Мудрый Юрист

Государственный контроль и надзор при предоставлении услуг в транспортной сфере

Рубцова Майя Викторовна, старший научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Статья посвящена вопросам государственного контроля и надзора при предоставлении услуг в транспортной сфере, проблемам качества услуг транспортного комплекса для населения, правонарушениям, ответственности за нарушения закона.

Ключевые слова: государственный контроль, надзор, предоставление услуг, качество, доступность, конкуренция, законность, ответственность, правовое регулирование.

State control and supervision in providing service in the transport sphere

M.V. Rubtsova

Rubtsova Majya Viktorovna, senior researcher of the Scientific Research Institute of the Academy of the General Prosecutor's Office of the Russian Federation.

Paper refers to the control and supervision in the provision of services in the transport sector, problems of quality services to the public transport complex, offenses, liability for violating the law.

Key words: state control, supervision, service delivery, quality, accessibility, competition, legality, responsibility, legal regulation.

Развитие транспортной системы страны становится в настоящее время необходимым условием реализации инновационной модели экономического роста Российской Федерации и улучшения качества жизни населения. В последнее время потребности в транспортных услугах только растут. В Российском ВВП 60% занимают услуги и среди них значительное место - услуги в транспортной сфере. По итогам января - июня 2014 г. объем предоставления транспортных услуг увеличился на 0,3% по сравнению с соответствующим периодом предыдущего года.

Несмотря на благоприятные тенденции в работе отдельных видов транспорта, транспортная система не в полной мере отвечает существующим потребностям и перспективам развития Российской Федерации. Значительная часть объектов инфраструктуры выходит из строя, стала технически непригодной, морально устаревает. Только за последние 15 лет количество действующих аэропортов в стране сократилось в четыре раза. Большая часть железнодорожного парка, воздушных и речных судов выработали предельные сроки эксплуатации. Износ основных фондов речных портов составляет от 50 до 70 процентов. Аэропортная сеть приблизилась к критической отметке в 80 процентов <1>.

<1> URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/24671.

В свою очередь государством принимаются необходимые меры к решению существующих проблем при предоставлении услуг в транспортной сфере. Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.12.2001 N 848 "О Федеральной целевой программе "Развитие транспортной системы России (2010 - 2020 годы)" (далее - ФЦП) определены основные цели, направленные на создание транспортных условий для инновационного развития Российской Федерации и повышения качества жизни ее граждан, которыми в том числе является повышение доступности услуг транспортного комплекса для населения. Реализация в полном объеме мероприятий программы позволит существенно улучшить ключевые показатели эффективности транспортного комплекса. Подвижность населения к 2016 году возрастет на 23% и составит более 8,5 тыс. км на 1 жителя. Комплексное развитие инфраструктуры на основе принципов логистики и мультимодальных перевозок позволит уменьшить транспортную нагрузку на экономику на 0,3% ВВП - это около 700 млрд. руб. Повышение конкурентоспособности российской транспортной системы позволит обеспечить рост экспорта транспортных услуг в 1,5 раза. Количество ДТП к 2016 году может быть снижено на 15% <2>.

<2> URL: http://www.rg.ru/2013/04/23/sokolov.html.

В перечень ФЦП входят следующие подпрограммы: "Развитие экспорта транспортных услуг", "Железнодорожный транспорт", "Автомобильные дороги", "Морской транспорт", "Внутренний водный транспорт", "Гражданская авиация", "Государственный контроль и надзор в сфере транспорта". Подпрограммой "Государственный контроль и надзор в сфере транспорта" предусматривается решение следующих задач: совершенствование системы получения информации о происшествиях на транспорте и нарушениях законодательства Российской Федерации в сфере транспортной безопасности; обеспечение надежности и безопасности функционирования объектов транспортного комплекса; выполнение мероприятий, направленных на повышение технического и ресурсного оснащения Федеральной службы по надзору в сфере транспорта для осуществления функций государственного контроля и надзора. Результатом реализации подпрограммы станет повышение уровня защищенности населения на транспорте за счет развития средств и эффективных систем надзора в сфере транспорта.

Определены органы, осуществляющие функции по контролю и надзору в сфере транспорта. Постановлением Правительства Российской Федерации утверждено Положение о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта <3>, согласно которому Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического поиска и спасания, морского (включая морские порты), внутреннего водного (за исключением маломерных судов, используемых в некоммерческих целях), железнодорожного транспорта, автомобильного и городского наземного электрического транспорта (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, а также обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на метрополитене.

<3> Постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 398 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта".

Федеральный закон от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" в статье 11.1 "Федеральный государственный контроль (надзор) в области транспортной безопасности" установил, что Федеральный государственный контроль (надзор) в области транспортной безопасности осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В целях повышения эффективности контроля приняты Постановления Правительства Российской Федерации от 19.03.2013 N 236 "О федеральном государственном транспортном надзоре" и от 04.10.2013 N 880 "Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области транспортной безопасности".

Федеральный государственный транспортный надзор включает в себя: государственный надзор в области гражданской авиации; государственный контроль (надзор) за осуществлением международных автомобильных перевозок в стационарных и передвижных контрольных пунктах на территории Российской Федерации; государственный надзор в области автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта; государственный надзор в области железнодорожного транспорта; государственный надзор за торговым мореплаванием; государственный надзор в области внутреннего водного транспорта; государственный надзор за обеспечением сохранности автомобильных дорог федерального значения.

Реализация перечисленных мероприятий и мер государственного регулирования позволила повысить эффективность деятельности транспортного комплекса. Основными результатами для населения стали рост доступности транспортных услуг и, как следствие, подвижности населения, для экономики - снижение транспортных издержек и рост экспорта транспортных услуг.

Между тем особую тревогу вызывает состояние безопасности и контроля на транспорте. 7 июля 2014 года Московский районный суд города Казани завершил оглашение приговора по уголовному делу о крушении теплохода "Булгария", 10 июля 2011 г. унесшего жизни 122 человек. В суде установлено, что непосредственной причиной затопления дизельэлектрохода "Булгария" явилась совокупность следующих факторов: негодность судна к плаванию как по своему техническому состоянию, так и по уровню подготовки его экипажа; несоблюдение требований и правил безопасности судоходства, а также неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей по занимаемым должностям судовладельцем, командным составом экипажа, должностными лицами контролирующих органов и учреждений как при подготовке судна к плаванию, так и при его эксплуатации <4>.

<4> URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-222560/.

Трагедия в аэропорту г. Казани еще раз подтвердила выводы о недостатках государственной надзорной деятельности в области авиационной безопасности. Установлено, что территориальным управлением Росавиации к полетам допускались члены экипажей воздушных судов с неправомерно выданными свидетельствами пилотов. Ненадлежащим образом Агентством проводились проверки авиапредприятий и воздушных судов.

Также, несмотря на принятые законодательные и организационные меры, работы по определению степеней защищенности от потенциальных угроз большинства объектов железнодорожного и водного транспорта не завершены. Например, в Уральском транспортном регионе из 17 тыс. объектов такие категории присвоены только 2,5 тыс. (15%). Не способствует улучшению ситуации деятельность Ространснадзора. Его проверки зачастую не эффективны, контроль за устранением выявленных нарушений практически отсутствует <5>.

<5> URL: http://genproc.gov.ru/smi/interview_and_appearences/appearences/145875/.

По мнению экспертов, почти все российские аэропорты сегодня так или иначе нуждаются в развитии. Специалисты отмечают, что работа транспорта России в условиях экономии средств на безопасность в целом неэффективна. При этом доля транспортных затрат в себестоимости продукции в России более высокая, чем в странах с развитой рыночной экономикой: 20 - 25% против 7 - 8%. В связи с вступлением России в ВТО государство не вправе осуществлять прямую финансовую поддержку отечественных производителей продукции транспортной отрасли, что также может привести к удорожанию перевозок. Во многом причина низкой эффективности отрасли - отсутствие должной конкуренции на рынке транспортных услуг. Так, на воздушном транспорте на долю 10 крупных перевозчиков приходится практически 75% объема всех перевозок пассажиров на внутренних линиях. Региональные местные перевозки составляют не более 15%, средний тариф экономического класса на внутренних линиях составляет 23 тыс. руб. (туда и обратно), что соответствует примерно 90% от среднемесячной заработной платы.

Более чем в 43% аэропортов федерального значения весь комплекс аэропортовых услуг выполняется одним лицом - главным оператором аэропорта. Развитие конкуренции на рынке международных перевозок с некоторыми государствами - участниками СНГ (например, Республикой Казахстан) тормозится отказом от либерализации межправительственных соглашений о воздушном сообщении в части снятия ограничений. Проверка, проведенная Генеральной прокуратурой Российской Федерации с привлечением ФАС России, показала, что авиакомпаниями необоснованно устанавливается высокая стоимость билетов на регулярные перевозки, в том числе путем навязывания дополнительных услуг, которые включаются в различные тарифы эконом-класса <6>.

<6> Капинус О.С. Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2013 год. Информационно-аналитическая записка. М.: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2014. С. 123.

Специфической формой защиты прав и свобод человека и гражданина является прокурорский надзор. Проверки прокуроров - эффективное правовое средство выявления нарушений законодательства при предоставлении услуг в транспортной сфере. При этом прокуроры не подменяют контролирующие органы, действуя лишь при возникновении необходимости непосредственного вмешательства в пределах установленных законом полномочий. При подтверждении в ходе проверочных мероприятий сведений о нарушении законодательства прокуроры принимают необходимые меры реагирования. В целях обеспечения правопорядка на транспорте, повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов на транспорте издан Приказ Генпрокуратуры России от 15.07.2011 N 211 "Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере".

Например, в Самаре по результатам прокурорской проверки одна из авиакомпаний оштрафована за задержку рейсов и нарушение прав пассажиров. Куйбышевская транспортная прокуратура провела проверку по двум фактам задержек выполнения авиарейсов, допущенных в середине февраля текущего года московской авиакомпанией. Установлено, что авиаперевозчик вопреки требованиям Воздушного кодекса РФ, а также лицензионным условиям не обеспечил своевременную замену воздушных судов, прибытие которых в аэропорт Самары задерживалось, что повлекло несвоевременную доставку пассажиров в пункты назначения. При этом в нарушение требований федеральных авиационных правил авиакомпания не в полной мере исполнила возложенную на нее законодательством обязанность по обеспечению пассажиров задержанных авиарейсов питьем, горячим питанием, а также услугами гостиничного сервиса. Транспортный прокурор возбудил в отношении авиакомпании дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 3 ст. 14.1.2 КоАП РФ (осуществление предпринимательской деятельности в области транспорта с нарушением условий, предусмотренных лицензией) и ч. 1 ст. 14.4 КоАП РФ (оказание населению услуг ненадлежащего качества или с нарушением установленных законодательством Российской Федерации требований). По итогам их рассмотрения юридическое лицо привлечено к административной ответственности с наложением штрафов на сумму в 120 тыс. рублей <7>.

<7> URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-203500/.

Прокуратура Чувашской Республики выявила нарушения законодательства при предоставлении государственных и муниципальных услуг министерством транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики и подведомственным ему казенным учреждением "Чувашупрдор". Установлено, что выдача и переоформление разрешений на перевозку пассажиров и багажа легковыми такси производилась в отсутствие разработанного и утвержденного ведомством административного регламента.

В нарушение установленного законом запрета должностные лица министерства требовали предоставить документы, подтверждающие оплату за получение разрешения на осуществление транспортной деятельности.

Казенное учреждение "Чувашупрдор" незаконно выдавало специальные разрешения на перевозку опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, тогда как данные полномочия являются исключительной компетенцией органов государственной власти. Прокуратурой Чувашской Республики внесено представление в адрес министра транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики. По результатам его рассмотрения начальники отдела автомобильного и иных видов транспорта и отдела развития автомобильных дорог привлечены к дисциплинарной ответственности, выявленные нарушения устранены <8>.

<8> URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-233065/.

Прокуратура Омской области пресекла незаконное повышение тарифов на проезд в общественном транспорте в районах региона <9>. По инициативе Белгородской транспортной прокуратуры суд оштрафовал авиакомпанию на 100 тысяч рублей за отмены авиарейсов <10>.

<9> URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-227677/.
<10> URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-154652/.

Управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе выявило многочисленные нарушения в Межрегиональном территориальном управлении Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по округу. Проверка показала недостаточность предупредительного и профилактического воздействия контрольно-надзорных мероприятий ведомства на поднадзорную сферу. В результате произошедших в 2013 - 2014 гг. 135 дорожно-транспортных происшествий с участием лицензируемого управлением Ространснадзора автотранспорта 33 человека погибли и 234 получили травмы. Выявлены многочисленные факты нарушений требований законодательства, в том числе при лицензировании перевозок пассажиров автотранспортом и применении административных наказаний. Зачастую должностные лица названного управления выдают лицензии лицам, не имеющим необходимых документов, проверки достоверности предоставленных сведений проводятся формально и поверхностно. Выявлены нарушения порядка предоставления других государственных услуг. В частности, ряд специальных разрешений на движение транспортных средств по автодорогам для перевозки опасных грузов выдавались без документов, подтверждающих право законного владения транспортными средствами. Выявлены факты незаконного освобождения от ответственности виновных лиц, назначения административного наказания индивидуальным предпринимателям не как должностным лицам, а гражданам и за пределами срока давности. В целях устранения указанных нарушений заместитель Генерального прокурора Российской Федерации внес представление начальнику Межрегионального территориального управления Ространснадзора по Северо-Кавказскому федерального округу с требованием о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности <11>.

<11> URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-182167/.

Прокурорский надзор не единственный способ обеспечения законности в нашем государстве. В тех же целях реализуются и другие формы надзора и контроля. Все органы правового государства обязаны бороться с правонарушениями и применять действенные меры по их устранению и предупреждению. Приоритетной проблемой остается совершенствование нормативно-правового обеспечения развития транспортной системы и рынка транспортных услуг, включая создание нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы качества транспортных услуг. При этом важнейшее значение для регулирования имеет создание эффективной обратной связи в виде системы контроля и надзора.

Литература

  1. Капинус О.С. Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2013 год: Информационно-аналитическая записка. М.: Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2014.