Мудрый Юрист

Некоторые проблемы российского федерализма и возможные способы их решения

Виноградов Тимофей Петрович, студент четвертого курса юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова.

В данной статье исследуются актуальные вопросы российского федерализма, а именно его основные проблемы, и предлагаются возможные способы решения этих проблем.

Ключевые слова: федеративные отношения; государственное строительство; проблемы российского федерализма; возможные способы решения.

Certain problems of the Russian federalism and possible means of solution thereof

T.P. Vinogradov

Vinogradov Timofej Petrovich, 4th year student of the Law Faculty of Lomonosov Moscow State University.

This article researches current issues of Russian federalism, namely itsmain problems and suggests possible solutions to these problems.

Key words: federative relations; state building; the problems of Russian federalism; possible solutions.

Федеративные отношения в России сегодня переживают непростые времена. Этот вывод можно сделать, во-первых, из текущей практической деятельности федеральной власти, которая постоянно стремится реформировать федеративные отношения (в частности, путем неоднократного изменения порядка формирования Совета Федерации, замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, создания института полномочных представителей в федеральных округах и т.д.), и, во-вторых, из многочисленных критических мнений ученых относительно сегодняшнего состояния российского федерализма. К примеру, М.В. Глигич-Золотарева считает, что "субъектный состав России слишком сложен и мозаичен - существуют большие сомнения относительно жизнеспособности такой федеративной структуры" <1>, Н.М. Добрынин отмечает: "...несомненно, что нынешнее деление России на регионы не может быть признано удовлетворительным и имеющим право на дальнейшее существование" <2>, А.В. Зиновьев утверждает, что "несовершенство федеративного устройства России настолько очевидно, что ее даже трудно назвать федерацией, скорее это какой-то конгломерат, построенный с серьезными дефектами несущих конструкций, которые многие годы не устранялись, а постоянно нарастали" <3>.

<1> Глигич-Золотарева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход. Новосибирск: Наука, 2009. С. 335.
<2> Добрынин Н.М. Федерализм: Историко-методологические аспекты. Новосибирск: Наука, 2005. С. 229 - 230.
<3> Зиновьев А.В. Концепция радикальной реформы федеративного устройства России // Правоведение. 2002. N 6(245). С. 57.

Исходя из этого, отметим, что на сегодняшний день в России сложились такие значимые проблемы в области федеративных отношений, которые необходимо решить для стабильного и благополучного развития страны. Это: 1) несовершенство конституционно-правового регулирования федерализма; 2) чрезмерное вмешательство федеральной власти в компетенцию субъектов Российской Федерации.

Проблема 1. Несовершенство конституционно-правового регулирования российского федерализма заключается в двух основных аспектах.

Первый аспект состоит в том, что в Конституции Российской Федерации установлено специфическое деление нашего государства. Оно основано частично на национально-территориальном и частично на территориальном принципах. Одни субъекты (республики, автономная область и автономные округа) образованы по первому принципу, другие (края, области и города федерального значения) - по второму. Из этого можно сделать вывод о том, что наша федерация асимметрична, предполагает существование нескольких видов субъектов. К сожалению, асимметрия автоматически порождает не всегда обоснованную дифференциацию правового регулирования разных видов субъектов РФ, что противоречит ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, устанавливающей равноправие субъектов Российской Федерации. К тому же критерий, положенный в основу выделения первой группы субъектов РФ (титульная национальность на соответствующей территории), в настоящее время является не вполне обоснованным и, более того, опасным для государственной целостности и безопасности страны, так как дополнительное обращение к национальности (тем более на конституционном уровне) может явиться лишним поводом для разжигания экстремистами межнациональной розни.

Схожие мнения высказываются и в литературе. Например, И.А. Конюхова указывает на разрушительное воздействие национального фактора на государственность России <4>, Н.М. Добрынин отмечает, что "федерации, построенные по национально-территориальному признаку, являются недолговечными, так как они генерируют межэтнические противоречия и сепаратизм" <5>, М.В. Глигич-Золотарева делает вывод о том, что "с точки зрения системного анализа этнические институции подлежат исключению из современной правовой системы федерализма" <6>.

<4> Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 282.
<5> Добрынин Н.М. Указ. соч. С. 290.
<6> Глигич-Золотарева М.В. Указ. соч. С. 323.

Второй аспект указанной выше проблемы заключается в том, что некоторые нормы Конституции РФ, регулирующие федеративные отношения, не всегда соотносятся, а то и противоречат друг другу. Это видно из анализа следующих конституционных норм.

Часть 1 ст. 5 Конституции РФ, с одной стороны, устанавливает равноправие субъектов РФ, а с другой - перечисляет шесть разных видов субъектов, что означает уже неодинаковое правовое регулирование федеративных отношений. Также вызывает удивление установленная ч. 5 ст. 66 Конституции РФ возможность изменения статуса конкретного субъекта РФ, что, по мнению автора, является самым очевидным нарушением принципа равноправия, поскольку здесь возникает резонный вопрос - если все шесть видов субъектов РФ имеют одинаковый правовой статус, зачем субъекту менять его? Более того, и здесь мы видим нарушение принципа равноправия. Как справедливо отмечает С.А. Авакьян, "Еврейская автономная область не может отказаться от данного своего статуса, поскольку в ст. 5 Конституции РФ говорится об автономной области в единственном числе. А изменение в главу 1 Конституции возможно лишь принятием новой Конституции" <7>. Помимо вышеназванного, принципу равноправия субъектов очевидно противоречат следующие нормы Конституции РФ: 1) ч. 2 ст. 5 устанавливает, что республики имеют свою конституцию и законодательство, а остальные субъекты РФ - устав и законодательство; 2) ч. 4 ст. 66 устанавливает возможность вхождения одного субъекта РФ в состав другого; 3) ч. 2 ст. 68 закрепляет право только за республиками устанавливать свои государственные языки, в то время как у других субъектов РФ такого права нет, даже у автономной области и автономных округов, которые, так же как и республики, основаны на национально-территориальном принципе.

<7> Авакьян С.А. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 3. С. 10.

Важно отметить особенности вхождения автономных округов в состав края или области. Как постановил Конституционный Суд Российской Федерации <8>, вхождение автономного округа в состав края, области не изменяет их конституционно-правовой природы как субъектов Российской Федерации и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса - территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т.п. Однако федеральный законодатель в ст. 26.6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <9> (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) установил несколько иное понимание статуса автономного округа относительно наличия у него собственной системы органов государственной власти. Данная статья определяет презумпцию осуществления органами государственной власти края (области) их полномочий на всей своей территории, включая территорию входящего в его состав автономного округа, если иное не установлено федеральными законами или договором между органами власти края (области) и автономного округа. Таким образом, автономные округа по умолчанию отстраняются от осуществления своих полномочий, что является грубым нарушением принципа равноправия субъектов РФ.

<8> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. N 12-П "По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области" // СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3581.
<9> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Проблема 2. Чрезмерное вмешательство федеральной власти в компетенцию субъектов Российской Федерации в основном происходит через органы федеральной законодательной и исполнительной власти. Правовой предпосылкой проблемы чрезмерного вмешательства органов федеральной законодательной власти в компетенцию субъектов РФ является положение ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, согласно которому по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. С точки зрения обеспечения целостности правового регулирования и государственного управления это конституционное положение выглядит вполне обоснованным. Однако на практике органы федеральной законодательной власти злоупотребляют этим положением. Как отмечает А.Н. Кокотов, "федеральное законодательство стирает границу между принципиальным и детальным регулированием, поскольку в федеральных законах, принимаемых в сфере совместного ведения, присутствует и то и другое" <10>. С этим мнением можно согласиться, субъекты РФ стеснены в своих и так немногочисленных полномочиях, в основном Федеральным законом N 184-ФЗ, являющимся достаточно объемным нормативным правовым актом. Он не только устанавливает общие принципы организации органов государственной власти субъектов РФ, но и регулирует образование, формирование, деятельность законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, а также порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти. Очевидно, что данный Закон своей детальной правовой регламентацией фактически сводит на нет участие субъектов РФ в организации своих органов власти, хотя это полномочие находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов согласно п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Кроме того, полномочия субъектов РФ по вопросам, находящимся в совместном ведении, несколько умаляются правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, который отметил, что если субъект РФ не принял закон по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий, закрепленных ст. 72 (п. "н" ч. 1) и 76 (ч. 2) Конституции РФ, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере <11>.

<10> Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и их органов государственной власти // Журнал российского права. 2002. N 8.
<11> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1997 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда" // СЗ РФ. 1997. N 45. Ст. 5241.

Чрезмерное вмешательство федеральных органов исполнительной власти заключается в том, что федеральная власть постоянно старается усилить свое влияние в субъектах РФ, проводя политику централизации. Это выражается, например, в создании федеральных округов и системы территориальных органов федеральной власти на уровне этих округов. Федеральные округа были созданы Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" <12>. Согласно этому Указу полномочные представители должны главным образом обеспечивать реализацию Президентом РФ своих конституционных полномочий. Однако, как отмечает М.В. Глигич-Золотарева, "для полномочных представителей характерна тенденция доминирования над субъектами Федерации, а подчас и формирования неких надсубъектных структур публичной власти" <13>. Ее высказыванию находится подтверждение на практике, поскольку на сегодняшний день в России существует разветвленная сеть территориальных подразделений органов исполнительной власти по федеральным округам (управления Генеральной прокуратуры РФ <14>, главные управления МВД России <15>, межрегиональные инспекции ФНС России <16> и иные ведомства). Таким образом, федеральные округа стали не просто сферой деятельности полномочных представителей Президента РФ, но и фактически новым уровнем власти, который занимает место над уровнем власти субъектов РФ, что не соответствует конституционной модели федерализма.

<12> СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.
<13> Глигич-Золотарева М.В. Указ. соч. С. 571.
<14> Положение об управлениях Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах, утверждено Генеральным прокурором Российской Федерации 28 января 2010 г.
<15> См., например: Приказ МВД России от 20 июля 2011 г. N 861 "Об утверждении Положения о главном управлении Министерства внутренних дел Российской Федерации по Северо-Западному федеральному округу" // СПС "КонсультантПлюс".
<16> Приказ Минфина России от 9 августа 2005 г. N 101н "Об утверждении Положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 38.

Возможные способы решения основных проблем российского федерализма. Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что на сегодняшний день в России последовательно проводится политика централизации федеративных отношений, что не в полной мере соответствует сущности принципа федерализма. Однако нельзя согласиться и с тем, что главным средством решения проблем федерализма является децентрализация федеративных отношений, поскольку в сегодняшних условиях это может угрожать государственной целостности России. В поиске оптимального варианта решения основных проблем российского федерализма предлагаем ряд способов решения этих проблем; эти способы являются разными по своему характеру - первые два являются радикальными, остальные - умеренными.

Способ 1. Поскольку эти проблемы носят значимый характер, иногда у автора возникает мысль о целесообразности перехода к унитарному устройству нашего государства. Этому способствуют скептические высказывания некоторых ученых о современном состоянии российского федерализма, в частности, Н.М. Добрынин отмечает, что "проведенные нами исследования правового статуса субъектов РФ и анализ ситуации последних лет, как ни парадоксально, убеждают в том, что федеральному центру действительно не нужны "сильные" регионы... Такое понимание роли и места субъектов Федерации в государственном устройстве России... убеждает в правильности предположения об устремлениях к созданию унитарного государства с авторитарным режимом управления" <17>. И.В. Лексин считает, что "конституционное закрепление федеративного устройства России... не имеет принципиального характера, не требует отношения к федерализму как к ценности, не означает обязательности формирования строго определенного территориального устройства" <18>.

<17> Добрынин Н.М. Российский федерализм: Становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск: Наука, 2005. С. 96.
<18> Лексин И.В. Территориальное устройство России: Конституционно-правовые проблемы. М.: ЛЕНАНД, 2014. С. 26.

Стоит отметить, что переход к унитарному устройству России теоретически возможен, более того, он может быть обусловлен историческими предпосылками и ментальностью российского народа. Однако этот вариант объективно является наиболее далеким от реализации на практике, поскольку в этом случае придется пересматривать основы конституционного строя, а значит, и саму Конституцию РФ, что не соответствует современной политической действительности.

Способ 2. Этот способ сохраняет федеративное устройство нашего государства, но требует его кардинального изменения. Здесь имеется в виду переход к полностью территориальному принципу деления нашего государства и к установлению одного общего вида для всех субъектов РФ (например, область), т.е. переход к симметричной модели Федерации. Положительный эффект этого перехода состоит в том, что он гораздо сильнее обеспечит равноправие субъектов РФ, повысит гарантии государственной целостности страны, значительно снизит риски межнациональных конфликтов и будет способствовать развитию общественной деятельности национально-культурных автономий.

Отметим, что если предыдущие два способа являются радикальными, так как потребуют коренных изменений конституционно-правового регулирования федеративных отношений, то следующие два являются более умеренными и безболезненными. Но для их реализации необходимо четко выработать наиболее общие положения, конституирующие принципы федерализма, на которых будет основываться правовое регулирование федеративных отношений. Полагаем, что такими принципами являются:

  1. государственная целостность России;
  2. единство системы государственной власти;
  3. подлинное равноправие субъектов Российской Федерации;
  4. гарантированность осуществления ими всей полноты государственной власти в пределах их компетенции.

Способ 3. Итак, этот способ (как и следующий) основывается на вышеуказанных принципах. Для его реализации необходимо принять следующие меры. Во-первых, предоставить право устанавливать свои государственные языки всем субъектам Российской Федерации, основанным на национально-территориальном принципе, т.е. не только республикам, но и автономным округам и автономной области. Во-вторых, исключить из российской Конституции возможность вхождения одного субъекта РФ в состав другого. И в-третьих, установить конституционные ограничения для федерального законодателя в отношении детальной правовой регламентации организации системы органов государственной власти субъектов РФ. Эти меры позволят обеспечить равноправие субъектов РФ и гарантированность осуществления ими всей полноты государственной власти в пределах их компетенции, что, в свою очередь, повысит самостоятельность субъектов РФ в решении ими вопросов своей компетенции, обеспечит новую динамику развития федеративных отношений и создаст основу для будущего развития российских регионов.

Способ 4. Этот способ является специфическим, так как он не потребует внесения изменений в действующую Конституцию и законодательство. Он предусматривает конкретные практические усилия как со стороны федеральной власти, так и со стороны региональных властей для достижения баланса интересов между этими уровнями государственной власти. Речь идет об осуществлении политики, направленной на реализацию вышеназванных конституирующих принципов федерализма и на сотрудничество центра и регионов, независимо от недостатков нормативных актов, регулирующих федеративные отношения. А это возможно только при наличии у властвующих субъектов высокого уровня правосознания, политической культуры и взаимного желания сделать Россию федерацией. Следует особо отметить, что этот способ должен учитываться при решении проблем российского федерализма в любом случае, поскольку наибольшая эффективность правового регулирования достигается только тогда, когда сами субъекты регулируемых правоотношений хотят выполнять установленные для них нормативные предписания.

Литература

  1. Авакьян С.А. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 3. С. 5 - 12.
  2. Глигич-Золотарева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход. Новосибирск: Наука, 2009.
  3. Добрынин Н.М. Российский федерализм: Становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск: Наука, 2005.
  4. Добрынин Н.М. Федерализм: Историко-методологические аспекты. Новосибирск: Наука, 2005.
  5. Зиновьев А.В. Концепция радикальной реформы федеративного устройства России // Правоведение. 2002. N 6(245).
  6. Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и их органов государственной власти // Журнал российского права. 2002. N 8.
  7. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004.
  8. Лексин И.В. Территориальное устройство России: Конституционно-правовые проблемы. М.: ЛЕНАНД, 2014.