Здоровье нации и проблема ограничения конституционных прав человека и гражданина в современном законодательстве

Пресняков Михаил Вячеславович, профессор кафедры служебного и трудового права Поволжского института управления им. П.А. Столыпина РАНХиГС (г. Саратов), доктор юридических наук.

В статье рассматривается вопрос о допустимости ограничения конституционных прав граждан законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Автор отмечает, что на сегодняшний день некоторые федеральные законы санкционируют возможность ограничения конституционных прав региональным законодательством. По мнению автора, этим нарушается конституционный принцип равенства независимо от места жительства.

Ключевые слова: ограничения конституционных прав; региональное законодательство; регулирование и защита прав; равенство независимо от места жительства; конституционные критерии ограничений прав и свобод.

Health of nation and the problem of limitation of constitutional human and civil rights in modern legislation

M.V. Presnyakov

Presnyakov Mikhail Vyacheslavovich, professor of the Chair of Official and Labor Law of the Povolzhskij Institute of Management named after P.A. Stoly'pin of the Russian Academy of People's Economy and State Service (Saratov), doctor of juridical sciences.

In article the question of an admissibility of restriction of constitutional laws of citizens is considered by laws or other normative legal acts of subjects of the Russian Federation. The author notes that today some federal laws authorize possibility of restriction of constitutional laws the regional legislation. According to the author it breaks the constitutional principle of equality irrespective of a residence.

Key words: restrictions of constitutional laws; the regional legislation; regulation and protection of the rights; equality irrespective of a residence; the constitutional criteria of restrictions of the rights and freedoms.

В последние годы в российском законодательстве наблюдается явная тенденция к принятию "громких" законов, призванных позаботиться о здоровье нации. Примером может служить Федеральный закон от 23 февраля 2013 г. N 15-ФЗ "Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака" или последние изменения в Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ (в ред. от 02.11.2013) "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции".

На первый взгляд такая забота о нашем здоровье, конечно, подкупает обывателя. Безусловно, все мы как нормальные здравомыслящие люди относимся весьма неодобрительно к злоупотреблению такими ядами, как алкоголь или никотин. Однако юрист как "человек закона" не может исходить из одного лишь императива целесообразности, пренебрегая требованиями законности и конституционности. Между тем как раз конституционность многих положений как федерального, так и регионального законодательства, направленного на охрану здоровья общества от его собственных вредных привычек, вызывает серьезные сомнения.

Прежде всего невозможно не признать, что меры, предусмотренные данными законами (например, ограничение или запрет продажи алкоголя в определенное время), носят характер ограничений конституционных прав. Во-первых, этим, безусловно, ограничивается свобода предпринимательской деятельности, поскольку производители и продавцы такой продукции, несомненно, несут убытки. Однако данное соображение ничуть не противоречит смыслу Основного Закона. Согласно ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Представляется, что защита здоровья является значимой конституционной целью, которая оправдывает определенное ограничение свободы предпринимательской деятельности.

Однако (во-вторых) указанные запреты ограничивают и конституционные права потребителей алкогольной продукции, т.е. рядовых граждан, которые в силу принципа личной свободы могут делать все, что не ущемляет прав и законных интересов других лиц. В данном случае мы сталкиваемся с проблемой так называемых неписаных конституционных прав. Данная проблема тщательно и всесторонне анализируется А.В. Должиковым в работе "Рукописи не горят": неписаные права в конституционном правосудии" <1>. В качестве вывода автор отмечает, что "новые неписаные конституционные права получают свое нормативное оформление в связи с введением законодателем соответствующих ограничений или формированием таких фактических социальных условий, которые представляют собой посягательство на свободу личности в определенной сфере". Действительно, субъективные права носят не дискретный, а принципиально континуальный характер, как бы "растворяясь в общем принципе "Разрешено все, что не запрещено". Множество потенциальных вариантов реализации личной свободы человека и гражданина одновременно означает существование бесконечного количества "обезличенных" субъективных прав. И только в том случае, когда возникает посягательство на одно из таких прав, его ограничение, оно приобретает конкретное нормативное содержание. Право на употребление алкоголя здесь является весьма показательным примером. До введения указанных ограничений оно существовало в "неартикулированном" виде, однако, как только законодатель сделал попытку "вмешательства" в его осуществление, стало уместно ставить вопрос о существовании права на употребление алкоголя, условий его реализации, его ограничениях и т.п.

Собственно, все это созвучно самому определению субъективного права как меры дозволенного поведения. Но можно ли говорить о наличии именно конституционного права на употребление спиртных напитков? По нашему глубокому убеждению, это вполне оправданно, поскольку "неконституционных" прав просто не существует. Как отмечает В.И. Крусс, "неконституционное право - это нонсенс, оксюморон" <2>. В данном случае он говорит об объективном праве, однако сама система его аргументации приводит к такому же выводу и в отношении субъективных прав. Существование субъективного права, не основанного в конечном счете на конституции, весьма и весьма сомнительно.

Итак, если мы признаем самостоятельное существование конституционного права лица на употребление алкоголя, то ограничение данного права должно подчиняться правилам ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, и прежде всего это касается наличия конституционно значимой цели таких ограничений. В этой связи возникает вопрос: а можно ли ограничить право человека с целью охраны его собственного здоровья? В конституционной норме речь идет об ограничении прав с целью охраны здоровья других лиц. Разумеется, такие ограничения хорошо известны российскому законодательству применительно к несовершеннолетним или недееспособным. Однако и те и другие не способны в полной мере здраво понимать последствия своих действий, а зачастую и руководить ими. Однако допустимо ли ограничивать право взрослого, вменяемого человека на том основании, что его реализация причиняет вред здоровью данного лица? Как нам представляется, здесь легко дойти до абсурда. Общеизвестно, что чипсы, жевательная резинка, майонез и т.д. прочно занимают лидирующие места в списках самых вредных для здоровья продуктов. Нужно ли запретить или ограничить их реализацию (например, не более одной упаковки жевательной резинки в месяц)?

Конечно, здесь еще можно возразить, что употребление алкоголя приводит к изменению сознания, повышению агрессивности, что уже угрожает общественному порядку, а также правам и законным интересам других лиц. Однако, как нам представляется, причинно-следственная связь между употреблением алкоголя и совершением хулиганских или насильственных действий не настолько однозначна. Далеко не всякий человек, употребляя спиртные напитки, становится угрозой общественному порядку.

Помимо прочего, часть третья ст. 55 Конституции Российской Федерации императивно закрепляет, что любое ограничение конституционных прав осуществляется не иначе как федеральным законом. Между тем на практике ситуация совсем не так однозначна. Согласно Федеральному закону от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ не допускается розничная продажа алкогольной продукции с 23 часов до 8 часов по местному времени. Между тем, например, согласно Закону Ульяновской области от 30 ноября 2011 г. N 220-ЗО "О регулировании некоторых вопросов, связанных с осуществлением розничной продажи алкогольной продукции на территории Ульяновской области" на территории Ульяновской области не допускается розничная продажа алкогольной продукции с 20 часов до 23 часов, а в субботу, воскресенье, 25 мая, 1 и 12 июня, 1 и 12 сентября - с 8 часов до 23 часов. В Чечне же действует Указ Рамзана Кадырова "Об ограничении времени розничной продажи алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов", согласно которому спиртное можно приобрести только в течение двух часов в сутки - с 8 до 10 утра. А в месяц Рамадан продажа алкогольной продукции в Республике полностью запрещена.

Подобное положение дел связано с тем, что согласно ст. 16 Федерального закона N 171-ФЗ (в ред. от 02.11.2013) "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет на розничную продажу алкогольной продукции.

Разумеется, это не могло не вызвать попыток судебного оспаривания положений регионального законодательства, ограничивающих конституционные права граждан, в том числе и прямо закрепленную в Конституции Российской Федерации свободу предпринимательской деятельности. Так, например, ч. 1 ст. 5 Закона Липецкой области от 29 декабря 2012 г. N 118-ОЗ "О регулировании вопросов, связанных с оборотом алкогольной продукции на территории Липецкой области" (далее - Закон Липецкой области N 118-ОЗ) установлен запрет на розничную продажу алкогольной продукции в предприятиях розничной торговли, расположенных в нежилых помещениях многоквартирного жилого дома, вход для покупателей в которые организован со стороны двора и (или) торца данного жилого дома (п. 1).

Журавлева Е.А. и Сумина Н.В., являющиеся индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по оказанию услуг общественного питания в нестационарных торговых объектах и розничную торговлю в нежилом помещении многоквартирного жилого дом, вход для покупателей в который организован с торца жилого дома, обратились в суд с заявлением о признании недействующей и противоречащей федеральному законодательству данной нормы Областного закона.

Решением Липецкого областного суда от 16 января 2014 г. в удовлетворении требований отказано. Верховный Суд Российской Федерации этот вывод подтвердил, отметив, что Закон Липецкой области N 118-ОЗ принят в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Липецкой области в пределах полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации, во исполнение предписаний Федерального закона N 171-ФЗ.

Суды традиционно отказывают в подобных исках, ссылаясь на то, что федеральное законодательство позволяет субъектам Российской Федерации устанавливать дополнительные ограничения конституционных прав в данной сфере, вплоть до полного запрета продажи алкогольной продукции. Однако, как нам представляется, федеральный законодатель в данной норме превысил свои полномочия и в нарушение прямого указания ст. 55 Конституции Российской Федерации делегировал субъектам Российской Федерации право своими актами (не только законами!) ограничивать конституционные права человека и гражданина.

Помимо всего прочего, недопустимость такого децентрализованного подхода к ограничению основополагающих прав (как представляется, свобода предпринимательской деятельности, безусловно, относится к числу основополагающих конституционных прав) подтверждается нарушением принципа равенства. В самом деле права хозяйствующих субъектов и возможности их реализации поставлены в зависимость от места жительства, тогда как ст. 19 Конституции Российской Федерации закрепляет равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства. Как отмечается в специальной литературе, "с учетом того обстоятельства, что пределы усмотрения субъектов Российской Федерации в данной части не определены (в особенности относительно полного запрета), то риски неконтролируемого регионального нормотворчества не просто возвращаются, но и усиливаются" <3>.

Разумеется, есть и иные мнения. Так, например, Д. Шевчук, рассматривая ограничения, связанные с продажей алкоголя, с энтузиазмом отмечает: "В Чеченской Республике продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15% объема готовой продукции ведется всего 2 часа в сутки - с 8.00 до 10.00. Соответственно, и рождаемость там выше, меньше разводов и практически нет необходимости в детских домах, так как трезвые семьи крепче. Чего не скажешь о большинстве регионов РФ" <4>. Как нам представляется, думать, что основной причиной высокой рождаемости или низкой статистики разводов в мусульманской стране является запрет или жесткое ограничение продажи алкогольной продукции, может только очень наивный человек.

Федеральная "индульгенция" относительно ограничений, связанных с распространением алкогольной продукции, была воспринята субъектами Российской Федерации с большим энтузиазмом. Например, в настоящее время принят целый ряд региональных нормативных актов, направленных на полный запрет слабоалкогольных тонизирующих напитков. "Застрельщиками" в данном процессе стали Краснодарский край и Архангельская область.

В 2012 г. впервые в России был принят Закон Архангельской области, предусматривающий полный запрет розничной продажи слабоалкогольной продукции на территории региона. Этот запрет касается таких "популярных" напитков, как "Джин-тоник", "Алко", "Ягуар" и т.п. Однако с таким решением областного законодательного органа не согласилась Федеральная антимонопольная служба, которая установила, что фактически под запрет розничной продажи попали разрешенные к обороту и соответствующие обязательным требованиям ГОСТ и санитарно-эпидемиологическим требованиям отдельные виды алкогольной продукции. Так, на территории области запрещена розничная продажа пивных напитков, но разрешена продажа пива, вина и крепких спиртных напитков. На этом основании ФАС России пришла к выводу, что необоснованный запрет розничной продажи отдельных видов разрешенной к обороту алкогольной продукции противоречит ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции и подп. "б" п. 4 ст. 15 Закона об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации. Иными словами, ФАС указала, что федеральный закон дает полномочия местным властям ограничивать время продажи спиртного вплоть до введения "сухого закона", но не позволяет ограничивать оборот конкретных напитков.

8 августа Архангельский областной суд частично удовлетворил исковое заявление дистрибьюторской компании "Долина" о признании новой редакции областного закона об ограничении потребления алкогольной продукции противоречащей федеральному законодательству и недействующей. Суд признал, что местные власти, вводя дополнительные ограничения на торговлю спиртным в регионе, не вправе запрещать оборот какого-то конкретного вида продукции.

Впоследствии аналогичный запрет был введен на Кубани. Согласно ст. 5 Закона Краснодарского края от 4 июня 2012 г. N 2497-КЗ "Об установлении ограничений в сфере розничной продажи алкогольной продукции и безалкогольных тонизирующих напитков" на территории Краснодарского края не допускается розничная продажа слабоалкогольных тонизирующих напитков.

Федеральная антимонопольная служба обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Законодательному собранию Краснодарского края о признании недействующими ст. 5 и 6 Закона Краснодарского края от 4 июня 2012 г. N 2497-КЗ "Об установлении ограничений в сфере розничной продажи алкогольной продукции и безалкогольных тонизирующих напитков" как не соответствующих п. 3 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и подп. "б" п. 4 ст. 15 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 1 июля 2013 г. в удовлетворении заявленных требований отказано. Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 7 октября 2013 г. решение арбитражного суда первой инстанции оставлено без изменения. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, рассмотрев данное дело, согласился с выводами нижестоящих судебных инстанций, признав, что субъект Российской Федерации, запрещая продажу слабоалкогольных напитков, действовал в рамках полномочий, предоставленных ему Федеральным законом от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" <5>.

Если отвлечься от того ажиотажа, который всегда сопровождает алкогольную тему, то следует признать, что фактически суд признал право региональных властей запрещать или ограничивать оборот отдельных категорий товаров. И здесь возникает очень серьезный вопрос: как это соотносится с принципом единства экономического пространства, декларируемым в качестве одной из основ конституционного строя в ст. 8 Конституции Российской Федерации? "Единство экономического пространства подразумевает возможность для хозяйствующих субъектов осуществлять экономическую деятельность на всей территории России по единым правилам без необходимости получения каких-либо дополнительных разрешений (например, лицензий)" <6>.

КонсультантПлюс: примечание.

Доктринальный комментарий к Конституции Российской Федерации (рук. авт. кол. Ю.А. Дмитриев) (науч. ред. Ю.И. Скуратов) включен в информационный банк согласно публикации - Статут, 2013 (2-е издание, измененное и дополненное).

Сегодня на основе созданного прецедента уже весьма значительное число субъектов Российской Федерации запретили или собираются запретить реализацию слабоалкогольных напитков на территории своих регионов. Вслед за Чечней, Краснодарским краем и Ростовской областью еще 25 субъектов России введут полный запрет на продажу напитков типа "Ягуар", "Отвертка", "Hooch". К такой договоренности пришли представители "Молодой гвардии Единой России" с председателями законодательных собраний данных территорий и фракциями партии власти на местах. Среди регионов значатся Москва, Санкт-Петербург, Смоленская, Самарская, Тульская, Челябинская, Воронежская, Новосибирская, Иркутская области, Республика Татарстан, Ивановская, Архангельская, Владимирская, Курганская, Псковская области, Кабардино-Балкарская Республика, Орловская, Оренбургская, Ярославская, Курская, Свердловская области, Республика Хакасия, Ульяновская, Кемеровская и Волгоградская области <7>.

Заметим, кстати, что попутно все эти региональные нормативные правовые акты вводят ограничения на продажу и безалкогольных тонизирующих напитков. Так, согласно уже упоминавшемуся Закону Краснодарского края от 4 июня 2012 г. N 2497-КЗ "Об установлении ограничений в сфере розничной продажи алкогольной продукции и безалкогольных тонизирующих напитков" не допускается розничная продажа безалкогольных тонизирующих напитков: 1) несовершеннолетним; 2) в детских, образовательных и медицинских организациях; 3) в физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружениях; 4) в местах проведения культурно-массовых мероприятий с участием подростков и молодежи.

На территории Чеченской Республики безалкогольные тонизирующие напитки не могут продаваться не только в названных выше организациях, но и на расстоянии трехсот метров от них, а также на всех видах общественного транспорта <8>.

При этом под безалкогольными тонизирующими напитками понимаются безалкогольные напитки специального назначения - тонизирующие, в том числе энергетические, содержащие кофеин синтетического происхождения, природные биологические вещества из разрешенных лекарственных растений или их экстрактов и (или) другие тонизирующие компоненты в количестве, достаточном для обеспечения тонизирующего эффекта на организм человека, за исключением чая, кофе и безалкогольных напитков на основе чайных и кофейных экстрактов.

В первую очередь запрет касается так называемых энергетиков - "окрыляющих" напитков вроде "Red Bull" или "Burn". Однако кофеин содержится и в других популярных у молодежи продуктах: Coca-Cola, шоколаде, энергетических батончиках и др. Причем на этикетках не указано, естественного или искусственного происхождения данный кофеин. В тех регионах, где продажа безалкогольных энергетических напитков несовершеннолетним запрещена, продавцы многих магазинов "подстраховывались", требуя паспорт при покупке кока-колы. Что на очереди: чипсы, жевательная резинка, гамбургеры?

Здесь нужно еще раз оговориться, что введение подобных запретов оценивается автором данной статьи не с позиций целесообразности (сам автор как человек и гражданин вполне сочувствует попыткам нормализации социально-демографической ситуации в данной сфере), а исключительно с точки зрения соблюдения и исполнения Основного Закона нашей страны. На наш взгляд, в этой ситуации необходим трезвый и взвешенный подход: нужно внести изменения в существующие ГОСТы, возможно (но исключительно на федеральном уровне) и введение определенных ограничений на продажу определенной продукции несовершеннолетним. Однако все эти действия должны осуществляться в рамках конституционного формата ограничений основных прав и никак не на "местечковом" уровне. Те же меры, которые предпринимаются сейчас, сильно "попахивают" дешевым популизмом: ввести указанные ограничения, выразив свою озабоченность здоровьем нации, куда как легче и, главное, дешевле, чем, например, обеспечить нормальный уровень медицинского обслуживания.

Литература

1. Должиков А.В. "Рукописи не горят": неписаные права в конституционном правосудии // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. N 1. С. 120 - 137.

КонсультантПлюс: примечание.

Доктринальный комментарий к Конституции Российской Федерации (рук. авт. кол. Ю.А. Дмитриев) (науч. ред. Ю.И. Скуратов) включен в информационный банк согласно публикации - Статут, 2013 (2-е издание, измененное и дополненное).

2. Конституция Российской Федерации: доктринальный комментарий (постатейный) / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Деловой двор, 2009.
3. Крусс В.И. О проблеме заниженной самооценки, объекте и предмете науки конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 15.
4. Шевчук Д. За продажу алкоголя детям - тюрьма! // ЭЖ-Юрист. 2011. N 26. С. 10.
5. Щур Д.Л., Карташова А.А. Новейшее законодательство о регулировании производства и оборота алкогольной продукции: от мелких ошибок к серьезным порокам // Торговое право. 2011. N 3. С. 42 - 55, N 4. С. 40 - 54.