Мудрый Юрист

К вопросу о правовом механизме компенсации финансовых издержек агентов финансового мониторинга

Карамов Ильгиз Флоритович, ассистент кафедры государственного права Института права Башкирского государственного университета.

Настоящая статья рассматривает вопросы защиты прав физических лиц, юридических лиц, включая агентов финансового мониторинга, их ответственности и компенсации возможных финансовых издержек при возложении на организации обязанности по контролю в сфере финансового мониторинга.

Ключевые слова: организации, финансовый мониторинг, правовой механизм компенсации.

On the issue of legal mechanism of compensation of financial expenses of agents of financial monitoring

I.F. Karamov

Karamov Il'giz Floritovich, assistant of the Chair of State Law of the Institute of Law of the Bashkir State University.

This article considers the protection of the rights of persons and legal entities, including agents of financial monitoring, their liability and compensation for the financial costs of the duties entrusted to the control of financial monitoring.

Key words: organization, financial monitoring, legal compensation mechanism.

Институциональная структура системы финансового мониторинга постоянно совершенствуется, идет процесс имплементации в национальное законодательство РФ общепризнанных стандартов в данной области, рассматриваются вопросы расширения субъектного состава <1>, что приводит к увеличению количества как агентов финансового мониторинга, так и физических, и юридических лиц, сведения об операциях с денежными средствами и иным имуществом которых подлежат обязательному контролю.

<1> Карамов И.Ф. К вопросу о роли саморегулируемых организаций в сфере финансового мониторинга // Налоги. 2013. N 4. С. 25 - 29.

Существующие тенденции в развитии национального законодательства РФ в данной сфере не могут не сказаться на вопросе необходимости разработки правового механизма компенсации финансовых издержек и непосредственно связаны с соблюдением, защитой и восстановлением нарушенных прав участников финансового мониторинга.

Вопрос о необходимости компенсации возможных финансовых издержек, в том числе издержек в связи с участием в судебных процессах, потерей клиента обсуждался при проведении публичных консультаций проекта Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (в части наделения саморегулируемых организаций аудиторов полномочиями по контролю за исполнением аудиторскими организациями, индивидуальными аудиторами требований Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма") <2>.

<2> URL: http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depRegulatingInfluence/doc20120913_011 (дата обращения: 16.06.2014).

В то же самое время вопрос о компенсации возможных финансовых издержек действующим агентам финансового мониторинга, деятельность которых связана с банковской, профессиональной или иной тайной, - адвокатам, нотариусам, кредитным организациям, аудиторам и т.д., а также субъектам, на которых впервые возлагаются обязанности агента финансового мониторинга либо надзорного органа, остался открытым.

Разработку правового механизма компенсации возможных финансовых издержек (расходов надзорных органов и агентов финансового мониторинга), включая финансовые издержки в связи с обжалованием действий (бездействия) и решений в административном порядке, участием в судебных процессах, нельзя рассматривать в отрыве от существующей в цивилистической науке классификации форм и способов защиты прав, которая различает юрисдикционную и неюрисдикционную формы защиты прав, что позволяет рассмотреть возможность ее применения к отношениям, возникающим в процессе осуществления финансового мониторинга.

Не оспаривая тезис о множественности способов и форм защиты прав и законных интересов субъектов, участвующих в финансовых, налоговых правоотношениях <3>, хотелось бы отдельно остановиться на юрисдикционных формах защиты прав и законных интересов субъектов финансового мониторинга, производимых в судебном порядке и в административном порядке.

<3> Костенников М.В., Корзун С.Ю., Трегубова Е.В. Административные запреты и механизмы защиты прав налогоплательщиков - физических лиц. Ч. 1 // Административное и муниципальное право. 2010. N 2. С. 3 - 33; Финансовое право России: учебник / под ред. Ю.А. Крохина. С. 126; Фомин В.А. Способы защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права: основные и вспомогательные. Президентский способ защиты и его особенности // Финансовое право. 2005. N 10. С. 6; Рукавишникова И.В. Формы и способы защиты прав участников финансовых правоотношений // Финансовое право. 2006. N 6. С. 14.

Содержание юрисдикционной формы защиты прав субъектов финансового мониторинга имеет свои особенности.

Административный порядок защиты прав субъектов финансового мониторинга предполагает досудебное (внесудебное) обжалование действий (бездействия) и решений должностных лиц Росфинмониторинга и его территориальных органов соответственно либо руководителю Росфинмониторинга, либо руководителю территориального органа и (или) в Росфинмониторинг.

Обжаловать действий (бездействия) должностных лиц Росфинмониторинга (территориальных подразделений) могут как агенты финансового мониторинга, так и физические, и юридические лица <4>.

<4> Приказ Росфинмониторинга от 06.06.2012 N 192 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по финансовому мониторингу и ее территориальными органами государственной функции по осуществлению контроля и надзора за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и привлечению к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства" // Российская газета. N 236. 12.10.2012.

Вместе с тем нормативное закрепление за Росфинмониторингом функций и полномочий по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию и координации деятельности в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма позволяет сделать вывод о наличии контрольных вертикальных отношений не только между Росфинмониторингом и надзорными органами, например, Банком России <5>, но и между Росфинмониторингом и агентами финансового мониторинга.

<5> Прошунин М.М. Финансовый мониторинг в системе противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма: дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 178.

В то же самое время существующий административный порядок исключает возможность обжалования физическим и юридическим лицам действий (бездействия) и решений надзорных органов, таких как Банк России, Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций, и других надзорных органов в сфере финансового мониторинга, а также агентов финансового мониторинга в Федеральную службу по финансовому мониторингу.

Действующее законодательство РФ закрепляет за заинтересованным лицом право обратиться в суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых уполномоченным органом в области противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма прав и законных интересов в установленном законом порядке <6>.

<6> ФЗ от 07.08.2001 N 115-ФЗ (ред. от 17.07.2009) "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" // СЗ РФ. N 33. Ст. 3418.

Особенность судебного способа защиты прав физических и юридических лиц, сведения об операциях с денежными средствами и иным имуществом которых подлежат обязательному контролю, предопределена спецификой проведения финансового мониторинга.

В первую очередь хотелось бы остановиться поподробнее на судебном способе защиты прав лиц, которые принимают опосредованное участие в осуществлении финансового мониторинга, т.е. физических и юридических лиц, операции и сделки с денежными средствами и иным имуществом которых подлежат обязательному контролю.

Спецификой финансового мониторинга как вида финансового контроля является то, что физические и юридические лица, отнесенные ко второй категории, вовлечены в сферу применения законодательства о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма как правило при наличии запрета надзорным органам, включая агентов финансового мониторинга на информирование физических и юридических лиц о принимаемых мерах.

По этой же причине судебная практика по рассмотрению дел о защите прав и интересов физических и юридических лиц практически отсутствует <7>.

<7> URL: http://www.arbitr.ru/ (дата обращения: 16.06.2014).

При таких обстоятельствах по сути защита прав физических и юридических лиц, вовлеченных в отношения, возникающие при осуществлении финансового мониторинга, сводится к соблюдению лицами, осуществляющими финансовый мониторинг, требований действующего законодательства РФ о противодействии отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и не более.

Правовые гарантии обеспечения соблюдения прав указанных выше лиц предусмотрены отраслевым законодательством РФ. К ним, в частности, могут быть отнесены:

Исключением из правила о запрете информирования является информирование клиентов о принятых мерах по замораживанию (блокированию) денежных средств или иного имущества о приостановлении операции, об отказе в выполнении распоряжения клиента о совершении операций, об отказе от заключения договора банковского счета (вклада), о необходимости предоставления документов по основаниям, предусмотренным федеральным законом.

По таким категориям споров в судах общей юрисдикции большинство рассматриваемых дел в сфере финансового мониторинга связано с отказами кредитных организаций по выполнению отдельных поручений граждан, которые, по их мнению, могут быть связаны с легализацией (отмыванием) преступных доходов <8>.

<8> Прошунин М.М. Отказ от заключения договора банковского счета (вклада) и выполнение операций по счету как мера по противодействию отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма // Российское правосудие. 2009. N 4.

Что же касается субъектов финансового мониторинга, принимающих непосредственное участие в процессе осуществления финансового мониторинга агентов финансового мониторинга, то анализ судебной практики позволяет сделать вывод о том, что значительное большинство дел, рассматриваемых судами Арбитражной системы РФ, относится к делам по обжалованию порядка и решений Росфинмониторинга, его территориальных подразделений и иных надзорных органов по привлечению к административной ответственности агентов финансового мониторинга <9>.

<9> URL: http://www.arbitr.ru/ (дата обращения: 16.06.2014).

По мнению М.М. Прошунина, классификация судебных разбирательств, связанных с обжалованием действий и решений Росфинмониторинга, его территориальных подразделений и иных надзорных органов по привлечению к административной ответственности агентов финансового мониторинга позволяет выделить следующие категории судебных дел.

К первой категории отнесены - привлечение к административной ответственности в связи с разработкой и согласованием Правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (характерные виды нарушений: отсутствие правил внутреннего контроля, несвоевременное согласование правил внутреннего контроля с Росфинмониторингом или иным надзорным органом).

Ко второй категории следует относить обжалование привлечения к административной ответственности в связи с ненаправлением сообщений об операциях, подлежащих обязательному и факультативному мониторингу.

Третью категорию составляет обжалование привлечения к административной ответственности в связи с ненадлежащей идентификацией клиентов и выгодоприобретателей.

И, наконец, к четвертой категории дел отнесем привлечение к административной ответственности за непостановку на учет организаций, осуществляющих операции с денежными средствами, и иным имуществом, т.е. являющихся агентами финансового мониторинга <10>.

<10> Прошунин М.М. Финансовый мониторинг в системе противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма: дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 199 - 200.

Анализ арбитражной судебной практики позволяет сделать вывод о достаточной эффективности механизма обжалования постановлений, вынесенных по делам об административных правонарушениях, о чем свидетельствуют судебные акты, вынесенные в пользу агентов финансового мониторинга <11>.

<11> URL: http://www.arbitr.ru/ (дата обращения: 16.06.2014).

В итоге наделение субъектов как полномочиями по контролю за исполнением агентами финансового мониторинга требований ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", так и полномочиями агентов финансового мониторинга, установленными ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", влечет за собой применение к отношениям, возникающим в процессе осуществления финансового мониторинга, юрисдикционной и неюрисдикционной форм защиты прав и, как следствие, возложение на данных субъектов возможных финансовых издержек.

Одним из механизмов обеспечения баланса частых и публичных интересов при наделении субъектов обязанностями надзорного органа или агента финансового мониторинга мог бы стать правовой механизм компенсации возможных финансовых издержек.

На практике возложение функции по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, как правило, приводит к увеличению штата работников, отвечающих за те или иные направления в рамках осуществления данной функции, или же к увеличению объема обязанностей при сохранении штата работников, к примеру, возложение обязанности по разработке и согласованию правил внутреннего контроля, сбору, анализу и направлению сообщений об операциях, подлежащих обязательному и факультативному мониторингу, идентификации клиентов и выгодоприобретателей, постановке на учет организаций, осуществляющих операции с денежными средствами и иным имуществом, и т.д.

Один из аспектов, на который также необходимо обратить внимание, - это издержки в связи с участием в судебных процессах, что также приводит к увеличение штата юридических служб или же к увеличению объема обязанностей при сохранении штата юридических служб.

Отчасти остроту проблемы финансовых издержек в связи с участием в судебных процессах мог бы снять существующий механизм компенсации судебных расходов, расходов на представителей, предусмотренный процессуальным законодательством РФ. Вместе с тем остается неразрешенным вопрос о компенсации расходов на представителей - штатных работников юридических служб, которые чаще всего от имени надзорных органов и агентов финансового мониторинга принимают участие в судебных процессах, а также вопрос об административно-правовой и уголовно-правовой ответственности за разглашение информации, доступ к которой ограничен федеральным законом при заключении юридических договоров на аутсорсинг.

Также открытым остается вопрос о компенсации возможных финансовых издержек в связи с потерей клиента.

Перечисленные выше возможные финансовые издержки с учетом специфики, присущей данной сфере регулирования, могут быть рассчитаны по правилам, применяемым в трудовом законодательстве РФ, при расчете компенсации трудовых выплат, за исключением компенсации возможных финансовых издержек в связи с потерей клиента, которые в свою очередь могут быть рассчитаны по правилам расчета упущенной выгоды.

На основании изложенного считаем возможным сделать следующий вывод.

Наделение субъектов как полномочиями по контролю за исполнением агентами финансового мониторинга требований ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", так и полномочиями агентов финансового мониторинга, установленными ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", влечет за собой применение к отношениям, возникающим в процессе осуществления финансового мониторинга юрисдикционной и неюрисдикционной форм защиты прав и, как следствие, возложение на субъектов возможных финансовых издержек (расходов надзорного органа и агента финансового мониторинга).

В целях обеспечения баланса частых и публичных интересов при наделении субъектов права обязанностями надзорного органа или агента финансового мониторинга необходимо в ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" закрепить правовой механизм компенсации возможных финансовых издержек, сроки, основания компенсации, а также разработать методику расчета возможных финансовых издержек.