Проблемы определения компетенции органа внутренних дел как органа дознания

Чукаева Оксана Александровна, адъюнкт Уральского юридического института МВД России (г. Екатеринбург).

В статье адъюнкта Уральского юридического института МВД России О.А. Чукаевой рассматриваются понятие компетенции органа дознания как участника уголовного судопроизводства, проблемы его определения, его соотношение с понятиями "полномочия", "подследственность". Кроме того, автором рассматриваются проблемы субъектного состава органа дознания, полномочного на осуществление процессуальной деятельности, соотношение полномочий органа дознания и дознавателя, возможности совершенствования уголовно-процессуального законодательства.

Ключевые слова: компетенция, полномочия, орган дознания, дознаватель.

Важную роль в уголовно-процессуальной деятельности органа внутренних дел как органа дознания играет такое понятие, как компетенция. На законодательном уровне понятие термина "компетенция" не дается, что затрудняет его толкование и вынуждает процессуалистов искать свое определение данного процессуального института. Так, С.В. Бородин отождествляет понятия "компетентность" и "полномочия", считая, что под компетенцией органа дознания, следователя, прокурора и суда понимается совокупность полномочий каждого из этих органов <1>. Такое же определение содержат словари, дающие определение компетенции как "...круг полномочий какого-либо учреждения или лица" <2>. Однако термин "компетенция" имеет более емкое содержание, чем "полномочия".

Согласно части 1 ст. 146 Уголовно-процессуального кодекса РФ при наличии повода и основания, предусмотренных статьей 140 УПК РФ, орган дознания, дознаватель, руководитель следственного органа, следователь в пределах компетенции, установленной УПК РФ, возбуждают уголовное дело, о чем выносится соответствующее постановление. Это дает основания полагать, что полномочиями по возбуждению уголовного дела обладает каждый из перечисленных участников, но компетенция у них разная <3>. По аналогии органы дознания, которые перечисляет законодатель в части 1 ст. 40 УПК РФ, обладают равными полномочиями, но каждый из них действует в пределах установленной для них компетенции. Термины "компетенция" и "полномочия", являясь уголовно-процессуальными категориями, тесно связаны между собой и имеют каждая свое содержание, раскрыть которое возможно, в частности, через термин "подследственность".

Институт подследственности призван обеспечить наиболее полное, объективное и всестороннее расследование уголовных дел, позволяет четко определить орган, производящий расследование. В юридической литературе понятие подследственности связывается в основном с определенными свойствами уголовного дела. Так, М.С. Строгович считал, что подследственность - это "...свойство дела, состоящее в том, что оно относится к ведению того или иного следователя" <4>. Однако в своем определении среди субъектов расследования автор не указывает орган дознания, что делает его неполным. В.П. Божьев и некоторые другие авторы также определяли подследственность как "совокупность установленных законом признаков уголовного дела, в зависимости от которых законодатель относит его к компетенции того или иного органа предварительного расследования" <5>.

С данным определением не вполне согласен А.В. Селютин, по мнению которого "...подследственность определяется на основе совокупности признаков уголовного дела, а не сводится к ней" <6>. Можно говорить, что подследственность как процессуальный институт призвана регулировать и определенные общественные отношения, складывающиеся в процессе ее определения.

Несмотря на значимость данного процессуального института, подследственность не является единственной категорией, составляющей компетенцию органов дознания, но определяет ее пределы.

Компетенция в юридической литературе нередко определяется также как сфера деятельности <7>. Так, А.С. Есина и А.Н. Арестова под компетенцией понимают "пределы уголовно-процессуальной деятельности участника уголовного судопроизводства, установленные законодателем совокупностью процессуальных полномочий, подследственностью уголовного дела и юрисдикцией этих органов в сфере уголовного судопроизводства" <8>.

По мнению О.В. Мичуриной, "...компетенцию органа дознания можно определить как совокупность установленных уголовно-процессуальным законом полномочий при исполнении своих функций в определенных конкретно для каждого органа дознания пределах" <9>. Все органы дознания закон наделяет правом проверки сообщений о любом совершенном или готовящемся преступлении, но вынести по нему решение они могут только в пределах своей установленной законом компетенции.

Рассмотрим в качестве органа дознания органы внутренних дел. Несмотря на то что дознание как форма предварительного расследования входит в компетенцию органа дознания в целом, ни у кого не вызывает сомнений, что реализовать его может только дознаватель, а не любой сотрудник органа дознания. С одной стороны, данный факт находит свое подтверждение в пункте 8 ст. 5 УПК РФ, согласно которому дознание - это форма предварительного расследования, осуществляемого дознавателем. Однако в пункте 7 данной статьи говорится, что дознаватель - должностное лицо органа дознания, правомочное либо уполномоченное начальником этого органа осуществлять предварительное расследование в форме дознания. Получается, правом на производство дознания обладает не только штатный дознаватель органа дознания, правомочный на его осуществление в силу занимаемой должности? Однако сомнительно, что инспектор ППСП как должностное лицо органа дознания обладает достаточной уголовно-процессуальной компетентностью, чтобы провести по уголовному делу дознание в полном объеме, будучи уполномоченным на то начальником органа дознания.

В системе органов внутренних дел полномочия органа дознания реализуются его сотрудниками, которые являются должностными лицами органа дознания. Но, как отмечает ряд процессуалистов, "при этом следует учитывать, что сотрудник органа дознания приобретает такой статус и осуществляет полномочия органа дознания только в рамках своей компетенции, так как не всякий по роду своей деятельности может, к примеру, выполнять оперативно-розыскные мероприятия, производить неотложные следственные действия и тем более предварительное расследование в форме дознания. Кроме того, эти полномочия должны быть возложены на сотрудника органа дознания начальником органа дознания. Только в этом случае он может реализовать их от имени органа дознания" <10>.

Нерешенным также остается вопрос, к чьей конкретно компетенции в органах дознания, а именно в органах внутренних дел, относится производство неотложных следственных действий в порядке статьи 157 УПК РФ. В пункте 1 ч. 2 ст. 157 законодатель наделяет правом производства неотложных следственных действий органы дознания, указанные в пунктах 1 и 8 ч. 3 ст. 151 УПК РФ (нас интересуют в первую очередь органы внутренних дел), не конкретизируя при этом конкретное должностное лицо, наделенное правом их осуществления. Напрямую на дознавателя законодатель возлагает лишь производство дознания по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно (ч. 1 ст. 41 УПК РФ), тогда как неотложные следственные действия им к такой форме расследования не отнесены.

На наш взгляд, необходимо на законодательном уровне в части 1 ст. 41 УПК РФ в числе полномочий дознавателя помимо производства дознания предусмотреть производство неотложных следственных действий в порядке статьи 157 УПК РФ. Это даст возможность более квалифицированного и эффективного их проведения.

Из данного вопроса вытекает другой, не менее важный, - входит ли в компетенцию органа дознания осуществление оперативно-розыскных функций? В пункте 24 ст. 5 УПК РФ говорится, что органы дознания уполномочены на осуществление дознания и других процессуальных полномочий. С другой стороны, в пункте 4 ч. 2 ст. 38 и части 4 ст. 157 УПК РФ идет речь о проведении органом дознания оперативно-розыскных мер, а в пункте 1.1 ч. 3 ст. 41 УПК РФ - о проведении оперативно-розыскных мероприятий. В одном случае орган дознания выполняет процессуальные полномочия, в другом - оперативно-розыскные.

Кроме того, согласно пункту 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ право на осуществление органом дознания оперативно-розыскной деятельности является одним из оснований для его отнесения к таковым.

По мнению О.В. Мичуриной, "...компетенцию органов дознания составляют не только процессуальные, но и иные полномочия. Иные полномочия реализуются органом дознания в рамках оперативно-розыскных функций. Так, полномочия по исполнению письменных поручений следователя о проведении оперативно-розыскных мероприятий, а также полномочия по принятию оперативно-розыскных мер по установлению лица, совершившего преступление, хотя и предоставляются органу дознания в процессуальном порядке, но выполняются им в рамках оперативно-розыскной деятельности" <11>. Так, Е.Н. Арестова предлагает данный вопрос рассмотреть на примере органа внутренних дел Российской Федерации, который согласно пункту 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ является органом дознания. Исполняя поручение следователя о производстве оперативно-розыскных мероприятий, органы внутренних дел действуют в качестве органа дознания и выполняют процессуальную функцию, руководствуясь положениями пункта 4 ч. 2 ст. 38 УПК РФ. "Собственно же оперативно-розыскные мероприятия осуществляются оперативными подразделениями ОВД на основании не УПК РФ, а ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности". Как прямо следует из положений ст. 13 данного Закона, правом осуществления оперативно-розыскной деятельности наделены не органы внутренних дел в целом, а их оперативные подразделения (уголовный розыск, БЭП и др.). Данные подразделения, хотя и входят в состав ОВД, органами дознания не являются" <12>.

Кроме того, в части 2 ст. 41 УПК РФ прямо говорится, что не допускается возложение полномочий по производству дознания на то лицо, которое производило или производит по уголовному делу оперативно-розыскные мероприятия. К тому же при осуществлении оперативно-розыскной деятельности ни орган внутренних дел, ни его оперативные подразделения не являются субъектами доказывания и не могут быть рассмотрены в качестве участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения.

В.В. Воронин в своей работе справедливо отмечает, что "не всякий субъект оперативно-розыскной деятельности годится на роль органа дознания" <13>, мотивируя это неоднородностью оперативно-розыскной деятельности, и предлагает пункт 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ изложить в следующей редакции: "органы внутренних дел Российской Федерации, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, направленной на борьбу с преступностью" <14>.

Автор предлагает разделить органы дознания на две группы: с полной компетенцией (возбуждение уголовного дела, оперативно-розыскная деятельность, производство дознания и неотложных следственных действий) и с неполной компетенцией (возбуждение уголовного дела и производство по нему неотложных следственных действий) <15>.

Ю.С. Жариков придерживается аналогичной классификации и также считает, что органы дознания необходимо разделить на две группы. Первая - "органы дознания "широкой компетенции (иначе - "собственно органы дознания"), т.е. органы и должностные лица, для которых уголовно-процессуальная деятельность является одним из основных видов деятельности", в частности: органы внутренних дел, иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности. Вторая - органы дознания "узкой компетенции" - должностные лица, обязанные только в предусмотренных законом случаях осуществлять процессуальную деятельность - фиксацию "доказательств при угрозе их утраты и невозможности возбуждения уголовного дела и выполнения неотложных следственных действий органами предварительного расследования" <16>. Данная классификация вполне логична и довольно полно отражает компетенцию и полномочия органов дознания.

Несмотря на то что законодатель не конкретизирует субъектов, правомочных осуществлять уголовно-процессуальную деятельность, очевидно, что процессуальные и иные полномочия органа дознания могут быть возложены не на все подразделения органов внутренних дел. Наиболее широкими полномочиями и универсальной компетенцией как органа дознания наделена полиция, входящая в состав органа внутренних дел.

"Совершенно очевидно, что такие понятия, как "органы внутренних дел" и "полиция", не тождественны и соотносятся между собой как целое и часть. Полиция входит в систему органов внутренних дел, являясь их неотъемлемой составной частью, структурным подразделением, реализующим основные направления деятельности органов внутренних дел, в том числе и уголовно-процессуальную деятельность в форме дознания. Несмотря на столь широкое наименование в законе, только полиция (ранее милиция) в отличие от всех остальных подсистем органов внутренних дел, осуществляет полномочия органа дознания" <17>.

Орган внутренних дел обладает уголовно-процессуальной компетенцией, является участником административного и оперативно-розыскного процесса. Большинство трудов ученых-процессуалистов было посвящено милиции как органу дознания, разделенной на криминальную милицию и милицию общественной безопасности, каждая из которых на законодательном уровне была отнесена к органу дознания. В настоящее время в Федеральном законе "О полиции" полиция к органу дознания прямо не отнесена, но, несмотря на это и на отсутствие разделения на криминальную полицию и полицию общественной безопасности, выполняет те же функции, что и милиция. В связи с этим, рассматривая полицию как современный орган дознания, целесообразно обращаться к вышеуказанным работам.

Так, по мнению С.И. Гирько, "название милиции органом дознания было бы оправдано в том случае, если бы осуществление дознания, то есть уголовно-процессуальной деятельности, было бы единственной функцией реализации ею своей компетенции. Учитывая то, что милиция свои задачи осуществляет в рамках всех вышеперечисленных правоотношений, применительно к уголовно-процессуальной сфере ее правосубъектность могла бы именоваться "орган, наделенный правом производства дознания" <18>.

Согласно части 1 ст. 2 Закона о полиции деятельность полиции осуществляется по определенным направлениям, среди которых защита личности, общества, государства от противоправных посягательств; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам; розыск лиц; осуществление экспертно-криминалистической деятельности и др.

Как уже отмечалось выше, статья 12 Закона о полиции устанавливает обязанности полиции, в том числе процессуального характера: принимать заявления и сообщения о преступлении и принимать по ним соответствующие решения, в соответствии с подследственностью возбуждать уголовные дела, производить дознание по уголовным делам, производство предварительного следствия по которым необязательно; выполнять неотложные следственные действия по уголовным делам, производство предварительного следствия по которым обязательно, и др.

Таким образом, производство дознания - одно из основных направлений деятельности полиции, и согласно пункту 8 ст. 9 Закона о полиции возбуждение уголовного дела, производство дознания по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия необязательно, выполнение неотложных следственных действий по уголовным делам, производство предварительного следствия по которым обязательно, входит в обязанности полиции. Полиция в настоящее время является универсальным органом дознания. В Законе "О полиции" нет четко регламентированного состава полиции и процессуального статуса входящих в ее состав подразделений. Хотя законодатель прямо не упоминает полицию в статье 40 УПК РФ, она как одно из подразделений обеспечения правопорядка выполняет функции органа дознания.

Таким образом, недостаточная регламентация субъектного состава органа дознания, в частности в органах внутренних дел, накладывает отпечаток на трудности в определении компетенции органа дознания в целом, его должностных лиц. Кроме того, проведение следственных и процессуальных действий надлежащим субъектом является гарантией полного, объективного и всестороннего расследования уголовного дела в соответствии с задачами уголовного судопроизводства.

Необходимо, в частности, закрепить на законодательном уровне производство неотложных следственных действий в порядке ст. 157 УПК РФ за дознавателем как за субъектом органа дознания, имеющего достаточную уголовно-процессуальную квалификацию. Предлагается часть 1 ст. 41 УПК РФ изложить в следующей редакции: "Полномочия органа дознания, предусмотренные пунктами 1, 2 части второй статьи 40 настоящего Кодекса, возлагаются на дознавателя начальником органа дознания или его заместителем".

Кроме того, в Законе о полиции необходимо указать конкретные подразделения, входящие в ее структуру как органа дознания в системе органов внутренних дел.

Библиография

Арестова Е.Н. К вопросу о понятии "орган дознания" // Российский следователь. 2009. N 3.

Бородин С.В. Разрешение вопроса о возбуждении уголовного дела. М., 1970.

Воронин В.В. Орган дознания как участник уголовного процесса: Дис. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2009.

Гирько С.И. Уголовно-процессуальные функции милиции (теоретические правовые и прикладные проблемы): Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2004.

Дознание в органах внутренних дел: Учеб.-практ. пособие / Под ред. А.С. Есиной. 2-е изд. М.: Щит-М, 2004. С. 20.

Дознание в органах внутренних дел: Учеб. пособие / Под ред. Н.В. Румянцева, Ф.К. Зиннурова. 2-е изд. М., 2011.

Жариков Ю.С. Уголовно-процессуальное право (уголовный процесс). Общие положения уголовно-процессуального права. М., 2002.

Мичурина О.В. Концепция дознания в уголовном процессе Российской Федерации и проблемы ее реализации в органах внутренних дел: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2008.

Селютин А.В. Подследственность как форма внешнего выражения разграничения компетенции государственных органов и должностных лиц при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности // Пробелы в российском законодательстве. 2010. N 1.

Словарь иностранных слов. М., 1964.

Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса. М., 1970.

Уголовный процесс: Учебник / Под ред. В.П. Божьева. М., 1998.

Элькинд П.С. Толкование и применение норм уголовно-процессуального права. М., 167.