Мудрый Юрист

О понятии бюджетной деятельности государства

Нуриахметов Николай Мансурович, старший преподаватель кафедры финансового и экологического права Института права Башкирского государственного университета.

В отличие от трудов, посвященных исследованиям финансовой деятельности государства, финансово-правовая наука не столь щедро обогащена примерами поиска существа понятия бюджетной деятельности. В настоящей статье предпринята попытка определения содержания категории "бюджетная деятельность государства".

Ключевые слова: финансы, бюджет, бюджетная деятельность, бюджетный процесс, прогнозирование, планирование.

On the concept of budgetary activities of the state

N.M. Nuriakhmetov

Nuriakhmetov Nikolaj Mansurovich, senior teacher of the Chair of Financial and Environmental Law of the Bashkir State University.

In contrast to the works dedicated to the study of the financial activities of the state, financial and legal science is not so generously enriched with examples of the search for the nature of the concept of budgeting. This article attempts to identify the content of the category "budget activity of the state".

Key words: finance, budget, budget activity, budget process, forecasting, planning.

Будучи частью финансовой деятельности, бюджетная деятельность обладает общими с ней чертами. Под финансовой деятельностью государства Ю.А. Крохина понимает "основанную на правовых нормах публичную деятельность субъектов финансового права по созданию оптимального механизма финансово-правового регулирования в целях планомерного аккумулирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов общего значения" <1>. Схожее определение приводит М.В. Карасева, дополнительно отмечая цель этого процесса в виде выполнения поставленных задач <2>. Более широкое понимание цели финансовой деятельности - создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и развитие человека (ч. 1 ст. 7 Конституции России <3>), - можно встретить у Н.И. Химичевой <4>.

<1> Финансовое право России: учеб. для вузов / Ю.А. Крохина. М., 2007. С. 18.
<2> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. М., 2006. С. 32.
<3> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) [Электронный ресурс]. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 01.05.14).
<4> Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 2001. С. 7.

Е.Ю. Грачева относит к финансовой деятельности публичных образований организационную деятельность уполномоченных органов по образованию, перераспределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивающих бесперебойное функционирование государства и муниципальных образований на каждом этапе общественного развития <5>. О.Н. Горбунова замечает, что финансовая деятельность обязательно является плановой, основанной на финансовом плане <6>.

<5> Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М., 2004. С. 7.
<6> Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. С. 63.

На двойственный характер финансовой деятельности обращает внимание К.С. Бельский. Такая деятельность, по мнению ученого, одновременно представляет особый вид экономической деятельности и разновидность государственного управления. Причиной такого дуализма им названы деньги, которые помимо выполнения своих экономических функций служат также одним из механизмов государственной власти <7>.

<7> Финансовое право: Учебник / А.Р. Батяева, К.С. Бельский, Т.А. Вершило и др.; отв. ред. С.В. Запольский. М., 2011. С. 11.

Как видно из приведенных мнений, категория "финансовая деятельность" традиционно раскрывается путем перечисления ее составляющих: основания деятельности, ее целей, непосредственной сути самой деятельности, круга участников и указания на ее характер. Данная модель представляется подходящей и для определения содержания категории "бюджетная деятельность государства".

Бюджетная деятельность государства, как и финансовая, осуществляется исключительно на правовой основе. Этой основой служат положения Конституции Российской Федерации, правила международных договоров России, применимые к бюджетным правоотношениям, нормы отечественного бюджетного законодательства и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Можно выделить несколько отличительных особенностей правового основания бюджетной деятельности:

<8> Крохина Ю.А. Правовое обеспечение бюджетного процесса в странах "Большой семерки" и России // Финансовое право. 2013. N 1. С. 9 - 10.

Представляется вполне логичным различать постоянную и очередные (плановые) цели бюджетной деятельности. В качестве constanta бюджетная деятельность в целом нацелена на обеспечение бюджетной устойчивости как одной из гарантий национальной безопасности Российской Федерации. Как отмечает Н.А. Поветкина, бюджетная устойчивость является ключевым звеном, составляющим финансовую устойчивость Российской Федерации <9>. Достижение бюджетной устойчивости представляется возможным в первую очередь путем сбалансирования всех видов бюджетов и внебюджетных фондов <10>. Данная цель соответствует пониманию публичных финансов как средства обеспечения общественных благ и потребностей и является производной от общих целей финансовой деятельности публично-правовых образований.

<9> Поветкина Н.А. Правовые средства обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации // Журнал российского права. 2014. N 6. С. 32 - 33.
<10> Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. С. 122.

Вместе с тем сама по себе бюджетная обеспеченность конкретного бюджета гарантирует лишь возможность формального исполнения расходных обязательств, но не всегда позволяет достигнуть при этом положительного эффекта в решении задач, стоящих перед обществом и государством. В этой связи в последние годы все большую практическую значимость приобретают вопросы разработки правовых средств достижения наилучших в сравнении с заданными результатов использования финансовых ресурсов в бюджетной сфере <11>. Одним из доказательств этому может служить принятие специального закона о стратегическом планировании <12>.

<11> См., например, Шохин С.О. Финансовое право - время перемен // Финансовое право. 2014. N 2. С. 3 - 5.
<12> Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 30.06.2014. N 26 (часть I). Ст. 3378.

Плановые цели бюджетной деятельности находят свое отражение в ежегодных Посланиях и Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Согласно Конституции России основные направления внутренней и внешней политики государства определяет Президент Российской Федерации в форме ежегодных посланий Федеральному Собранию (ч. 3 ст. 80, п. "е" ст. 84). В комментарии Б.С. Эбзеева к Основному закону отмечается, что тем самым обозначаются приоритеты экономического, социального развития страны, которые предопределяют деятельность государства, всех органов публичной власти, а также его внешнеполитическую ориентацию <13>. Таким образом, с нормативной точки зрения вектор основных направлений правового регулирования отношений в бюджетной сфере должен быть подчинен обозначенным главой государства национальным приоритетам. В Бюджетном послании "О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах" пристальное внимание уделено проблемам формирования и исполнения бюджетов всех уровней на основе государственных и муниципальных программ <14>. В нем же задекларирована ключевая роль программно-целевых методов управления (государственные программы, "дорожные карты", стратегии развития и т.д.) для целей стратегического и бюджетного планирования. Следует отметить, что ключевые вехи Послания Федеральному собранию <15> и Бюджетного послания продолжают и развивают идеи реформы бюджетного процесса в 2004 - 2006 года о реализации концепции бюджетирования, направленного на результат <16>.

<13> См. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л.В. Андриченко, С.А. Боголюбов, Н.С. Бондарь и др.; под ред. В.Д. Зорькина. // СПС "КонсультантПлюс" [Электронный ресурс], 2011.
<14> Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 13.06.2013 "О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах" // Опубликовано на официальном сайте Президента России [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/news/18333 (дата обращения: 17.05.14).
<15> Ежегодное Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12.12.2013 // Опубликовано на официальном сайте Президента России [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/19825 (дата обращения: 17.05.14).
<16> Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" (вместе с "Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах", "Планом мероприятий по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах") // Собрание законодательства РФ. 31.05.2004. N 22. Ст. 2180.

По своей экономической сути бюджетная деятельность представляет собой процесс, направленный на аккумулирование, распределение (перераспределение) и использование централизованных денежных фондов.

Эти фонды представляют собой закрепленную нормами Бюджетного кодекса РФ форму образования и расходования денежных средств в соответствии с целями бюджетной деятельности государства и органов местного самоуправления. Формы денежных фондов многообразны, но сами фонды всегда являются частью средств конкретного бюджета или внебюджетного фонда. Так, например, Резервный фонд является частью денежных средств федерального бюджета, дорожный фонд Республики Башкортостан признается частью средств республиканского бюджета <17> и т.д.

<17> Статья 1 Закона Республики Башкортостан от 24.12.2010 N 340-з "О Дорожном фонде Республики Башкортостан" // Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2011. N 9 (351). Ст. 390.

В сфере бюджетной деятельности стадия аккумулирования денежных фондов осуществляется путем закрепления источников формирования доходов бюджетной системы и источников финансирования дефицитов бюджетов, установления правил зачисления денежных средств и учета поступивших доходов, наделения бюджетными полномочиями по формированию доходов бюджетов разных уровней бюджетной системы, осуществления заимствований публичными образованиями.

Распределение денежных фондов заключается в установлении бюджетной классификации, нормативов распределения доходов, объемов бюджетных ассигнований, реализации различных форм межбюджетных отношений.

Обратившись к легальным определениям понятий "бюджет" и "расходы бюджета" заметим, что использование денежных фондов в ходе осуществления бюджетной деятельности представляет собой расходование денежных средств, то есть осуществление выплат из бюджета, за исключением выплаты средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. При этом системное толкование принципа единства кассы и правил кассового обслуживания позволило А.В. Голубеву прийти к выводу, что "процедура использования бюджетных средств исчерпывается списанием средств с единого счета бюджета" <18>. Данная точка зрения разделяется нами.

<18> Голубев А.В. Юридическое выражение результативности и эффективности использования бюджетных средств // Финансовое право. 2013. N 2. С. 23.

Вместе с тем следует ответить на вопрос - распространяется ли бюджетная деятельность на отношения после списания средств со счета бюджета или они находятся за ее границами? С одной стороны, осуществление органом Федерального казначейства кассовой выплаты с единого счета бюджета на основании представленного платежного документа служит юридическим фактом, влекущим прекращение бюджетного правоотношения по исполнению расходного обязательства. С другой, по смыслу ч. 1 ст. 1 Бюджетного кодекса РФ <19> осуществление расходов бюджетов является правоустанавливающим для бюджетных правоотношений юридическим фактом. А.В. Голубев ранее указывал, что деятельность по осуществлению расходов бюджетов является объектом бюджетно-правового регулирования, в результате которой возникают бюджетные правоотношения <20>. Нам представляется, что бюджетная деятельность не прекращается после осуществления выплат из бюджета и продолжает существовать в виде деятельности по ведению бюджетного учета, подготовке и утверждению бюджетной отчетности. Вместе с тем эти направления бюджетной деятельности невозможно отнести к стадии использования денежных фондов в силу иного смысла, вкладываемого в понятие "бюджет". Таким образом, в момент списания денежных средств с единого счета бюджета в рамках бюджетной деятельности прекращаются лишь экономические отношения, составляющие бюджетную деятельность.

<19> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
<20> Голубев А.В. Расходы бюджетов как финансово-правовое понятие // Финансовое право. 2012. N 2. С. 18 - 19.

С точки зрения государственного управления финансовыми ресурсами централизованных денежных фондов бюджетная деятельность заключается в подготовке и принятии бюджетов, их исполнении и контроле за их исполнением <21>. Этот подход обусловлен представлением о бюджете как о финансовом плане, росписи доходов и расходов.

<21> Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России: Учебное пособие. М., 2002. С. 10.

Вместе с тем к юридическому содержанию сути бюджетной деятельности помимо стадий бюджетного процесса также следует относить подготовку основных направлений денежно-кредитной политики, различных программ, устанавливающих расходные обязательства публично-правовых образований.

Круг лиц, осуществляющих бюджетную деятельность, определяется через призму бюджетных полномочий. С учетом двойственного характера этой деятельности участниками экономических отношений в бюджетной сфере являются Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования. В свою очередь круг участников бюджетной деятельности как разновидности государственного управления совпадает с перечнем участников бюджетного процесса.

Заключительной, но не менее важной составляющей категории "бюджетная деятельность" является ее особый плановый характер. Бюджетная деятельность не должна быть хаотичной, спонтанной. По своему характеру она представляет собой процесс детализированного предопределения и формирования намечаемых результатов, который оканчивается составлением плана. Одним из подтверждений этому служит закрепление в 2004 году в Бюджетном кодексе РФ института расходных обязательств, сменившего ранее действовавшие принцип самостоятельного определения федеральными органами исполнительной власти направлений расходования бюджетных средств и принцип формирования расходной части бюджетов на основе минимальных государственных социальных стандартов <22>.

<22> Сауль С.Н. Правовой институт расходных обязательств (становление и развитие) // СПС "КонсультантПлюс" [Электронный ресурс]. 2013.

Традиционно планирование признается одной из универсальных функций управления наряду с организацией, мотивацией и контролем <23>. Таким образом, планирование характеризует бюджетную деятельность как вид государственного управления, но не как экономическую деятельность.

<23> Государственное управление: основы теории и организации: Учебник. В 2 т. Т. 1 / Под ред. В.А. Козбаненко. М., 2002. С. 18; Голощапов Р.В., Пятков А.Г. Государственное управление: Учебное пособие. Хабаровск, 2005. С. 80.

В Бюджетном кодексе РФ термин "планирование" употребляется применительно к доходам (ч. 4 ст. 96.9), расходам (ч. 3 ст. 72, ч. 1, ч. 2 ст. 158), поступлениям и выплатам по источникам финансирования дефицита бюджета (ч. 1 ст. 160.2), бюджетным ассигнованиям (ч. 2 ст. 69.2, ст. 174.2), бюджетным инвестициям (ч. 2 ст. 80) и закупкам товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд (ч. 2 ст. 217.1). Тем самым подтверждается, что планирование осуществляется при аккумулировании, распределении и использовании бюджетных средств, то есть на всех стадиях бюджетной деятельности в ее экономическом значении.

Вместе с тем наряду с этим термином Бюджетный кодекс РФ оперирует понятиями "проектирование" (объемов бюджетных ассигновании - ст. 165), "прогнозирование" (недостаточности денежных средств - ст. 6; объема валового внутреннего продукта - ч. 2 ст. 96.9; доходов бюджета - ст. 174.1 и т.д.) и "предложение" (не предлагаемые, не планируемые) к изменению в текущем году нормативные акты и договоры - абз. 2 ч. 2 ст. 174.2. Анализ норм Кодекса позволяет заключить, что законодатель применяет понятия планирования, проектирования и предложения в качестве синонимичных, в связи с чем с точки зрения совершенствования юридической техники представляется уместным предложить единообразное применение наиболее подходящего по своему семантическому значению термина планирования.

Однако процесс прогнозирования отличается от планирования. Легальное определение этих понятий приводится в статье 3 ФЗ "О стратегическом планировании". Коротко говоря, согласно этой норме целью прогнозирования является научная оценка потенциальных рисков, показателей и ожидаемых результатов, а планирования - разработка и непосредственная реализация конкретного плана деятельности.

Представляется, что такое понимание этих терминов применимо и для бюджетных правоотношений. Так, статья 174.1 Бюджетного кодекса РФ устанавливает критерии оценки объема денежных средств, которые поступят в бюджет (прогнозирование доходов). В данном случае речь идет о будущих потенциальных объемах ресурсов. Когда же речь идет о бюджетных ассигнованиях (ст. 174.2 Кодекса), то совершенно верным является применение к ним термина "планирование". Поскольку бюджетные ассигнования определяют предельные объемы денежных средств, предусмотренных для исполнения расходных обязательств, размер которых уже спрогнозирован и известен заранее, то планирование объемов бюджетных ассигнований уже само по себе направлено на непосредственное исполнение расходных обязательств, то есть на выполнение плана расходов.

В заключение следует отметить несколько выводов:

  1. Непосредственное содержание бюджетной деятельности носит двойственный характер. Как и финансовая деятельность, она является видом экономической деятельности по аккумулированию, распределению и использованию различных форм образования и расходования денежных средств и разновидностью публичного (государственного и муниципального) управления, под которым понимается деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по реализации своих бюджетных полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и отдельно для органов государственной власти - обеспечения национальной безопасности.
  2. Экономические отношения, составляющие бюджетную деятельность, прекращаются в момент списания денежных средств с единого счета бюджета.
  3. Используемые в Бюджетном кодексе РФ понятия "планирование", "проектирование" и "предложение" употребляются в качестве синонимов.
  4. Бюджетное прогнозирование является частью бюджетного планирования как более широкого понятия.