Городские агломерации: в поисках оптимальной модели территориальной организации (сравнительно-правовой анализ)

Гриценко Елена Владимировна, профессор кафедры государственного и административного права Санкт-Петербургского государственного университета, доктор юридических наук.

Настоящая статья посвящена сравнительному анализу условий создания городских агломераций и организации публичного управления в них на примерах различных государств (Германия, Франция, Великобритания, Австралия). Изучение российских процессов агломерирования сквозь призму зарубежного опыта свидетельствует о необходимости соблюдения принципов и критериев формирования агломераций, а также о недопустимости выхолащивания гарантии местного самоуправления. В статье использованы результаты НИР "Теоретико-правовые основы организации публичной власти в городах-мегаполисах (сравнительно-правовое исследование)", выполнявшейся в Санкт-Петербургском государственном университете под руководством автора в 2008 - 2011 гг. за счет средств федерального бюджета РФ.

Ключевые слова: городские агломерации; публичная власть; местное самоуправление; планирование территориального развития.

City agglomerations: in search of an optimal model of territorial organization (comparative-law analysis)

E.V. Gritsenko

Gritsenko Elena Vladimirovna, professor of the Chair of State and Administrative Law of St. Petersburg State University, doctor of juridical sciences.

The article is devoted to public administration in the metropolitan area. Several models were investigated (Germany, France, Great Britain, Australia). The forming of the metropolitan areas in Russia should be combined with historical system of population distribution and need to be based on the development plans of the area. The guarantee of local self-government should be perceived. In the article are used the results of the scientific research "Theoretical and legal basis for establishing public administration in the cities - metropolitan areas", which was conducted by the author in the Saint Petersburg State University in 2008 - 2011 and supported by the Russian federal funds.

Key words: metropolitan area; public administration; local self-government; development plan of the territory.

Современные тенденции экономического и пространственного развития территории во всех государствах свидетельствуют обо все возрастающем значении крупных городов, аккумулирующих ресурсы для экономического и социального развития, выступающих в качестве центров притяжения близлежащих поселений, образующих с центром единую систему, связанную многочисленными производственными, экономическими, социальными, трудовыми, рекреационными связями. Подобные группы поселений вокруг центра - метрополии, ядра (а возможно, и нескольких центров) получили в экономико-географической литературе наименование городских агломераций (соответственно, моноцентрических или полицентрических) или городов-мегаполисов (и даже мегалополисов-сверхагломераций) <1>.

История исследований понятия городской агломерации в западноевропейской литературе

Особую роль в истории исследования городских агломераций сыграли труды британских и голландских регионоведов, которые выработали модель агломерации на основе описания тенденций изменения населения и его рода занятий в городах и прилегающей зоне. Они определяли агломерацию как городское пространство с численностью населения не менее полумиллиона, образованное несколькими политико-административными территориальными единицами (общинами и районами), выходящее за пределы административных границ города. Такие городские пространства разделяются на город-ядро и пригородную зону (структурно различные, однако функционально взаимозависимые и во многих аспектах взаимосвязанные пространства) <2>. По свидетельству регионоведов, агломерационное пространство проходит в своем развитии четыре фазы эволюции: (1) фаза урбанизации (концентрация и рост населения и рабочих мест в городе-ядре); (2) фаза субурбанизации (рост населения и числа занятых в пригородной зоне); (3) фаза деурбанизации (характерна для промышленных моногородов, уменьшение численности населения и рабочих мест на всем агломерационном пространстве); (4) фаза реурбанизации (относительный рост населения в городе-ядре) <3>.

Не меньшее внимание уделялось регионоведами и вопросу о структуре городской агломерации, прежде всего структуре ее ядра и прилегающей зоны. В результате сложилось следующее представление о структуре моноцентрической агломерации, которое можно считать ныне общепризнанным в немецкой и европейской регионоведческой литературе в целом:

• город-ядро, расположенное в административных границах города (Kernstadt);
• прилегающая зона, охватывающая общины, прилегающие к городу, сходные с городом-ядром по характеру расселения, в структурном и функциональном аспектах (Erganzungsgebiet), которая образует вместе с городом-ядром центральную зону (Kerngebiet);
• урбанизируемая зона, отличающаяся меньшей плотностью населения, которое связано с городом, где оно работает (Verstadterte Zone);
• окраинная пригородная зона - внешняя зона города, в которой расположены иные общины, население занято в основном в сельском хозяйстве и которая имеет транспортные связи с городом (маятниковое движение) (Randzone) <4>.

Соответственно, ныне и в интернациональном масштабе общеупотребимым можно считать понимание городской агломерации как урбанизированной территории с определенными центрами притяжения (ядром) и прилегающей зоной, определенной протяженности и с определенной минимальной численностью населения. В то же время до сих пор отсутствуют формально и единообразно закрепленные критерии выделения таких территорий и систем расселения, что делает понятие городской агломерации весьма неопределенным. Городские агломерации различаются по размеру территории, численности населения, пространственной структуре и функциям. В результате в зарубежной, как и в российской, экономической и экономико-географической литературе нет единства в терминологии, используемой для обозначения крупного города (городов) со связанной с ним (с ними) прилегающей зоной. Так, например, в Германии для обозначения названных выше объединений используются следующие термины: агломерационные зоны (Agglomerationsraume), конурбации (Ballungsraume), столичные и метрополитанские зоны, метрополии (Metropolitangebiete und -raume, Metropolregionen, Metropolen), городские регионы (Stadtregionen), территории городов с пригородной зоной (Stadt-Umland-Raume), мегаполисы (Megacities), глобальные города (Global City) <5>.

Попытки уточнения понятия городской агломерации предпринимаются в том числе в наднациональном масштабе. Например, в ЕС за точку отсчета, дающую территории право считаться агломерацией, принята численность населения 250 000 жителей <6>. Кроме того, в ЕС проводится дифференциация агломераций по численности населения. Так, например, более крупные городские агломерации именуются метрорегионами (metropolitan area, Metropolregionen). Этот термин утвердился, в частности, при обозначении европейских метрорегионов. В то же время и на европейском уровне обращает на себя внимание достаточная условность предлагаемых критериев выделения и разграничения городских агломераций.

При всем многообразии подходов к характеристике городских агломераций общим для данного явления можно считать то обстоятельство, что с юридической точки зрения обозначение территории города и прилегающей зоны как городской агломерации не обязательно связано с наделением агломерационного объединения самостоятельной правосубъектностью. Агломерации могут охватывать территорию нескольких публично-правовых субъектов и не обладать собственной правосубъектностью. Понятие городской агломерации служит в первую очередь целям пространственного планирования и планирования землепользования, используется для конкретизации нормативных установлений в части целей и принципов пространственного планирования <7>.

Состояние исследований городских агломераций в РФ

Зарубежные и российские пространственные и экономические исследования подтверждают, что развитие городских агломераций - объективный процесс, а их ресурсный потенциал является основой для модернизации и инновационного развития. В связи с этим в России начиная с середины 2000-х годов вновь активизировалась работа по подготовке проектов пространственного развития существующих агломераций, а также создания новых.

Первоначально толчок идее метрополизации и агломерирования был дан в Концепции долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 года, разработанной Министерством экономического развития РФ и утвержденной распоряжением Правительства РФ в 2008 г. Раскрывая стратегию регионального развития, авторы Концепции отмечали: "...важнейшее значение будет иметь "инфраструктурный эффект" формирования городских агломераций, связанный с реализацией проектов строительства новых энергомощностей, крупных транспортных комплексов, мультимодальных логистических центров и информационных узлов, образовательной и инновационной инфраструктуры. На востоке страны такой сценарий даст выборочный толчок развитию городов с самым значительным объемом накопленного инновационного потенциала" <8>.

Отмеченная в Концепции тенденция отражала уже развивающиеся процессы агломерирования на местах. Так, например, в 2007 - 2008 гг. широко обсуждались Концепция развития Иркутской агломерации и схема территориального планирования, подготовленная Фондом регионального развития Иркутской области. Несмотря на то что данный проект так и не был реализован, его актуальность сохраняется до сих пор <9>. Более успешным в этом отношении оказался проект развития Красноярской агломерации: Стратегия социально-экономического развития и Схема территориального планирования Красноярской агломерации были подготовлены российским институтом градостроительства и инвестиционного развития ("Гипрогор", Москва) по заказу Министерства строительства и архитектуры Красноярского края, согласованы в июле 2010 г. в Министерстве регионального развития РФ, утверждены краевым правительством к концу 2010 г. <10>. Тем самым регион подошел к завершению аналитического этапа инвестиционного проекта "Красноярская агломерация".

Развитие городских агломераций отмечается как первоочередная задача и в иных региональных стратегиях развития. Так, в Стратегии социально-экономического развития Уральского федерального округа до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 6 октября 2011 г. N 1757-р, развитие Екатеринбургской агломерации рассматривается в качестве определяющего фактора опережающего развития Уральской промышленной зоны.

По свидетельству экспертов, в Правительстве РФ и Администрации Президента РФ в настоящее время продолжается работа над проектом создания в России порядка 20 агломераций с населением не менее 3 млн. человек <11>.

Новый импульс агломерационному процессу был придан в 2013 - 2014 гг. Согласно Прогнозу долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года, разработанному Минэкономразвития России, "базовой тенденцией пространственного развития России является усиление концентрации человеческого капитала, инфраструктуры, ресурсов будущего в крупных городах и формирование 20 агломераций с численностью населения более 1 млн. человек. Данные агломерации будут способны выполнять специализированные интернациональные функции в мировом разделении труда, стать локомотивами роста, развивая новые инновационные кластеры. В первую очередь это касается Московской и Санкт-Петербургской агломераций" <12>. В связи с этим еще в 2013 г. Министерством регионального развития РФ был принят План мероприятий ("дорожная карта") "Развитие агломераций в Российской Федерации" <13>. Приказами Минрегиона РФ от 18 марта 2014 г. N 74 и N 75 были утверждены новая редакция Положения о Межведомственной рабочей группе по социально-экономическому развитию городских агломераций и организован отбор пилотных проектов по апробации и совершенствованию механизмов управления развитием городских агломераций в Российской Федерации <14>. Соответственно, с 20 марта по 30 апреля 2014 г. велся прием предложений (заявок) по включению проектов развития городских агломераций в перечень таких пилотных проектов <15>.

Вместе с тем, несмотря на наличие концепций, стратегий, прогнозов, планов, а также отдельных экономических и пространственных проектов, касающихся развития крупных городов в России, а также попыток их реализации на практике, следует констатировать отсутствие системного подхода к решению данного вопроса. Бросается в глаза разнобой в наименованиях городских агломерационных объединений в концепциях, прогнозе и стратегиях социально-экономического развития территорий. Наряду с наиболее часто употребляемым понятием городской агломерации в указанных документах фигурируют понятия "мегаполисов", "регионов-агломераций" <16>. Отсутствует и единообразие в критериях отнесения территории к агломерационному объединению. Один из базовых критериев минимальной численности населения агломерации не является единым и варьируется от 3 млн. до 250 тыс. жителей <17>.

Кроме того, недостаточно проработаны модели управления как агломерацией в целом, так и городом-метрополией, выступающим в качестве центра агломерации. Существенно отстает, а порой и полностью игнорируется решение юридических аспектов намечаемых проектов.

Не следует забывать, что процессы метрополизации в России не являются уникальными, хотя и осуществляются с учетом российской специфики. Нельзя игнорировать опыт, накопленный в данном направлении другими государствами. В этом смысле для разработки российских вариантов организации управления в городских агломерациях несомненный интерес представляет анализ уже реализованных в других государствах моделей управления в крупном городе (городской агломерации, столице, городе - субъекте Федерации). Необходимо оценить положительные стороны и недостатки соответствующих моделей, возможности их использования с точки зрения и с учетом российских особенностей.

Для ответа на вопрос о возможностях реализации той или иной модели организации управления в городской агломерации в российских условиях необходим комплексный анализ существующих экономических, политических и государственно-правовых предпосылок, причем как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, применительно к каждой из выделенных моделей.

Варианты организации управления на территории городских агломераций за рубежом

В российской экономической и управленческой литературе предлагаются различные классификации моделей городского управления в городских агломерациях или городах-мегаполисах. Актуальное обобщение имеющихся позиций по данному вопросу представлено в монографии сотрудников Института экономики переходного периода В. Глазычева и И. Стародубровской "Челябинская агломерация: потенциал развития" <18>. Опираясь на предложенную названными авторами типологию, можно выделить следующие модели управления городских агломераций:

1. Модель единого муниципального образования, охватывающего всю территорию агломерации (города-мегаполиса), или унитарная (централизованная) модель. Город с прилегающей территорией имеет статус муниципального образования, входящие же в агломерацию населенные пункты не сохраняют собственной правосубъектности, являются внутренними административными единицами. Варианты организации управления в таких единицах по степени его централизации или децентрализации могут различаться. Поскольку в рамках данной модели существует угроза отдаления власти от населения, достаточно распространенным является использование механизмов, компенсирующих дефицит демократического участия населения внутренних территориальных единиц мегаполиса в решении вопросов собственной жизнедеятельности. Речь идет о внедрении элементов децентрализации и самоуправления при организации власти в частях агломерации без придания им самостоятельного публично-правового статуса (как, например, учреждение избираемого населением органа внутренней административной единицы и наделение его отдельными полномочиями по обеспечению жизнедеятельности ее населения).

В качестве примеров формирования муниципального образования - агломерации таким путем в литературе приводятся: Лос-Анджелес (1909 - 1914 гг.), Торонто (1996 - 1998 гг.), Виннипег (1972 г.), Эдмонтон (1947 - 1980 гг. - 19 раз), Шанхайская городская агломерация, Луисвилл (Кентукки, США).

2. "Фрагментированная", или договорная, агломерация (согласование стратегий, сотрудничество в реализации инфраструктурных проектов и оказании услуг отдельными самостоятельными муниципальными образованиями на территории агломерации) также представляет собой одноуровневый вариант организации, однако децентрализованный. Договорные отношения позволяют в рамках данной модели использовать самый широкий спектр форм сотрудничества. Однако подобная форма не создает единой правосубъектности агломерации и не позволяет ей самостоятельно выступать в отношениях с внешними субъектами. В качестве примеров подобной модели управления мегаполисом называются Нью-Йорк, Большой Чикаго, Буэнос-Айрес.
3. Двухуровневая модель управления: придание агломерации статуса муниципального образования "второго уровня" при сохранении ранее существовавших муниципалитетов. В этом случае должно быть произведено разграничение полномочий между двумя уровнями муниципальных образований: часть муниципальных услуг продолжают оказывать муниципальные образования "низового" уровня, а часть функций передается вновь образуемому агломеративному образованию. В зависимости от способа разграничения полномочий различают агломерации, основанные на директивном или договорном разграничении полномочий.

Не исключаются различные модификации данной модели: как, например, передача функций управления городом, составляющим ядро агломерации, органам агломерации без образования центром агломерации (метрополией) собственного исполнительно-распорядительного органа (модель "два совета - одна администрация" используется, например, в Страсбурге). Вместе с тем следует учитывать, что выработанные во Франции формы организации управления в крупных городах - мегаполисах в настоящее время находятся в состоянии реформы. Важными тенденциями планируемых изменений являются "метрополизация" страны и устранение излишних уровней управления <19>.

В рамках двухуровневой модели возможны и иные варианты организации управления. Так, существуют агломерации, в которых исполнительно-распорядительные функции управления агломерацией возлагаются не на органы агломерации, а на органы ее центрального города (ядра). Этот вариант является в определенном смысле противоположным страсбургскому примеру, когда, как было отмечено выше, исполнительно-распорядительные функции центрального города - ядра делегируются органам агломерации и создается одна администрация.

4. Модель "совместной администрации". В данном случае органы агломерации функционируют как совместная администрация города-ядра и группирующихся вокруг него поселений. В этом варианте органы управления агломерацией формируются путем делегирования представителей из муниципалитетов низового звена, а финансовая основа мегаполиса (агломерации) образуется за счет отчислений из "нижестоящих" местных бюджетов.

Данный вариант в литературе также зачастую рассматривается как разновидность двухуровневой модели.

Как указывается в правовом докладе Института современного развития "Правовое регулирование местного самоуправления: состояние, проблемы, направления совершенствования" по результатам Исследовательского проекта "Местное самоуправление в России: состояние и пути развития", двухуровневая модель управления агломерацией поддерживается широким кругом специалистов, поскольку позволяет обеспечить и эффективное предоставление муниципальных услуг, и развитие демократии на местном уровне <20>. В качестве примеров муниципалитетов, использующих такую модель, в литературе приводятся Большой Стокгольм и Большой Монреаль. Так, например, городской совет Монреаля как главный решающий орган городской власти включает в свой состав, помимо избранных населением городских советников, мэров 19 городских округов (районов), а также мэра Монреаля <21>.

5. "Региональная агломерация": агломерация, управление которой осуществляется региональными властями. В данном случае агломерация также не имеет собственной правосубъектности, функции агломерации (общеагломерационные функции) выполняются региональными органами. Этот вариант может быть реализован в том случае, когда агломерация имеет доминирующее положение в регионе (например, занимает значительную часть его территории, охватывает основную часть населения региона). Таким примером, в частности, может служить система управления агломерацией Большого Мельбурна в штате Виктория (Австралия). Большой Мельбурн (Melbourne metropolitan area) представляет собой объединение 31 муниципального округа, включая собственно Мельбурн-сити (City of Melbourne) <22>, 26 других городских муниципальных округов и 4 пригородных <23>. По данным Австралийского бюро статистики, на сентябрь 2013 г. в Большом Мельбурне проживали 4347,9 тыс., в то время как население штата Виктория составляло 5768,6 тыс. человек <24>. Большой Мельбурн, однако, не является организационно оформленным единым административно-территориальным образованием, у агломерации Большой Мельбурн отсутствует правосубъектность, не созданы собственные органы управления. Большой Мельбурн существует лишь как объект управления и планирования со стороны властей штата <25>. Таким образом, мегаполис Большой Мельбурн представляет собой пример "региональной агломерации", управление которой осуществляется главным образом региональными властями, при том что регион включает, помимо агломерации, и другие территории <26>.

6. Государственно-муниципальная система управления агломерацией применяется в городах - субъектах федерации, на территории которых действуют муниципальные образования либо которые сами одновременно являются и государственными, и муниципальными образованиями. Примерами данной модели являются города - федеральные земли Германии (Берлин, Гамбург, Бремен) и с определенными оговорками города федерального значения Российской Федерации (Москва и Санкт-Петербург, о третьем городе федерального значения в плане нашей темы пока говорить рано). Причем примеры Гамбурга и Берлина демонстрируют также наличие в их городском управлении отдельных признаков унитарной (централизованной) модели <27>.

При конструировании любой типологии и осуществлении "моделирования" систем управления в городских агломерациях (городах-мегаполисах) необходимо, однако, учитывать, что выделяемые модели управления носят в определенной степени условный и упрощенный характер, практическое воплощение любой модели связано с отклонениями от идеальной схемы, переплетением признаков различных моделей между собой, использованием в рамках одной модели отдельных признаков других моделей. Названный выше пример Гамбурга и Берлина далеко не единственный. Так, система управления на территории городской агломерации Большого Лондона после реформы конца 1990-х - начала 2000-х годов <28> организована по двухуровневой модели с элементами фрагментированной или договорной модели управления <29>. Кроме того, практика организации управления в городских агломерациях в каждой стране предопределяется ее географическими особенностями, историческими традициями, особенностями ее государственного устройства, построения и развития муниципальных систем.

Правовой статус городских агломераций по российскому законодательству

Понятие городской агломерации, несмотря на его определенную разработанность в экономической и географической литературе, практически неизвестно российскому законодательству. В Конституции РФ закрепляется статус городов как публично-правовых образований: городов федерального значения - субъектов РФ (ст. 5 и др.), а также городских и сельских поселений - территорий осуществления местного самоуправления (ст. 131).

Сложносоставной статус городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга обусловлен в том числе их агломерационным характером, предполагающим объединение в рамках такого города различных населенных пунктов - не только города-ядра, давшего наименование субъекту Федерации, но и прилегающих и административно связанных с ним городских поселков, городов и сельских населенных пунктов. Населенные пункты в составе города, наряду с внутренними территориальными единицами города-ядра, образуют территориальную основу для внутригородских муниципальных образований, обладающих самостоятельным муниципально-правовым статусом.

Таким образом, в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге реализуется государственно-муниципальная модель управления. В соответствии с законодательной и судебной интерпретацией их статуса как субъектов Федерации, в которых также должно быть организовано местное самоуправление, в доктрине и на практике утвердился принцип недопустимости сочетания в городе федерального значения двух статусов - субъекта РФ и единого муниципального образования. В настоящее время система городского управления Москвы и Санкт-Петербурга является многоуровневой: организация местного самоуправления во внутригородских муниципальных образованиях сочетается с одновременным разделением города на административно-территориальные единицы, которые муниципальными образованиями не являются и в которых действуют территориальные органы государственной власти <30>.

Вместе с тем следует констатировать, что агломерационные процессы в Москве и Санкт-Петербурге, как и в городах - государствах Германии, не ограничиваются существующими территориальными границами городов федерального значения, а в значительной части затрагивают территории близлежащих субъектов Федерации - в первую очередь Московской и Ленинградской областей соответственно. Это, в свою очередь, предполагает развитие различных форм взаимодействия с указанными субъектами Федерации и их муниципальными образованиями. В то же время следует признать, что, несмотря на наличие объективных предпосылок, поиск новых форм кооперации, как и их правовое оформление, до сих пор не получил необходимого развития в российском законодательстве и практике. При этом более востребованным способом решения проблемы "пригородной зоны" оказывается вариант изменения границ и присоединения соответствующих территорий к городу - субъекту Федерации. Данный вариант был апробирован в Москве и Московской области и состоял в изменении границ обоих субъектов Федерации, который сопровождался:

• включением в состав территории города федерального значения Москвы ряда муниципальных образований и их частей соседнего субъекта РФ - Московской области и заключением соответствующего соглашения между субъектами Федерации Москвой и Московской областью <31>;

• осуществлением специального регулирования федеральным законом отношений, прежде всего градостроительных и земельных, возникающих в связи с присоединением к городу федерального значения территорий, установлением упрощенного порядка изъятия земельных участков для реализации федеральных и региональных проектов, а также упрощенного порядка градостроительного использования присоединенных территорий <32>.

При всей эффективности и экономичности такого варианта решения проблемы развития Московской агломерации обращает на себя внимание дефицит демократического участия населения в решении вопросов, затрагивающих их интересы, а также недостаточный учет гарантий местного самоуправления муниципальных образований присоединенных территорий <33>.

Процессы агломерирования в иных городах, не являющихся субъектами РФ, развиваются с учетом их конституционно-правового статуса субъектов местного самоуправления - муниципальных образований - городских поселений или городских округов. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении) закрепляет основные признаки городских поселений и городских округов как различных типов муниципальных образований - публично-правовых субъектов с различным муниципально-правовым статусом. При этом законодатель указывает, что территориальную основу городских поселений и городских округов составляют населенные пункты (города, поселки) и их земли (ст. 11, ч. 1, Закона о местном самоуправлении). Как общее понятие населенного пункта, так и определение городов, поселков, их отличительных признаков и разновидностей в федеральном законодательстве отсутствуют. Ни Градостроительный кодекс РФ, призванный регламентировать вопросы территориального планирования и градостроительного использования территории, ни Земельный кодекс РФ, определяющий статус и категории земель, не решают данную задачу. ГсК РФ опирается на сугубо муниципально-правовую терминологию, определяя объекты и субъекты территориального планирования муниципальных образований и градостроительного зонирования поселений. Земельный кодекс РФ, напротив, не связывает земельно-правовые понятия с муниципально-правовыми. ЗК РФ использует понятия земель городских и сельских населенных пунктов, земель пригородных зон, по сути, не сопоставляя их с территорией муниципальных образований (ст. 83 в соотношении со ст. 86 ЗК РФ). Так, в ч. 1 и 2 ст. 86 ЗК РФ пригородные зоны, включающие в себя территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города, определяются как земли, находящиеся за границами населенных пунктов, составляющие с городом единую территорию в социальном, природном и хозяйственном отношениях и не входящие в состав территории иных поселений (выделено мной. - Е.Г.). Таким образом, в данных нормативных положениях, во-первых, происходит подмена понятия города более общим понятием населенного пункта, а затем понятие населенного пункта подменяется понятием "поселение". Соответственно, в земельном законодательстве различие между указанными понятиями не проводится. Если предположить, что ЗК РФ использует понятие "поселение" в его муниципально-правовом значении, то тогда получается, что земельное законодательство исключает возможность выделения пригородных зон города, являющегося по его муниципально-правовому статусу городским поселением, на территориях, входящих в состав соседних муниципальных образований - городских и сельских поселений. Такой подход входит в прямое противоречие с принципом устойчивого развития, поскольку не учитывает неизбежный рост городов и создает препятствия для развития городской территории. Получается, что для такого развития и определения соответствующих земель в качестве пригородной зоны их необходимо сначала исключить из состава территории иного поселения, т.е. произвести изменение муниципально-территориальных границ. Для осуществления муниципально-территориальных преобразований, в свою очередь, требуется в качестве обоснования соответствующая градостроительная документация - документы территориального планирования, схемы градостроительного зонирования, в которых соответственно должны найти отражение предполагаемые направления развития соответствующих территорий. Однако существующая в современном градостроительном законодательстве система документов территориального планирования не предполагает существование планов пригородных зон. Таким образом, получается замкнутый круг: без градостроительной документации не осуществить муниципально-территориальные изменения, а без муниципально-территориальных изменений не определить и не изменить территорию пригородной зоны. Соответственно, последовательное и системное развитие городской территории, как и городских агломераций, оказывается крайне затруднительным.

В результате и на этом уровне более предпочтительным на практике оказывается сценарий первоначального проведения муниципально-территориальных изменений путем расширения городских границ за счет отнесения к территории городского поселения территорий других муниципальных образований без должной проработки данного вопроса в рамках документов территориального планирования или вовсе без представления таких документов. Подобный подход нарушает не только гарантию местного самоуправления, но и противоречит логике устойчивого развития территории.

Решение проблемы развития агломерационных объединений видится в первую очередь в развитии градостроительного законодательства, совершенствовании форм территориального (пространственного) планирования, принципиальной регламентации соответствующих дефиниций непосредственно в Градостроительном кодексе. В настоящее время все вопросы, связанные с определением содержания понятия населенных пунктов и их видов, решаются, причем далеко не системно, в законодательстве субъектов РФ об административно-территориальном устройстве <34>.

Таким образом, можно констатировать, что современное регулирование статуса городов ограничено определением их муниципально-правовых признаков, реже и лишь на уровне субъектов Федерации установлением их признаков как населенных пунктов. Соответственно, на федеральном уровне закрепляются процедуры территориального изменения городских поселений, их преобразования путем наделения статусом городского округа либо соответственно лишения этого статуса, а на региональном уровне определяется порядок установления и изменения их административно-территориальных границ. Внутреннее административно-территориальное деление городских поселений и городских округов не сопровождается приданием территориальным единицам города какого-либо муниципально-правового статуса, т.е. указанные территории не имеют собственной правосубъектности (по состоянию на 01.04.2014). Закон о местном самоуправлении в 2003 г. установил запрет на создание муниципальных образований внутри городских поселений (это правило не распространилось лишь на города федерального значения). Соответственно, существовавшие на момент начала муниципальной реформы и вступления в силу переходных положений Закона о местном самоуправлении (на 8 октября 2003 г.) внутригородские муниципальные образования подлежали упразднению, как и органы местного самоуправления в них (ст. 84, ч. 3, абз. 8). Данный подход законодателя представлялся закономерной реакцией на преодоление разобщенности городского пространства и был направлен на обеспечение единства системы городского управления и городского хозяйства. Изменениями Федерального закона о местном самоуправлении предусматривается создание в городских округах новой единицы местного самоуправления - внутригородского района - с самостоятельным муниципально-правовым статусом. Новелла вызывает серьезные сомнения и опасения. Создание внутригородских районов не связывается напрямую с процессами агломерирования, не предполагает соблюдения каких-либо критериев выделения внутригородской территории, не увязывается с планами и программами развития территории. В условиях массового создания внутригородских районов "сверху" этот процесс неизбежно приведет к неоправданному усложнению системы городского управления, системным противоречиям и конфликтам.

Исходя из существующих законодательных рамок, можно предположить следующие варианты организационно-правового сопровождения процессов агломерирования и преодоления административной обособленности городов от связанных с ними территориальных единиц:

1. Вариант осуществления муниципально-территориальных преобразований. Речь идет, в частности, об описанном выше расширении границ городских поселений (городских округов) за счет объединения города с близлежащими поселениями или за счет отнесения части территории района (а иногда и всей территории района) к городскому поселению (городскому округу). В данном случае реализуется известная в мировой практике унитарная модель агломерации.
2. Вариант сохранения существующих муниципальных и административно-территориальных границ города и находящихся в зоне агломерирования муниципальных образований и использования для решения общих проблем городской агломерации различных форм межмуниципального сотрудничества. В этом случае можно вести речь о фрагментированной или договорной модели управления агломерацией.
3. Вариант управления зоной агломерации органами государственной власти субъекта Федерации либо специально создаваемым региональным органом управления, обеспечивающим координацию деятельности всех заинтересованных субъектов, прежде всего муниципальных образований, находящихся в зоне агломерации. Данный вариант организации управления агломерацией тяготеет к рассмотренной выше на примере Мельбурна региональной модели.

В процессе анализа каждого из названных вариантов обнаруживается целый ряд проблем, препятствий и противоречий, в том числе юридического характера, которые требуют своего решения.

1. Первый вариант сопровождается укрупнением муниципального образования, утратой существующими муниципальными образованиями их статуса, а следовательно, отдалением власти от населения, утратой возможности обеспечить эффективное демократическое участие населения в решении вопросов собственной жизнедеятельности, возникновением угрозы утраты сельскими населенными пунктами и небольшими городами их идентичности. Соответственно, в таких условиях оказывается проблематичным соблюдение гарантии местного самоуправления.

Показательными в этом отношении являются получающие все более широкое распространение процессы увеличения числа городских округов, в том числе за счет объединения всех поселений, входящих в муниципальный район, с городским поселением и путем одновременного наделения этого поселения статусом городского округа. Фактически же речь идет о проведении несуществующей в законодательстве процедуры преобразования муниципального района в городской округ, причем далеко не всегда данный процесс связан с обеспечением создания агломерации и объединением неразрывно связанных друг с другом территорий (опыт Новомосковского района Тульской области, Домодедовского района Московской области). При этом отсутствие должной проработки подобных объединений с точки зрения территориального (пространственного) планирования не позволяет дать объективную оценку обоснованности подобных укрупнений.

Реализация варианта организации управления агломерацией через муниципально-территориальные преобразования обнаруживает также явную недостаточность существующих в действующем законодательстве процедур: Закон о местном самоуправлении не предусматривает процедур "присоединения муниципальных образований", "преобразования муниципального района в городской округ", не допускает создания внутригородских муниципальных образований в городских округах <35>. Существующие процедуры территориальных преобразований также нуждаются в совершенствовании, в том числе в части регламентации форм учета мнения населения и определения их юридического значения. Существенную проблему представляет отсутствие взаимной увязки процедур муниципально-территориальных и административно-территориальных преобразований.

2. Вариант межмуниципального сотрудничества муниципальных образований, находящихся в зоне агломерирования, в российских условиях имеет весьма ограниченный потенциал для развития. Даже в случае образования заинтересованными муниципалитетами совместного координационного органа у них отсутствует право передачи властных полномочий данному органу, поскольку в российском муниципальном законодательстве содержится запрет на создание подобных совместных администраций. Согласно ч. 4 ст. 8 Закона о местном самоуправлении межмуниципальные объединения, образуемые в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения, не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.

Совместное территориальное планирование, предусмотренное в градостроительном законодательстве, в основном нацелено на вертикальное взаимодействие (ст. 27 ГсК РФ). Кроме того, ГсК РФ не предусматривает никаких вариантов совместных планов, как, например, планов городской черты или пригородной зоны, выходящей за пределы территории городского поселения. В целом следует констатировать, что формы межмуниципальной кооперации не получили в российском законодательстве всесторонней проработки и системного закрепления <36>. Данный факт, несомненно, сдерживает их практическое развитие.

3. Вместе с тем формы взаимодействия муниципалитетов в рамках городской агломерации получают определенный импульс для развития под воздействием и при активном направляющем и координирующем участии органов государственной власти субъекта Федерации (см. выше пример Красноярской агломерации). Однако сама агломерация при этом уже рассматривается или как административно-территориальная единица, не являющаяся муниципальным образованием, или как территория с особым статусом, который должен быть определен законом субъекта Федерации. В данном случае, однако, особенно остро встает проблема демократической легитимации, обеспечения демократических принципов организации власти в агломерации, управление которой осуществляет не население данной территории в лице им сформированных органов власти, а другое публичное образование - субъект Федерации.

* * *

Таким образом, можно констатировать, что действующее муниципальное, градостроительное и земельное законодательство в Российской Федерации нуждается во взаимном согласовании в целях обеспечения устойчивого развития территорий и во избежание принятия недостаточно проработанных и обоснованных решений по вопросам изменения территориальных границ муниципальных образований. Даже в тех случаях, когда существуют объективные предпосылки, подтвержденные документами территориального планирования и градостроительного зонирования, для объединения муниципалитетов и создания единого муниципального образования в границах территории городской агломерации, это не должно исключать самоуправленческих начал в частях территории городской агломерации, а также автоматически приводить к лишению самостоятельного муниципально-правового статуса объединяющихся в рамках агломерации муниципальных единиц.

Литература

1. Глазычев В., Стародубровская И. Челябинская агломерация: потенциал развития. Челябинск, 2008.
2. Гриценко Е.В. Организация публичной власти в городах федерального значения: в поиске оптимальной модели // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 15.
3. Гриценко Е.В. К вопросу о концепции организации публичной власти в городах федерального значения // Управленческое консультирование. 2008. N 3.
4. Гриценко Е.В., Бабелюк Е.Г., Мадьярова А.В. Направления законодательной реформы публичной власти в городах федерального значения // Сравнительное правоведение: наука, методология, учебная дисциплина. Красноярск: ИПКСФУ, 2008.
5. Любовный В. Городские агломерации России: проблемы развития и регулирования // Вопросы устойчивого и комплексного социально-экономического развития муниципальных образований / Под общ. ред. В.С. Тимченко. М., 2009.
6. Максимов А.Н. Территориальная организация местного самоуправления в России: проблемы совершенствования правового регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
7. Местное самоуправление и развитие территорий: российский и европейский опыт // Серия "Современный муниципалитет" / Под ред. Е.В. Гриценко, Э. Маркварта, В.П. Мохова. Пермь-Санкт-Петербург, 2014.
8. Правовое регулирование местного самоуправления: состояние, проблемы, направления совершенствования. Аналитический доклад. Институт современного развития. М., 2008. URL: www.riocenter.ru/programs/doc/3928.
9. Рагозина Л.Г. Правовое обеспечение и практика осуществления межмуниципальной кооперации в России и за рубежом: доклад по проекту Института экономики города, 2009. URL: http://www.urbaneconomics.ru.
10. Чертков А.Н., Забелина М.В. Правовой аспект развития агломераций на примере "Большой Москвы" (в "локомотивах" экономического развития важно не забывать о "пассажирах") // Адвокат. 2012. N 11.
11. Шугрина Е.С. Изменение границ субъекта РФ: особенности правового регулирования и правоприменительной практики // Lex russica. 2012. N 5.