года.

Данные факты получили широкий общественный резонанс, их последствия до сих пор освещаются в средствах массовой информации.

В этой связи Президентом Российской Федерации издан Указ от 11.12.2010 N 1535 "О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка" <1>.

Согласно данному правовому акту высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации предписано образовать постоянно действующие координационные совещания по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации и утвердить их состав.

На первый взгляд, создание данных структур и использование таких форм взаимодействия государственных и правоохранительных органов является новеллой.

Вместе с тем, обратившись к недавнему советскому этапу истории России, следует отметить, что, помимо правоохранительных органов, определенные обязанности по противодействию преступности и обеспечению правопорядка, а также по руководству деятельностью правоохранительными органами в указанной сфере возлагались и на органы государственной власти на местах. Активную роль играли при этом и партийные органы.

Так, Постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР от 23.07.1966 N 571 "О мерах по усилению борьбы с преступностью" <2> прямо обязывало ЦК компартий союзных республик, крайкомы и обкомы партии, Советы министров союзных и автономных республик, исполкомы краевых и областных Советов депутатов трудящихся принимать решительные меры к наведению образцового общественного порядка в населенных пунктах, систематически и глубоко анализировать положение дел с преступностью, улучшать руководство деятельностью органов охраны общественного порядка, прокуратуры и суда, осуществлять постоянный контроль за выполнением решений об усилении борьбы с преступностью.

Эти решения получали конкретную реализацию на практике. В частности, 2 июля 1976 г. в Москве состоялось совещание руководящих работников органов прокуратуры, внутренних дел и юстиции Москвы с участием ученых-юристов по вопросам дальнейшего совершенствования деятельности правоохранительных органов по предупреждению правонарушений. На совещании прокурор города Москвы М.Г. Мальков отмечал - "МГК КПСС и исполкомом Моссовета приняты меры к дальнейшему совершенствованию работы органов внутренних дел, прокуратуры, суда, юстиции, к повышению их роли в деле укрепления законности и правопорядка. Административные органы стали больше проявлять заботы о координации своих усилий..." <3>. На том же совещании начальник Люблинского районного управления внутренних дел Москвы К.И. Морозов сообщил: "Вся работа по укреплению охраны общественного порядка и борьбе с преступностью в районе проходит под руководством и постоянным вниманием РК КПСС, исполкома райсовета, ГУВД Мосгорисполкома на основе комплексных планов мероприятий партийных, советских, общественных организаций и административных органов по профилактике правонарушений в районе" <4>.

Такая точка зрения поддерживалась не только нормотворческой и правоприменительной практикой, но и юридической наукой.

Ученые Всесоюзного научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка отмечали, что руководящая роль в координации профилактической работы в сфере противодействия преступности принадлежит районному (городскому) комитету партии, который дает оценку общего состояния преступности и предупредительной деятельности на территории, организует работу субъектов предупреждения, руководит комплексным планированием профилактики. Указывалось, что важное место в системе субъектов профилактики в районе принадлежит районным (городским) Советам народных депутатов и их исполкомам, которые в пределах своих полномочий руководят работой субъектов предупреждения преступности, координируют их деятельность <5>.

Тезисы о руководящей роли партии в системе органов Советского государства, в том числе среди правоохранительных органов, преподавались и изучались в системе высшего юридического образования. Данные положения изучались как в курсе советского государственного права, так и в дисциплине "Правоохранительные органы". В учебнике "Советское государственное право" <6>, подготовленном с учетом новой Конституции Союза ССР, особо подчеркивалась роль Коммунистической партии в организации и деятельности судебных и прокурорских органов. В учебник В.М. Семенова "Правоохранительные органы в СССР" был включен специальный параграф - "Роль партийных комитетов в обеспечении скоординированной деятельности правоохранительных органов" <7>, в котором отмечалось, что важнейшей формой партийного руководства правоохранительными органами является координация их деятельности со стороны партийных комитетов в различных направлениях и на всех уровнях.

Конечно же такой подход базировался на основе статьи 6 Конституции (Основного Закона) СССР, провозгласившей Коммунистическую партию Советского Союза руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций <8>.

Слом существовавшей политической системы в 1991 году ликвидировал органы советской власти и управления, партийные органы. Такие социально-экономические явления, как денежная реформа, падение производства, разрыв хозяйственных связей, рост цен, глубокий экономический кризис, казалось бы, переключили внимание государства от проблем преступности и ее профилактики.

Однако в истории современного Российского государства можно найти примеры руководства правоохранительными органами со стороны органов исполнительной власти в условиях резкого всплеска преступных проявлений.

Как известно, рост преступности в 90-х годах XX века захлестнул Россию. Одним из лидеров по количеству и тяжести преступлений среди субъектов Российской Федерации являлся город Москва (см. нижеприводимую таблицу).

Таблица

Сведения о состоянии преступности в Москве

В целях противодействия названным негативным тенденциям и для рассмотрения наиболее важных, принципиальных вопросов противодействия преступности распоряжением мэра Москвы от 14.12.1992 N 560-рм образовано Координационное совещание руководителей правоохранительных органов при мэре города Москвы <9>. В его состав по должности вошли начальники ГУВД г. Москвы, Управления Министерства безопасности Российской Федерации по г. Москве и Московской области, Управления юстиции г. Москвы, Государственно-правового управления мэрии. Быть членами Координационного совещания дали согласие прокурор города Москвы и председатель Московского городского суда.

Этот опыт был воспринят на федеральном уровне.

Президентом Российской Федерации был издан Указ от 10.07.1996 N 1025 "О неотложных мерах по укреплению правопорядка и усилению борьбы с преступностью в г. Москве и Московской области" <10>. Этим документом в целях усиления защиты прав и свобод граждан от преступных посягательств, укрепления правопорядка, повышения эффективности деятельности органов государственной власти, в том числе правоохранительных и судебных органов г. Москвы и Московской области, принимая во внимание высокий уровень организованной преступности, мэру Москвы и главе администрации Московской области поручено принять неотложные меры по усилению охраны общественного порядка в г. Москве и Московской области, обеспечению защиты прав и свобод граждан от преступных посягательств.

Не остались в стороне и органы прокуратуры. В развитие названных поручений Генеральным прокурором Российской Федерации был издан Приказ от 26.07.1996 N 43 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 10 июля 1996 г. N 1025 "О неотложных мерах по укреплению правопорядка и усилению борьбы с преступностью в г. Москве и Московской области" <11>, пунктом 3 которого на прокуроров г. Москвы и Московской области возложены обязанности по координации деятельности по борьбе с преступностью всех правоохранительных органов, военных, транспортных и других специализированных прокуратур, дислоцирующихся соответственно на территории Москвы и Московской области. Также этим прокурорам поручено регулярно совместно анализировать состояние законности, правоприменительную практику, вырабатывать и осуществлять согласованные действия по усилению борьбы с преступностью и в первую очередь с ее организованными формами.

Организационно-распорядительные документы по исполнению названного Указа Президента Российской Федерации были также изданы МВД России, ФСКН России, Минюстом России и их территориальными органами.

Не следует забывать и про такую форму координации деятельности правоохранительных органов со стороны органов власти субъектов Российской Федерации как программы борьбы с преступностью. Такие программы, в частности, принимались в городе Москве с 1994 года. На городской научно-практической конференции "Повышение эффективности профилактики преступлений и иных правонарушений: опыт и перспективы", проведенной в Москве 27 сентября 1999 года, Прокурор города Москвы С.И. Герасимов отмечал, что данные программы "позволяют осуществлять согласованные меры социально-экономического, организационного, правового, воспитательного и иного характера, а также совершенствовать взаимодействие различных субъектов предупредительной деятельности в разных формах и на различных уровнях" <12>.

С учетом высказанного можно констатировать, что и в советское время, и в новейшей российской истории имеются примеры наделения руководителей регионов дополнительными полномочиями по обеспечению законности и правопорядка, в том числе по координации деятельности правоохранительных органов по профилактике преступных проявлений.

Генеральной прокуратурой Российской Федерации первый опыт работы постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации уже обобщен.

В совместном информационном письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации и МВД России, ФСБ России, Следственного комитета Российской Федерации, ФСКН России и ФТС России от 05.10.2012 N 32/1/9016/8/К/8-4451/208-35208/ВИ-4351/01-40/50159 констатируется, что координационные совещания по обеспечению правопорядка, которые вырабатывают и принимают решения стратегического характера, являются действенным инструментом реагирования на возникающие проблемные вопросы в сфере обеспечения правопорядка в субъектах Российской Федерации. С момента их создания существенно улучшилось взаимодействие органов государственной власти, местного самоуправления, правоохранительных органов, более системным стал подход к решению задач в сфере борьбы с преступностью.

Все вышеизложенное не позволяет не согласиться с позицией А.Я. Мыцыкова, полагающего, что действия государственных органов, органов правоохраны и общественности по борьбе с преступностью должны координироваться не на ведомственной, а на государственной основе, а в качестве руководителя такой координации должен выступать орган исполнительной власти <13>.

Заслуживает внимание предложение Ф.М. Кобзарева о подготовке основ координации деятельности государственных органов по борьбе с преступностью, которые должны быть приняты в форме федерального закона <14>.

Можно предположить, что первый шаг в виде Указа Президента Российской Федерации от 11 декабря 2010 года N 1535 в этом направлении уже сделан.

Литература

1. Косоплечев Н.П., Левакова Э.Н., Сидоренко Е.Н. Роль прокурора в организации предупреждения преступности в районе, городе. М.: Типография ВНИИТЭМР, 1990. 88 с.
2. Мыцыков А.Я. Координация борьбы с преступностью - новый поворот // Законность. 2011. N 3.
3. Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации: Учебник / Под ред. А.Ф. Смирнова. М.: Ин-т повышения квалификации руковод. кадров Генпрокуратуры РФ, 2005. 336 с.
4. Повышение эффективности профилактики преступлений и иных правонарушений: опыт и перспективы. Материалы городской научно-практической конференции. М.: Комитет по телекоммуникациям и средствам массовой информации Правительства Москвы. N 15 (118). 1999. 158 с.
5. Сборник материалов совещания "Вопросы совершенствования деятельности правоохранительных органов по предупреждению правонарушений". М.: Типография УПП МИД, 1977. 92 с.
6. Семенов В.М. Правоохранительные органы в СССР: Учебник. М.: Юрид. лит., 1990. 400 с.
7. Советское государственное право: Учебник для юридических вузов. М.: Высш. школа, 1978. 439 с.