Мудрый Юрист

К вопросу о гарантиях прав граждан в административной деятельности полиции

И.А. Адмиралова, кандидат юридических наук, доцент.

Рассматривается нормативное закрепление гарантий прав граждан в деятельности полиции в российском, немецком и французском правопорядках. Автор делает вывод, что юридические гарантии прав граждан, закрепленные в нормативных актах российского правопорядка, нисколько не уступают зарубежным аналогам, а по некоторым аспектам даже превосходят их.

Ключевые слова: административное право, права человека, органы внутренних дел, законность, административная деятельность, полиция, жалоба, обращение, защита прав граждан.

To the question of guarantees of rights of citizens in the administrative activities of the police

I.A. Admiralova

I.A. Admiralova, candidate of law, associate professor.

We consider the legal fixation of the guarantees of the rights of citizens in the activities of the police in Russian, German and French legal systems. The author concludes that the legal guarantees of the rights of citizens enshrined in the laws and regulations of Russian law does not concede to foreign analogues, and in some aspects and even surpass them.

Key words: administrative law, human rights, the bodies of internal affairs, law, administration, police, complaint, appeal, protection of the rights of citizens.

Анализ юридических и иных гарантий прав граждан в административной деятельности полиции в отдельно взятом государстве вряд ли является эффективным, так как значение таких гарантий сложно оценить изолированно. В связи с этим здесь предпринята попытка проанализировать ряд юридических гарантий прав граждан в административной деятельности полиции нескольких государств (России, Франции и ФРГ). Данный анализ позволит, в частности, продемонстрировать, что закрепление таких гарантий на нормативном уровне в российском правопорядке нисколько не уступает зарубежным, а по некоторым аспектам и превосходит их. Тем не менее можно сделать вывод, что, если и существует неудовлетворенность уровнем гарантий прав граждан в административной деятельности, то по большей части это связано с вопросами имплементации таких гарантий в повседневную деятельность полиции и объясняется в последнюю очередь уровнем правовой культуры как сотрудников полиции, так и населения. Значение гарантий прав граждан в административной деятельности полиции очень важно, как отмечал в свое время А.Е. Лунев: "...совершенствование гарантий прав личности в административных правоотношениях является важным фактором улучшения структуры административно-правового статуса граждан" <1>.

<1> См.: Лунев А.Е. О гарантиях прав личности в административных правоотношениях // Конституция СССР и правовое положение личности. М., 1979. С. 139.

Именно данный фактор и объясняет то особое внимание, которое уделяют законодатель и составители подзаконных актов, регулирующих деятельность органов полиции, вопросам гарантии прав граждан в деятельности полиции.

Рассмотрим юридические и иные гарантии прав граждан в административной деятельности полиции Российской Федерации, Французской республики и затем ФРГ.

Практически любой акт российского правопорядка, регулирующий общие вопросы деятельности исполнительной власти, содержит в более или менее ярко выраженной форме гарантии прав граждан. Это характерно как для Конституции Российской Федерации и актов законодательной власти, так и для подзаконных актов.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации гарантии прав граждан в деятельности органов государственной власти являются одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Действительно, как отмечается в ст. 2 Конституции Российской Федерации: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Более того, Конституция России также уточняет, что "Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием" (ст. 18). Как следствие, непосредственное применение основных прав и свобод граждан в деятельности любого органа власти декларируется самой Конституцией Российской Федерации. Более того, обязательность положения ст. 18 Конституции РФ по имплементации требований, вытекающих из конституционных прав свобод граждан, в деятельности различных органов власти было неоднократно изложено Конституционным Судом РФ в своих решениях и постановлениях <2>.

<2> См.: Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2004 г. N 18-П, от 6 декабря 2011 г. N 26-П, от 24 октября 2013 г. N 22-П и др.

Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. "О полиции" также признает за защитой прав и свобод человека и гражданина статус принципа деятельности полиции. Более того, защита прав и свобод человека и гражданина в деятельности полиции является не просто принципом, а первым из всех принципов, так как он стоит первым в списке принципов деятельности полиции (ст. 5). Важность гарантий прав граждан в административной деятельности полиции проявляется и в Присяге, которую дает сотрудник впервые поступивший на службу в органы внутренних дел. Сотрудник клянется при осуществлении своих полномочий, в первую очередь, "...уважать и защищать права и свободы человека и гражданина, свято соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы..." (ст. 28, Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"). Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации" <3> предусматривает в качестве обязанностей сотрудников полиции "...знать и соблюдать Конституцию Российской Федерации, законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации в сфере внутренних дел, обеспечивать их исполнение..." (ст. 12), "...исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют содержание его профессиональной служебной деятельности..." (ст. 13), что также предполагает знание основных прав и свобод человека и их соблюдение в служебной деятельности. Аналогичным образом, но в более явной, на наш взгляд, форме выразился и Федеральный закон от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <4>, где указывается, что госслужащий обязан "...исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности" (ст. 18).

<3> Собрание законодательства РФ. 2011. N 49 (ч. 1). Ст. 7020.
<4> Российская газета. 2004. 31 июля.

Помимо общих гарантий соблюдения прав граждан законодательные акты пестрят и специальными гарантиями, касающимися отдельных прав и свобод граждан. Так, даже Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. "О полиции" <5> устанавливает ряд таких обязательств по соблюдению отдельных, а не только общих гарантий прав человека и гражданина. Среди них, например: запрет прибегать к пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению (п. 3 ст. 5); обязанность информирования гражданина о своей должности, звании, фамилии и обязанность предъявить по требованию гражданина служебное удостоверение (пп. 1 п. 4 ст. 5); запрет разглашения сведений о частной жизни граждан (п. 6 ст. 5); обязанность обеспечить каждому гражданину возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не установлено федеральным законом (п. 7 ст. 5).

<5> Собрание законодательства РФ. 2011. N 7. Ст. 900.

Ряд специальных гарантий содержит и Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации" <6>. Так, помимо уже упомянутых, мы можем назвать обязанность "...проявлять уважение, вежливость, тактичность по отношению к гражданам, в пределах служебных полномочий оказывать им содействие в реализации их прав и свобод..." (п. 3 ч. 1 ст. 13); "...не оказывать предпочтение каким-либо политическим партиям, другим общественным объединениям, религиозным и иным организациям, профессиональным или социальным группам, гражданам..." (п. 4 ч. 1 ст. 13); "...уважения к национальным обычаям и традициям, учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, не допускать действий, нарушающих межнациональное и межконфессиональное согласие..." (п. 6 ч. 1 ст. 13).

<6> Собрание законодательства РФ. 2011. N 49 (ч. 1). Ст. 7020.

Реализация гарантий прав граждан в деятельности администрации осуществляется посредством контроля и надзора за деятельностью полиции. Среди них обращения в органы государственной власти с требованиями о восстановлении нарушенных прав в порядке ведомственного контроля или надзора; судебного, прокурорского и общественного контроля. Это отразилось как в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. "О полиции" <7>, где контролю и надзору за деятельностью полиции посвящена отдельная глава (глава 10), так и в других законодательных актах.

<7> Собрание законодательства РФ. 2011. N 7. Ст. 900.

Юридические гарантии прав граждан во французском административном праве обладают рядом особенностей, основной из которых является их некодифицированный (неписаный) характер. Действительно, французское административное право развивалось по большей части под действием судебной практики Государственного совета (Conseil d'Etat), а не под действием актов законодательной или другой нормативной власти. Как следствие, основные гарантии прав граждан в административной деятельности любого органа государственной власти здесь были разработаны именно в рамках судебной практики органов административной юстиции.

В первую очередь деятельность Государственного совета в сфере обеспечения гарантий прав граждан отразилась в создании специального средства защиты прав граждан - судебной жалобы о превышении властных полномочий (recours pour de pouvoir). Государственный совет в одном из своих решений отметил, что данный вид жалобы, направляемой в органы административной юстиции с целью отмены акта административной власти, может быть подан в суд даже тогда, когда он не предусмотрен законом <8>. Более того, со временем данное средство защиты прав граждан было распространено судебной практикой не только на защиту прав от вмешательств государственной власти в права граждан, но и даже тех субъектов частного права, которые участвуют в реализации государственных функций <9>. Таким образом, основное средство защиты прав граждан от неправомерных действий лиц, осуществляющих властно-распорядительные функции, было разработано во Франции не в рамках Кодекса административной юстиции (Code de justice administrative), а в рамках судебной практики.

<8> CE Ass., 17 1950, Dame Lamotte, N 86949.
<9> CE sect 23/06/72, Synd des CFDT, CFTC des Vosges.

Аналогичным образом дело обстоит не только со средствами гарантии, но и с самими гарантиями прав граждан в административной деятельности органов власти. Если здесь, конечно же, как и в любом правопорядке континентального права, существует ряд кодифицированных актов, закрепляющих отдельные права граждан, то роль судебной практики остается все же существенной.

Основные гарантии прав граждан в административной деятельности органов власти, как мы отметили, были выработаны судебной практикой. Причем, если родоначальником такой тенденции стал именно Государственный совет, то созданный лишь во времена пятой республики Конституционный совет (Conseil constitutionnel) продолжил данное дело.

Так называемые "общие принципы права" (Principes du droit) <10> были разработаны французскими органами административной юстиции именно с целью восполнения пробелов в праве и защиты прав человека. Являясь продуктом судебной практики и не имея никакого закрепления в писаном праве, они кардинально изменили отношения между гражданами и органами государственной власти. Таким образом, общие принципы права являются юридическими нормами, разработанными органами административной юстиции (Государственным советом) и являющимися обязательными к применению всеми органами исполнительной ветви власти при принятии ими каких бы то ни было решений (как нормативных, так и индивидуальных).

<10> См. подробнее например: P. Weil, D. Pouyaud, Le droit administratif, PUF, coll. "Que sais-je?", 127 p.

Такими принципами являются: свобода предпринимательства <11>, равенство граждан перед налогом <12>, равенство граждан при получении государственных услуг <13>, равенство граждан при поступлении на государственную службу <14>, равенство служащих в правах <15>, запрет на экстрадицию политических беженцев <16>, запрет экстрадиции по политическим мотивам <17>, запрет экстрадиции в случае наступления негативных наступлений для здоровья экстрагируемого лица <18>, запрет экстрадиции в государства, где не соблюдаются права человека <19>, право на защиту в рамках административных производств и процедур <20>, право на обжалование любого акта государственной власти в судебном порядке <21>, запрет на ретроактивное действие актов исполнительной власти <22>, принцип беспрерывности предоставления государственных услуг <23>, право на нормальную семейную жизнь <24>, запрет на увольнения госслужащих в состоянии беременности <25>, гарантии минимальной оплаты труда госслужащих <26>, запрет расторжения трудового соглашения с госслужащим по семейным обстоятельствам <27> и др.

<11> CE, Ass., 22 juin 1951, Daudignac; CE Sect., 13 mai 1994, de territoriale de la .
<12> CE, 22 1974 Association des maires de France: Dalloz 1974 p. 520.
<13> CE, Sect., 9 mars 1951, des concerts du conservatoire, Leb. p. 151; CE, Ass., 25 juin 1948, du Journal l'Aurore, Leb. p. 289; CE, 1974, Denoyez et Chorques.
<14> CE, Ass., 28 mai 1954, Barel et autres, Rec p. 308 concl. Letourneur; CE, 9 novembre 1966, Commune de .
<15> Conseil , Ass., 21 juillet 1972, Union des Syndicats de la de Police et de la Nationale.
<16> CE, Ass., 1 avril 1988 Bereciartua-Echarri.
<17> CE, Ass., 3 juillet 1996 .
<18> CE, 13 octobre 2000 Kozirev.
<19> CE, 26 septembre 1984, Lujambio Galdeano.
<20> CE, Sect., 5 mai 1944, Dame Veuve Trompier Gravier, Leb. p. 133; CE, Ass., 26 octobre 1945, Aramu, Leb. p. 213; CE, Ass., 19 octobre 1962, Canal, Robin et Godot, Leb. p. 552.
<21> CE, Ass., 17 1950, Ministre de l'agriculture c. Dame Lamotte.
<22> CE, Ass., 25 juin 1948, du Journal l'Aurore, Leb. p. 289.
<23> CE, Ass., 7 juillet 1950, Dehaene, Leb. p. 426.
<24> CE, Ass., 8 1978, GISTI et autres, Leb. p. 493.
<25> CE, Ass., 8 juin 1973, Dame Peynet, Leb. p. 406.
<26> CE, Sect., 23 avril 1982, Ville de Toulouse c. Mme Aragnou, Leb. p. 152.
<27> CE, 27 mars 2000, Mme Brodbeck.

Очевидно, что перечисленные общие принципы права являются нечем иным, как правами граждан, которые призвана соблюдать администрация в рамках своей деятельности. Причем, необходимо отметить, что их обязаны соблюдать все органы исполнительной власти в отношении как простых граждан, обращающихся к ним за предоставлением каких-либо государственных услуг, так и в отношении госслужащих.

В немецком административном праве все выглядит намного прозаичней. Здесь, как и в российском административном праве, гарантии прав граждан в деятельности органов государственной власти в основном установлены писаным, а не прецедентным правом.

Стоит отметить, что законодатель и учредительная власть ФРГ, наученные горьким опытом нарушений прав человека в годы Второй мировой войны, уделили особое внимание их защите, которая по сути является образцовой в этом государстве. Так, текст Основного закона ФРГ наилучшим образом отражает первостепенное значение основных прав и свобод в немецком правопорядке. Действительно, с первых же строчек он провозглашает: "Человеческое достоинство неприкосновенно. Уважать и защищать его - обязанность всей государственной власти... основные права обязательны для законодательной, исполнительной и судебной властей как непосредственно действующее право" (ст. 1).

В немецком правопорядке, как и во французском правопорядке, значение европейского права (как права Совета Европы, так и права Европейского Союза) для защиты основных прав и свобод является первостепенным, так как имеет прямое действие и применяется в судебной практике различных органов правосудия <28>.

<28> См.: , Der Rechtsschutzauftrag deutscher Gerichte: Artikel 19 Absatz 4 GG unter dem Einflu des Unionsrechts, Mohr Siebeck, 2003. 298 s.

Здесь существует и ряд законодательных актов, направленных на защиту прав граждан от их нарушения со стороны органов государственной власти. Одним из основных средств защиты прав граждан от их нарушения администрацией, закрепленных на законодательном (и конституционном) уровне является право граждан быть выслушанными администрацией и судебной властью (Anspruch auf rechtliches ).

Среди средств защиты основных прав и свобод в немецком административном праве необходимо обратить внимание на судебное обжалование действий администрации, которое здесь, как и во французском правопорядке, рассматривается как основное средство защиты прав граждан от нарушений со стороны органов государства. Таковой является конституционная жалоба (Verfassungsbeschwerde) <29>, направляемая гражданами в Федеральный конституционный суд с целью защиты их прав от действий со стороны государства. Стоит отметить, что Федеральный конституционный суд обладает широкой компетенцией и может проверять законность действий органов власти и в рамках других производств конституционного судопроизводства. Среди них: конституционное производство по запросам судов (konkrete Normenkontrolle) и спорных вопросов, касающихся компетенции органов власти (Organstereitigkeit), и, наконец, так называемый "абстрактный нормативный контроль" (abstrakte Normenkontrolle), осуществляемый Федеральным конституционным судом по запросу органов власти. Тем не менее основным видом судопроизводства, направленным именно на защиту так называемых "субъективных конституционных прав граждан" (subjektive Rechte) от нарушений любой власти посредством их прямого обращения в Федеральный конституционный суд, остается конституционная жалоба <30>.

<29> E. Benda, E. Klein, Verfassungsprozessrecht, , 3., neu bearbeitete Auflage 2011. Buch. XXXVIII, 624 S.
<30> C. Pestalozza, Die echte Verfassungsbeschwerde: Vortrag, gehalten vor der Juristischen Gesellschaft zu Berlin am 18. Oktober 2006, Walter de Gruyter, 2007. 39 s.

Существуют и другие судебные средства защиты нарушенных прав граждан. Так, например, в соответствии с параграфом 47 Кодекса административной юстиции (Verwaltungsgerichtordnung) лицо может обратиться и в органы административной юстиции с жалобой на нарушение его прав органами исполнительной власти. Другие ветви судебной власти <31> также могут рассматривать жалобы на действия отдельных органов власти и участвовать таким образом в защите прав граждан от действий органов власти.

<31> Судебная система ФРГ довольно оригинальна и включает в себя пять независимых друг от друга и специализированных (Fachgerichte) ветвей судебной власти: суды общей юрисдикции во главе с Федеральным верховным судом, суды трудовой юрисдикции во главе с Федеральным судом по трудовым спорам, суды социальной юрисдикции во главе с Федеральным судом по социальным вопросам, суды административной юрисдикции во главе с Федеральным административным судом, и, наконец, суды финансовой юрисдикции во главе с Федеральным финансовым судом.

Список использованной литературы

  1. Ардашкин В.Д. К теории правоохранительного механизма // Правоведение. 1988. N 1.
  2. Арзамасов Ю.Г. Нормотворческая деятельность МВД России в механизме реализации прав человека и гражданина. М., 2000.
  3. Анисимов В.Л. Участие органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях и обстоятельствах: теоретический и правовой аспекты. М., 2001.
  4. Аврутин Ю.Е. Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной власти в России. СПб., 2003.
  5. Бельский К.С. Полицейское право / Под ред. А.В. Куракина. М., 2004.
  6. Безденежных В.М. Содержание и формы административной деятельности органов внутренних дел. М., 1995.