Мудрый Юрист

Горизонтальный мониторинг - новый метод в системе налогового контроля

Ильин Александр Юрьевич, доцент кафедры налогового права юридического факультета Финансового университета при Правительстве РФ.

В статье автор исследует зарубежный опыт, определяет сущность горизонтального мониторинга, а также рассуждает о перспективах применения этого метода в Российской Федерации.

Ключевые слова: налоговый контроль, предпроверочный анализ, горизонтальный мониторинг.

Horizontal monitoring - a new method in the system of tax control

A.Y. Il'in

Il'in Aleksandr Yur'evich, assistant professor of the Chair of Tax Law of the Law Faculty of the Financial University.

The author of the article studies foreign practices, determines the essence of horizontal monitoring and discusses perspectives of application of this method in the Russian Federation.

Key words: tax control, pre-audit analysis, horizontal monitoring.

Налогообложение - это динамичный инструмент государственной политики, представляющий собой законодательно установленный порядок взимания налогов.

Современное развитие общественно-экономических отношений в совокупности с реформированием налоговой системы требует повышения поступления налогов, упрощения механизма налогового учета и контроля, стабильности и эффективности налоговой системы в целом.

Государство, определяя общественные потребности, их структуру, вырабатывает концептуальные основы налогообложения и налогового контроля. В принципе, каждый налог для государства хорош, так как пополняет бюджет. Однако не все налоги оказывают одинаковое действие на налогоплательщиков. Взяв за основу показатели планируемого экономического роста, можно рассчитать их влияние на общество и определить возможный налоговый потенциал. На основе этого разрабатывается конкретная концепция налогообложения и методология налогового контроля.

Налоговый контроль - это контроль налоговых органов за исполнением законодательства о налогах и сборах субъектами налоговой деятельности. В связи с чем именно налоговые органы являются единой системой контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджетную систему Российской Федерации налогов и сборов.

Только благодаря налоговому контролю налоговая система осуществляет выполнение главной государственной цели, а именно - обеспечение доходной части государственного бюджета, которая создается в основном за счет налогов. Поэтому для повышения эффективности контрольной работы налоговых органов должны совершенствоваться формы и методы контрольно-надзорной деятельности.

Несмотря на то, что на сегодняшний день наиболее эффективной формой налогового контроля остаются налоговые проверки, налоговые органы не стоят на месте, изыскивают и внедряют новые методики контрольной работы.

В настоящее время в системе налогового контроля используется метод предпроверочного анализа и отбора налогоплательщиков для включения в план выездных налоговых проверок, функционирует программно-информационный комплекс "Досье рисков", "Личный кабинет налогоплательщика".

Именно совершенствование методов контрольной работы налоговых органов как составной части налогового администрирования представляется единственно прогрессивным способом увеличения доходов бюджета за счет налоговых поступлений, не ущемляющим законных прав и интересов налогоплательщиков.

В настоящее время ФНС России внедряется в практику новый метод в системе налогового контроля - горизонтальный мониторинг. Горизонтальный мониторинг известен давно за пределами Российской Федерации.

Горизонтальный мониторинг - это нововведение, которое впервые предложено Налоговой службой Нидерландов, о котором впервые заговорили в 2002-ом году на Научном Совете по Государственной политике в Нидерландах.

Некоторые рекомендации Совета легли в основу программы Нидерландского Правительства, которая была направлена на достижение "меньшего количества правил, лучшего исполнения правовых норм и большей ответственности со стороны общества". В 2004 году Налоговая служба Нидерландов объявила о намерении применить горизонтальный мониторинг и разработала концепцию горизонтального мониторинга.

Внедрение в контрольную деятельность налоговых органов России метода горизонтального мониторинга поддерживается и руководством ФНС РФ.

Заместитель Руководителя ФНС РФ С.А. Аракелов подчеркивает, что в своей работе ФНС России ориентируется на лучшие международные практики с учетом последних тенденций и вызовов глобальной экономики. С 2012 года ФНС России начала применять горизонтальный мониторинг.

В мае 2013 года в рамках Петербургского Форума-2013 ФНС России организован круглый стол "Международный опыт расширенного взаимодействия налоговых органов и налогоплательщиков. Практика применения горизонтального мониторинга в России".

На круглом столе обсуждался зарубежный опыт применения концепции расширенного взаимодействия, принципы и основы, на которых строятся взаимоотношения между налоговыми органами и налогоплательщиками. В современной мировой практике "горизонтальный мониторинг" кроме того квалифицируют также как один из видов альтернативных способов предотвращения и разрешения налоговых споров.

В рамках предложенного доклада не стоит вопрос обсуждения вопросов "за" и "против" горизонтального мониторинга. Хотя на сегодняшний день достаточно теоретиков и практиков, которые высказывают различные мнения о применении горизонтального мониторинга на территории России.

Но наша задача в данный момент совсем другая - понять сущность горизонтального мониторинга. Что же такое "горизонтальный мониторинг" и как он может повлиять на эффективность контрольной работы налоговых органов, взаимодействие между налоговыми органами и налогоплательщиками, а также что ждать от этого метода налогоплательщику.

Суть горизонтального мониторинга в том, что данный метод основан на доверии, которое заключается в добровольном раскрытии информации налоговому органу, соглашении между налоговыми органами и налогоплательщиками на обмен информацией, на расширение информационного взаимодействия с налогоплательщиками, предупреждении экономических рисков, снижение бремени последующего налогового контроля.

В связи с чем думается, что данный метод должен быть направлен на дальнейшее доверительное взаимоотношение налоговых органов и налогоплательщиков, на новый уровень общения с налогоплательщиками. Целью горизонтального мониторинга должно стать предупреждение осуществления налогоплательщиком рисковых операций и определение причин, предопределяющих их, налоговое консультирование, разрешение налоговых споров в досудебном порядке.

Для достижения предписанных условий между налоговыми органами и налогоплательщиками заключается специальное соглашение.

По условиям соглашения налогоплательщик обязуется сообщать налоговому органу о финансово-хозяйственной деятельности, обо всех налоговых рисках, в рамках соглашения налогоплательщик может получить консультацию от налогового инспектора как поступить в той или иной ситуации, и только после ответа инспектора совершает хозяйственную операцию. Следует обратить внимание, что налогоплательщик не обязан по всем вопросам соглашаться с инспектором, он вправе поступить по своему усмотрению. Соглашение может касаться, например, процедурных вопросов интенсивности аудиторских проверок.

Руководитель ФНС России Михаил Владимирович Мишустин поясняет: "К заключению таких соглашений всячески призывает ОЭСР, да и из чисто практических соображений выгода очевидна. Бизнес может спокойно планировать финансовые потоки, не опасаясь внезапных санкций на казалось бы исхоженной почве. Налоговые органы же смогут существенно сократить количество выездных проверок и связанных с ними издержек".

Основное условие горизонтального мониторинга - взаимное понимание и взаимное доверие.

Главным преимуществом горизонтального мониторинга для государства является то, что значительно уменьшается риск применения бизнесом различных схем ухода от налогов. Плюс дополнительный бонус - сокращение проверок и связанных с этим расходов.

Но конечно использование метода горизонтального мониторинга выгодно не всем налогоплательщикам. В первую очередь это не выгодно предпринимателям, которые используют в своей деятельности "серые схемы уклонения от уплаты налогов". И конечно же этот метод будут использовать только добросовестные налогоплательщики. При этом также необходимо учитывать менталитет сотрудников налоговых органов, принцип соблюдения налоговой тайны. Поэтому недобросовестность сотрудников налоговых органов, налогоплательщика, несоблюдение принципов налоговой тайны, а также отсутствие законодательного регулирования можно отнести к недостаткам при использовании данного метода.

Но также можно выделить и преимущества данного метода.

В первую очередь это сокращение числа проверок налогоплательщика, т.е. минимизация вмешательства в его текущую деятельность.

Заместитель руководителя ФНС России С.А. Аракелов поясняет: "Вопрос проведения выездных проверок в "модельном соглашении" не затрагивается, но такие проверки - это право, а не обязанность ФНС. Если фирмы будут следовать рекомендациям и исправно раскрывать сведения, то выездные проверки у них могут и не потребоваться, сообщили источники в ФНС".

Также должно улучшиться оперативное реагирование налогового органа на проблемы налогоплательщика. Возникает возможность проведения независимого аудита, совершенствования риско-ориентированной системы администрирования налогов. Улучшается взаимодействие между налоговым органом и налогоплательщиком, исходя из использования принципа доверия, что приводит к нецелесообразности проведения внезапных дополнительных налоговых проверок и начислений, штрафов и пени, а также сокращение резервов, которые создаются под эти санкции.

Налоговыми органами уже разработано специальное соглашение, в котором предусмотрены права и обязанности сторон.

Например, налогоплательщик должен оперативно ставить налоговую службу в известность обо всех хозяйственных операциях, порядке и в полном виде, своевременно подавать налоговую декларацию.

А налоговая служба как можно быстрее после получения информации о принятой или запланированной хозяйственной операции сообщать о своей позиции налогоплательщику, принимать во внимание реальные коммерческие сроки, оценивать корпоративную сумму обложения налогом, в кротчайшие сроки после подачи налоговой декларации согласовывать свое решение с налогоплательщиком, обеспечивать имеющейся информацией об известном налоговом риске в соответствии с требованиями конфиденциальности и т.д.

По данным налоговых органов уже есть первые успехи в применении метода горизонтального мониторинга на территории Российской Федерации. ФНС России заключены соглашения о "горизонтальном мониторинге" с ОАО "РусГидро", ОАО "Мобильные телесистемы", ОАО "Интер РАО ЕЭС", международной организацией "Эрнст энд Янг (СНГ) Б.В.", ОАО "Северсталь". Следует отметить, что все эти компании относятся к крупнейшим налогоплательщикам.

В заключение следует сказать, что сущность горизонтального мониторинга как метода налогового контроля заключается во взаимном доверии налогового органа и налогоплательщика, который с учетом предоставления ему информационной безопасности, раскрывает перед налоговыми органами информацию о своей предпринимательской деятельности в рамках заключенного специального соглашения, а налоговый орган своевременно предоставляет налогоплательщику необходимую информацию, налоговое консультирование, бесплатно обрабатывать информацию о его финансовых операциях, предупреждает налогоплательщика о рисковых операциях и факторах (причинах), предопределяющих их.

Внедрение в практику горизонтального мониторинга в России будет зависеть от формирования соответствующей правовой базы. Всем нам известно, что многих споров можно было бы избежать, если бы и налоговые органы, и налогоплательщики начинали взаимодействие не на стадии налоговой проверки, а существенно раньше, перед совершением тех или иных операций. Также необходимо теоретически и практически доказать экономическую целесообразность данного вида сотрудничества для бизнеса и упрощение процедуры налогового для ФНС России. И должно явиться фундаментальным шагом на пути совершенствования института налогового контроля.

Литература

  1. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2004 N 110 "О совершенствовании процедур государственной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".
  2. Приказ Минфина России от 09.08.2005 N 101н "Об утверждении Положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы".
  3. Приказ ФНС России от 30.05.2007 N ММ-3-06/333@ "Об утверждении концепции системы планирования выездных налоговых проверок".
  4. Зубаева И.Е. Горизонтальный мониторинг как способ контроля налогоплательщиков, основанный на доверии: опыт Королевства Нидерландов // Ваш налоговый адвокат. 2008. N 5.
  5. Сашичев В.В. Организационно-методические основы предпроверочного анализа деятельности налогоплательщиков в механизме повышения результативности налогового контроля: Дис. к.э.н. М., 2009.
  6. Мишустин М.В. Повышение качества и эффективности налогового администрирования // Российский налоговый курьер. 2010. N 13 - 14.