Мудрый Юрист

Органы по сертификации и аккредитации - объекты прокурорского надзора за исполнением законов в сфере технического регулирования оборота продуктов детского питания

Быкова Мария Сергеевна, помощник прокурора Ярославской области по надзору за соблюдением законов о несовершеннолетних.

В статье исследуются особенности органов по сертификации и аккредитации как объектов прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оборота продуктов детского питания.

Ключевые слова: прокурорский надзор, техническое регулирование, оборот продуктов детского питания; органы по сертификации и аккредитации, испытательные лаборатории.

The bodies of certification and accreditation - objects of prosecutorial supervision over implementation of laws in the sphere of technical regulation of turnover of baby food

M.S. Bykova

The article considers the features of certification and accreditation bodies - the objects of supervision over the execution of legislation on technical regulation in the sphere of baby food products trade.

Key words: prosecution watch, technical regulation, sphere of children's products trade, certification and accreditation bodies, experimental laboratories.

Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" оперирует понятием так называемой третьей стороны, к которой относит субъектов, участвующих в отношениях по подтверждению соответствия продукции требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или условиям договоров (органы по сертификации, испытательные лаборатории (центры)).

Термин "третья сторона", хотя его расшифровка в Законе и дается, уже предполагает некий особый правовой статус этого субъекта, позволяющий обеспечивать его независимость от основных участников отношений по техническому регулированию - производителя (продавца) и потребителя продуктов детского питания.

Федеральный закон "О техническом регулировании" дает определение только органа по сертификации (ст. 2). Орган по сертификации - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, аккредитованные в установленном порядке для выполнения работ по сертификации.

Орган по сертификации может привлекаться как при добровольном подтверждении соответствия, так и при обязательном.

В соответствии со ст. 21 Закона орган по сертификации, участвующий в отношениях по добровольному подтверждению соответствия, выполняет следующие мероприятия: осуществляет подтверждение соответствия объектов добровольного подтверждения соответствия; выдает сертификаты соответствия на объекты, прошедшие добровольную сертификацию; предоставляет заявителям право на применение знака соответствия, если его применение предусмотрено соответствующей системой добровольной сертификации; приостанавливает или прекращает действие выданных им сертификатов соответствия.

Орган по обязательной сертификации (ст. 26 Закона): выдает сертификаты соответствия, приостанавливает или прекращает действие выданных им сертификатов соответствия и информирует об этом федеральный орган исполнительной власти, организующий формирование и ведение единого реестра сертификатов соответствия, и органы государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов; принимает решение о продлении срока действия сертификата соответствия; ведет реестр выданных им сертификатов соответствия; подготавливает заключение, на основании которого заявитель вправе принять декларацию о соответствии по результатам проведенных исследований (испытаний), измерений типовых образцов выпускаемой в обращение продукции и технической документации на эту продукцию; осуществляет контроль за объектами сертификации, если такой контроль предусмотрен соответствующей схемой обязательной сертификации и договором; информирует соответствующие органы государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов о продукции, поступившей на сертификацию, но не прошедшей ее.

Испытательные лаборатории (центры) на основании договоров с органами по сертификации проводят исследования и измерение продукции, оформляют результаты исследований (испытаний) и измерений соответствующими протоколами, которые передают органу по сертификации. Соответственно, на испытательную лабораторию (центр) возлагается обязанность обеспечить достоверность результатов и измерений.

Очевидно, что от того, насколько компетентен тот орган, который выдал документ, подтверждающий соответствие продукции установленным требованиям, во многом зависит качество и безопасность поступающей потребителю продукции в целом и продуктов детского питания в частности.

В качестве официального признания компетентности физического или юридического лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия Федеральный закон "О техническом регулировании" устанавливает аккредитацию этого лица уполномоченным органом.

При этом обращает на себя внимание то обстоятельство, что в Законе нет конкретных указаний на необходимость аккредитации органа по добровольной сертификации, как это имеет место в отношении органа по обязательной сертификации.

Система органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление аккредитации, претерпела сравнительно недавно существенные изменения.

В течение длительного периода времени полномочиями по аккредитации в соответствии с компетенцией были наделены Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии и др.

С целью интеграции существующих систем аккредитации и формирования единых правил в соответствии с международными стандартами в октябре 2011 года Постановлением Правительства РФ от 17 октября 2011 г. N 845 утверждено Положение о Федеральной службе по аккредитации.

Федеральная служба по аккредитации (Росаккредитация) имеет статус национального органа по аккредитации, осуществляет функции по формированию единой национальной системы аккредитации и контролю за деятельностью аккредитованных лиц.

Функции аккредитующих организаций "выведены" из-под упомянутых отраслевых ведомств и возложены на Росаккредитацию.

Задачи новой службы определены следующим образом: создать "единые прозрачные правила", по которым будет действовать национальная система аккредитации, а также наладить контроль за тем, как работают аккредитованные организации <1>.

<1> См.: Чиновникам ударили по рукам. Расходы производителей на аккредитацию сократятся // Московский комсомолец. 2012. 20 февраля.

К полномочиям Росаккредитации отнесено проведение аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия; ведение государственного реестра аккредитованных органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия; ведение единого реестра деклараций о соответствии; ведение единого реестра сертификатов соответствия; контроль за деятельностью аккредитованных лиц; проведение аттестации экспертов по аккредитации.

В настоящее время этот орган проходит стадию становления.

По сведениям главы Росаккредитации С. Шипова, по штатному расписанию в органе должен работать 151 сотрудник: 71 в аппарате в Москве и по 10 человек в каждом федеральном округе. Вместе с тем этого количества работников недостаточно для соблюдения всех международных требований: необходимо дополнительно не менее 320 человек, причем в каждом округе должно трудиться как минимум 30 специалистов <2>.

<2> http://fsa.gov.ru/news/press/show_id/376/

Отдельной проблемой остается реализация функций по инспекционному контролю, т.е. по подтверждению соответствия аккредитованных лиц критериям аккредитации. В отличие от государственного контроля инспекционный контроль проводится не должностными лицами Росаккредитации, а экспертной группой, состоящей из аттестованных Росаккредитацией экспертов по аккредитации и технических экспертов.

На 2012 г. Росаккредитацией в рамках инспекционного контроля была запланирована проверка порядка 7000 аттестатов аккредитации, однако удалось провести инспекционный контроль в отношении чуть более 4300 аттестатов аккредитации, порядка 2000 организаций были включены в план инспекционного контроля на 2013 г. В ходе проверок трудности были связаны с выявлением организаций, которые уже не вели деятельность, однако своевременно не уведомляли об этом аккредитованную структуру, что потребовало внесения изменений в реестр аккредитованных организаций. Исполнению плана инспекционного контроля препятствовала и нерасторопность экспертов при подготовке заключений по результатам инспекционного контроля. Не были четко определены сроки представления заключений, в результате чего часть заключений по результатам проведенных в 2012 г. проверок приходили в Росаккредитацию уже в 2013 г. <3>.

<3> См.: http://fsa.gov.ru/news/press/show_id/431/

За два года работы Росаккредитацией проведено более 900 внеплановых проверок, примерно половина из них была инициирована по обращениям организаций и граждан, содержащим информацию о возможной угрозе причинения вреда потребителю <4>.

<4> См.: http://fsa.gov.ru/news/press/show_id/638/

Из подвергнутых в 2012 г. инспекционному контролю 4300 органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий 3500 соответствовали предъявляемым требованиям. По результатам проверок было приостановлено три аттестата аккредитации испытательных лабораторий и 530 аттестатов в отношении организаций, аккредитованных на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий <5>.

<5> См.: Росаккредитация: все под контролем! // http://fsa.gov.ru/news/press/show_id/431/.

По результатам контрольных мероприятий в 2013 г. Росаккредитацией было прекращено действие 350 аттестатов аккредитации <6>.

<6> См.: http://fsa.gov.ru/news/press/show_id/638/

В настоящее время основные пути повышения эффективности Росаккредитации ее руководители связывают с принятием федерального закона об аккредитации и включением России в международную систему аккредитации <7>.

<7> См.: http://fsa.gov.ru/news/press/show_id/376/

Для прокурора эти субъекты, выступая в качестве объектов прокурорского надзора, обладают определенной спецификой.

Объекты прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина перечислены в ст. ст. 21, 26 Закона о прокуратуре РФ.

В обобщенном виде к ним отнесены органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы контроля, их должностные лица, органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Представляется, что можно выделить следующие признаки, присущие органам по аккредитации, испытательным лабораториям (центрам) как объектам прокурорского надзора за исполнением законов о техническом регулировании в сфере оборота продуктов детского питания.

  1. Органы по аккредитации - федеральные органы исполнительной власти.

В качестве органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) выступают коммерческие структуры - юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие предпринимательскую деятельность и имеющие аттестат по аккредитации на выполнение работ (оказание услуг) по подтверждению соответствия продуктов детского питания требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или условиям договоров.

  1. В силу принципа независимости органы по аккредитации не вправе совмещать свои функции с деятельностью по подтверждению соответствия. Поэтому органы по аккредитации и органы по сертификации, испытательные лаборатории (центры) всегда выступают в качестве самостоятельных объектов прокурорского надзора.
  2. Органы по аккредитации имеют сложную правовую природу: с одной стороны, они являются органами исполнительной власти, осуществляющими управленческую (ведение реестра аккредитованных органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия; единого реестра деклараций о соответствии; единого реестра сертификатов соответствия) и разрешительную деятельность (собственно деятельность по аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия, аттестации экспертов по аккредитации). С другой стороны, органы по аккредитации наделены полномочиями по государственному и инспекционному контролю, что обусловливает уже особенности предмета прокурорского надзора за исполнением законов этими органами.
  3. Действующую структуру Росаккредитации формируют центральный аппарат Росаккредитации и территориальные органы Росаккредитации в шести федеральных округах.

Соответственно, в настоящее время органам прокуратуры субъектов Федерации органы Росаккредитации не поднадзорны и являются объектами надзора Генеральной прокуратуры РФ и ее управлений в соответствующих федеральных округах, что с очевидностью усложняет задачу эффективной организации надзорной деятельности.

По объективным причинам в настоящее время практика прокурорского надзора за исполнением законов органами по сертификации, а также органами по аккредитации находится в стадии становления.

Мы разделяем точку зрения А. Казариной, полагающей, что основным направлением прокурорского надзора является надзор за исполнением законов органами государственного контроля, осуществляемый в зависимости от состояния законности или поступившей в органы прокуратуры информации о нарушении закона <8>.

<8> См.: Казарина А.Х. Общие вопросы организации прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики: Сборник методич. материалов. М., 2010. С. 21 - 22.

Соответственно, в контексте исследуемого нами вопроса в качестве основного направления надзорной деятельности органов прокуратуры следует рассматривать надзор за исполнением законов органами Федеральной службы по аккредитации, в которых прокурорами могут быть выявлены: нарушения сроков и порядка принятия решений об аккредитации; несоблюдение оснований и порядка проведения инспекционного контроля, невыполнение планов проведения инспекционного контроля; нарушения порядка приостановления и прекращения действия аттестата аккредитации; нарушения порядка аттестации экспертов по аккредитации, порядка привлечения и отбора экспертов по аккредитации и технических экспертов для выполнения работ в области аккредитации; нарушения при осуществлении собственно государственного контроля (непроведение плановых проверок, проведение внеплановых проверок без законных оснований, неприменение всех предусмотренных законом полномочий по выявлению нарушений и привлечению виновных лиц к ответственности и т.д.).

Так, Генеральной прокуратурой РФ в ходе проведенной в январе 2013 года проверки Федеральной службы по аккредитации установлено, что вопреки действующему законодательству проверки соответствия заявителя критериям аккредитации проводились хозяйствующими субъектами за установленную ими плату. Указанные организации не наделялись полномочиями по взиманию платы с заявителей, однако без оплаты их услуг предприниматели не могли получить аттестат аккредитации. В адрес руководителя Росаккредитации внесено представление, а Министру экономического развития РФ предложено принять дополнительные меры по нормативному правовому регулированию сфер аккредитации и государственного контроля.

Вместе с тем в силу особого статуса прокурора, выполняющего некую компенсационную роль в случае ненадлежащего исполнения своих полномочий органами власти и контролирующими органами, а также специфики области действия аттестатов по аккредитации прокурор вправе, а в исключительных случаях - обязан проверить и органы по сертификации, выполняющие работы (оказывающие услуги) по подтверждению соответствия продуктов детского питания.

В деятельности органов по сертификации прокуроры могут выявить следующие нарушения: осуществление деятельности по оценке соответствия не по адресу, указанному в аттестате аккредитации, после истечения срока действия аттестата аккредитации либо выполнение работ (оказание услуг) по подтверждению соответствия, не входящих в область аккредитации; нарушение схемы или процедуры оценки соответствия; подписание бланков сертификатов соответствия без выполнения соответствующих процедур по проведению оценки соответствия; невыполнение обязанностей по проведению инспекционного контроля в отношении сертифицированной продукции; невыполнение обязанностей по приостановлению либо прекращению действия сертификатов соответствия; невыполнение обязанностей по информированию соответствующих органов государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов о продукции, поступившей на сертификацию, но не прошедшей ее; невыполнение обязанностей по информированию федерального органа исполнительной власти, организующего формирование и ведение единого реестра сертификатов соответствия, и органов государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов о приостановленных и прекращенных сертификатах соответствия.

В целях совершенствования системы подтверждения соответствия и аккредитации органов по сертификации, испытательных лабораторий (центров), осуществляющих деятельность по подтверждению соответствия, а также повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов в указанной сфере нами предлагается следующее:

  1. установить обязательную аккредитацию органов по добровольной сертификации;
  2. создать территориальные органы по аккредитации в субъектах РФ, наделив их полномочиями по инспекционному и государственному контролю в отношении органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) на соответствующей территории;
  3. на период сохранения действующей структуры органов по аккредитации создавать рабочие группы из работников Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов Федерации для проведения целевых либо комплексных проверок Росаккредитации и ее территориальных органов в федеральных округах.

Пристатейный библиографический список

Казарина А.Х. Общие вопросы организации прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности // Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики: Сб. методич. материалов. М., 2010.