Мудрый Юрист

Счетная палата Российской Федерации и законодательная реформа внешнего государственного финансового контроля

Янкевич Семен Васильевич, аспирант кафедры финансового права Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики", научный сотрудник Института публично-правовых исследований.

В статье с учетом положений нового Федерального закона о Счетной палате РФ рассматриваются принципы деятельности Счетной палаты РФ, анализируются его полномочия и методологическая основа деятельности, а также процедура принятия актов Счетной палаты РФ и аудит эффективности использования федеральных и иных ресурсов.

Ключевые слова: Счетная палата, орган внешнего государственного финансового контроля, принципы деятельности, полномочия, аудит эффективности, стандарты и акты.

The Audit Chamber of the Russian Federation and legislative reform of external financial control

S.V. Yankevich

Yankevich Semyon Vasil'evich, postgraduate student of the Chair of Financial Law of the National Research University "Higher School of Economics", researcher at the Institute of Public-Law Studies.

On the basis of provisions of new Federal Law on the Audit Chamber of the RF the article considers the principles of activity of the Audit Chamber of the RF analyses its powers and methods basis of activity as well as the procedure of adoption of acts of the Audit Chamber of the RF, and audit of efficiency of use of federal and other resources.

Key words: Audit Chamber, agency of external state financial control, principles of activity, powers, audit of efficiency, standards and acts.

Важнейшим направлением деятельности органов государства и муниципальных образований является контроль за различными сферами общественной жизни. Контроль государства и муниципальных образований в области финансов, финансовых отношений получил в науке финансового права название "финансовый контроль".

Состояние государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации на современном этапе можно охарактеризовать словосочетанием "всестороннее реформирование".

В 2013 г. российское законодательство о государственном финансовом контроле претерпело существенные изменения. Однако укрепление финансово-контрольной системы началось еще в 2011 г. с принятием Федерального закона N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" <1>. До этого времени в Российской Федерации вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации оставались неурегулированными на федеральном уровне. Складывалась чрезвычайно "пестрая" картина регионального финансового контроля, которая в ряде случаев негативно сказывалась на результативности самих контрольных мероприятий <2>.

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 7. Ст. 903.
<2> О реформировании государственного и муниципального финансового контроля см. подробнее: Козырин А.Н. Правовые основы государственного и муниципального финансового контроля // Реформы и право. 2014. N 1; Ялбулганов А.А. Законодательная реформа государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации // Реформы и право. 2013. N 4. С. 3 - 8; Янкевич С.В. Особенности правового статуса Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга // Право и экономика. 2013. N 7. С. 55 - 62; Новое в региональном и муниципальном финансовом контроле. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" ученых-правоведов под руководством д.ю.н., профессора А.А. Ялбулганова. Вып. 8. М.: Библиотечка "Российской газеты", 2012; Alexander A. Yalbulganov. The novelties in the legislation of the Russian Federation on the public financial control // Adam Mickiewicz University Law Review. 2014. Vol. 4.

Апогеем реформы государственного и муниципального финансового контроля стало принятие Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" <3>.

<3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 14. Ст. 1649.

Месяцем позднее был принят Федеральный закон от 7 мая 2013 г. N 77-ФЗ "О парламентском контроле" <4>, который подтвердил статус Счетной палаты Российской Федерации (далее - Счетная палата РФ) как конституционного органа государственного финансового контроля. В соответствии с ч. 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.

<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 19. Ст. 2304.

Как отмечает проф. А.А. Ялбулганов, по сравнению со старым Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" от 1995 г., новый Закон отличается добротными юридико-техническими характеристиками <5>.

<5> Ялбулганов А.А. Законодательная реформа государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации // Реформы и право. 2013. N 4. С. 3.

Предметом регулирования Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" являются отношения, возникающие в процессе осуществления внешнего государственного аудита (контроля) порядка формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственностью и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты РФ, обеспечивающими безопасность и социально-экономическое развитие Российской Федерации, а также задачи, функции, полномочия и организацию деятельности Счетной палаты РФ.

Новое в полномочиях Счетной палаты РФ. Законодатель при обращении к полномочиям Счетной палаты РФ при осуществлении ею контрольной и экспертно-аналитической деятельности часто использует понятие "оценка", тем самым подчеркивая, на наш взгляд, нацеленность на установление наиболее точного состояния дел с финансовой дисциплиной в проверяемом контрольном объекте. Так, при применении стратегического аудита это "оценка реализуемости", а при аудите государственных программ Российской Федерации (федеральных целевых программ) - "оценка качества их формирования и реализации" <6>.

<6> Ялбулганов А.А. Законодательная реформа государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации // Реформы и право. 2013. N 4. С. 4.

Существенно расширен круг задач Счетной палаты РФ, которые позволят реализовывать указанные виды аудита.

К существенным задачам можно отнести организацию и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации, обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции и т.д.

Реализация отмеченных и иных задач Счетной палаты РФ обеспечивается существенным увеличением ее функций и полномочий.

Следует обратить внимание на положение о праве Счетной палаты РФ проводить оперативный анализ исполнения и контроля за организацией исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году, потому что оно вступает в противоречие с нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ <7> (далее - БК РФ) о внешнем государственном финансовом контроле. В БК РФ государственный и муниципальный финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий. Правда, в рамках внешнего контроля не исключается выделение его разновидностей, т.к. Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" является специальным законом по отношению к БК РФ <8>.

<7> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823.
<8> Ялбулганов А.А. Законодательная реформа государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации // Реформы и право. 2013. N 4. С. 4 - 5.

Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" конкретизирована область действия контрольных полномочий Счетной палаты, уточнены объекты аудита (контроля).

Впервые на законодательном уровне были определены методы осуществления деятельности Счетной палаты РФ. В настоящее время согласно ч. 1 ст. 16 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" методами осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности являются проверка, ревизия, анализ, обследование, мониторинг.

Напомним, в утратившем силу Федеральном законе от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" в качестве методов осуществления контрольной деятельности упоминались лишь ревизии и проверки.

Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" наполнил методы осуществления контрольной деятельности новым содержанием, устранил дискуссионность относительно фактического количества методов и их определения.

Проверка применяется в целях документального исследования отдельных действий (операций) или определенного направления финансовой деятельности объекта аудита (контроля) за определенный период, указанных в решении о проведении проверки.

Ревизия применяется в целях комплексной проверки деятельности объекта аудита (контроля), которая выражается в документальной и фактической проверке законности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бухгалтерской (финансовой) и бюджетной отчетности.

Анализ применяется в целях исследования отдельных сторон, свойств, составных частей предмета и деятельности объекта аудита (контроля) и систематизации результатов исследования.

Обследование применяется в целях анализа и оценки состояния определенной сферы предмета и деятельности объекта аудита (контроля).

Мониторинг применяется в целях сбора и анализа информации о предмете и деятельности объекта аудита (контроля) на системной и регулярной основе.

Результаты контрольных мероприятий оформляются соответствующим документом, который непременно должен содержать указание на выявленные нарушения, оценку финансово-хозяйственной деятельности подконтрольного объекта, а также выводы аудитора Счетной палаты РФ. Проверки и ревизии оформляются актом, анализ и обследование - заключением.

Методологическая основа деятельности Счетной палаты Российской Федерации. В соответствии с ч. 1 ст. 35 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" Счетная палата РФ самостоятельно разрабатывает и утверждает в установленном порядке стандарты Счетной палаты - внутренние нормативные документы, определяющие характеристики, правила и процедуры планирования, организации и осуществления различных видов деятельности Счетной палаты и (или) требования к их результатам.

Выделяют стандарты Счетной палаты РФ двух видов:

Общие требования к стандартам внешнего государственного и муниципального финансового контроля утверждены Коллегией Счетной палаты РФ <9> и разработаны в соответствии с положениями Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

<9> Решение Коллегии Счетной палаты Российской Федерации, протокол от 12 мая 2012 г. N 21К (854).

Целью Общих требований является унификация подходов контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к разработке стандартов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, обеспечивающих соответствие разрабатываемых стандартов законодательству Российской Федерации, законодательству субъектов Российской Федерации и международным стандартам в области государственного контроля, аудита и финансовой отчетности.

К слову, в настоящее время контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований зачастую при проведении контрольных мероприятий не имеют не только собственных стандартов внешнего финансового контроля, но и актов, регламентирующих процедуру осуществления мероприятий внешнего финансового контроля.

Контрольно-счетные органы вынуждены прибегать к стандартам, утвержденным Счетной палатой Российской Федерации. Так, в настоящее время существуют следующие стандарты внешнего государственного финансового контроля:

<10> Решение Коллегии Счетной палаты Российской Федерации, протокол от 9 июня 2009 г. N 31К (668).<11> Решение Коллегии Счетной палаты Российской Федерации, протокол от 28 декабря 2010 г. N 64К (766).<12> Решение Коллегии Счетной палаты Российской Федерации, протокол от 12 февраля 2008 г. N 7К (584).<13> Решение Коллегии Счетной палаты Российской Федерации, протокол от 28 июня 2013 г. N 30К (921).<14> Решение Коллегии Счетной палаты Российской Федерации, протокол от 2 апреля 2010 г. N 15К (717).

Самой многочисленной является группа стандартов организации деятельности Счетной палаты. Данные стандарты определяют общие правила деятельности Счетной палаты Российской Федерации.

Создание полноценной методологической базы деятельности Счетной палаты РФ преследует цель совершенствования работы по всем направлениям деятельности высшего органа внешнего финансового контроля, повышения качества и результативности проводимых им контрольных мероприятий.

Применение стандартов позволит обеспечить уменьшение трудоемкости контрольных мероприятий; внедрение в практику научных достижений и новых технологий; будет способствовать снижению рисков контроля; повышению профессионализма сотрудников Счетной палаты Российской Федерации и соблюдению этических норм.

Процедура принятия актов Счетной палатой РФ. По результатам контрольных мероприятий Счетная палата РФ вправе направить органам государственной власти, иным государственным органам, руководителям объектов аудита (контроля) представления, предписания, а также уведомления Счетной палаты о применении бюджетных мер принуждения.

Представление Счетной палаты РФ - обязательный для исполнения документ, содержащий требования о принятии мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации.

В соответствии с п. 2 ст. 34 Регламента Счетной палаты РФ проекты представлений Счетной палаты по результатам проведенных контрольных мероприятий подготавливают аудиторы Счетной палаты, ответственные за их проведение, либо Председатель Счетной палаты или заместитель Председателя Счетной палаты, если они осуществляли непосредственное руководство проведением контрольных мероприятий.

В представлении Счетной палаты РФ отражаются:

Представления Счетной палаты РФ принимаются Коллегией и подписываются в каждом конкретном случае должностными лицами Счетной палаты, подготовившими представление Счетной палаты.

Представления Счетной палаты, направляемые высшим должностным лицам, после принятия их Коллегией подписываются Председателем Счетной палаты.

Согласно ч. 4 ст. 26 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" представление Счетной палаты должно быть рассмотрено в указанный в представлении срок или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его внесения.

Представления Счетной палаты по результатам контрольных мероприятий должны быть направлены в течение не более 14 календарных дней со дня рассмотрения вопроса на заседании Коллегии, если иное не будет установлено Коллегией.

Предписание Счетной палаты РФ - обязательный для исполнения документ, содержащий требования об устранении выявленных нарушений, выполнении представлений Счетной палаты, устранению препятствий проведению контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

В соответствии с ч. 1 ст. 27 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" предписания Счетной палаты направляются при выявлении в ходе контрольных мероприятий нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности объектов аудита (контроля), наносящих ущерб государству и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях невыполнения представлений Счетной палаты, несоблюдения сроков их рассмотрения, создания препятствий проведению контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Предписания Счетной палаты РФ членам Правительства Российской Федерации, руководителям федеральных органов исполнительной власти, а также руководителям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации принимаются Коллегией и подписываются Председателем Счетной палаты или заместителем Председателя Счетной палаты.

В предписание Счетной палаты РФ должны быть включены:

Предписания Счетной палаты РФ по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, так же как и представления Счетной палаты РФ, должны быть направлены в течение не более 14 календарных дней со дня рассмотрения вопроса на заседании Коллегии, если иное не будет установлено Коллегией.

В случае изменения обстоятельств или при иной необходимости ранее направленное предписание Счетной палаты может быть изменено или отменено. Для рассмотрения вопроса о внесении изменений в предписание или его отмене член Коллегии Счетной палаты вносит письменное мотивированное предложение, а также проект соответствующего решения Коллегии.

Решение Коллегии об отмене или об оставлении предписания в силе, о внесении в него изменений оформляется в виде постановления Коллегии и подписывается Председателем (заместителем Председателя) Счетной палаты.

Кроме инициативы членов Коллегии Счетной палаты, предписание может быть отменено судом. В таком случае член Коллегии Счетной палаты, ответственный за контроль за исполнением предписания, незамедлительно рассматривает вопрос о возможности обжалования судебного решения об отмене предписания Счетной палаты и вносит предложение Председателю Счетной палаты. Вместе с предложением Председателю Счетной палаты представляют заключение Департамента юридического обеспечения.

В случае если в установленные законодательством Российской Федерации сроки обжалования судебного решения проведение заседания Коллегии невозможно, решение об обжаловании судебного решения может быть принято Председателем Счетной палаты, а в случае его отсутствия - заместителем Председателя Счетной палаты.

Незамедлительно после вступления в законную силу судебного решения об отмене предписания Счетной палаты РФ аудитор Счетной палаты РФ вносит на рассмотрение Коллегии проект соответствующего решения. Председатель Счетной палаты РФ подписывает и направляет адресату постановление Коллегии об отмене предписания Счетной палаты РФ в связи с решением суда, вступившим в законную силу.

Уведомление Счетной палаты РФ о применении бюджетных мер принуждения - документ, утвержденный Коллегией Счетной палаты РФ, на основании которого финансовым органом осуществляется применение бюджетных мер принуждения.

В соответствии с ч. 1 ст. 28 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" уведомление Счетной палаты о применении бюджетных мер принуждения направляется при выявлении в ходе контрольного мероприятия бюджетных нарушений.

Уведомление Счетной палаты РФ о применении бюджетных мер принуждения принимается Коллегией Счетной палаты, подписывается Председателем (заместителем Председателя) Счетной палаты и подлежит направлению финансовому органу в течение 14 календарных дней со дня рассмотрения вопроса на заседании Коллегии, если не установлен иной срок.

Аудит эффективности использования федеральных и иных ресурсов. Эффективность государства во многом определяется тем, как оно распоряжается финансовыми и материальными ресурсами, которые общество доверило ему в управление. В настоящее время необходимо в полной мере активизировать потенциал государственного финансового контроля, что соответствует стратегической задаче повышения эффективности российской государственности: эффективное управление невозможно без эффективного контроля. Вот почему современный этап реформирования экономики страны объективно требует внедрения новой формы государственного финансового контроля - аудита эффективности использования государственных ресурсов. Внедрение аудита эффективности в систему государственного контроля обусловлено необходимостью контролировать не только целевой характер государственных расходов, но и оценивать их результативность <15>.

<15> Рябухин С.Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов как современная форма финансового контроля // Бюллетень Счетной палаты. 2009. N 11 (83).

Аудит эффективности преследует следующие цели:

Однако в настоящее время в законодательстве Российской Федерации отсутствуют критерии эффективности расходования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В ст. 34 БК РФ раскрывается содержание принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств: при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Данное положение бюджетного законодательства следует считать отправным тезисом в оценке результативности использования средств публично-правовых образований.

Счетная палата РФ в своей деятельности руководствуется Стандартом финансового контроля "СФК 104 Проведение аудита эффективности использования государственных средств", утвержденным Коллегией Счетной палаты Российской Федерации <16>.

<16> Решение Коллегии Счетной палаты Российской Федерации, протокол от 9 июня 2009 г. N 31К (668).

Согласно Стандарту СФК 104 на начальном этапе проводится предварительное изучение проверяемого объекта, определяются цели и вопросы аудита, выбираются критерии оценки эффективности использования государственных средств.

В процессе аудита эффективности, как и в процессе финансового аудита, проводится формирование аудиторских доказательств.

Чтобы доказательства были убедительными, целесообразно получать их из различных источников - финансовой и статистической отчетности, первичных бухгалтерских и других документов, различных лиц (контрагентов).

В заключении формулируются выводы по каждой цели аудита эффективности, которые должны: содержать характеристику и значимость выявленных отклонений фактических результатов использования государственных средств от критериев оценки эффективности, установленных в программе аудита эффективности; определять причины выявленных недостатков, которые привели к неэффективному использованию, и последствия, которые эти недостатки влекут или могут повлечь за собой; указывать ответственных должностных лиц, к компетенции которых относятся выявленные недостатки; включать общую оценку степени эффективности использования государственных средств исходя из целей аудита.

Завершающей частью аудита эффективности является подготовка рекомендаций в адрес объектов проверки, а также уполномоченных государственных органов и должностных лиц, направленных на устранение недостатков и повышение эффективности использования государственных средств. Особо отмечается, что эти рекомендации должны быть экономически эффективными, т.е. расходы, связанные с их выполнением, не должны превышать получаемую выгоду, четкими и простыми по форме, практически выполнимыми.

Аудит эффективности представляет собой длительное контрольное мероприятие, продолжительность которого может достигать нескольких лет. Нередко аудит эффективности является длящимся мероприятием, переходящим из одного финансового года в другой.

Как отмечает С.А. Першин, аудит эффективности использования средств носит широкий и открытый для суждения и толкования характер, при этом имеет место более избирательный подход. Аудиторские отчеты по эффективности использования средств варьируются и содержат больший объем дискуссионного материала и обоснованной аргументации <17>.

<17> Першин С.А. Развитие методики аудита эффективности деятельности организации: дисс.... канд. экон. наук. Йошкар-Ола, 2011.

Отчеты могут включать в себя критические замечания (например, когда исходя из общественных интересов или на основе принципов общественной отчетности необходимо привлечь внимание к случаям существенных потерь, расточительности или неэффективности) либо опустить эти моменты, но предложить независимую информацию, мнение или заключение о том, были ли достигнуты, и если да, то до какой степени, экономия, эффективность и результативность.

Заключение. В настоящее время в Российской Федерации принимаются меры по реформированию системы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля. Свидетельством этого является принятие Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации". Федеральный закон разработан на основе опыта деятельности Счетной палаты Российской Федерации, а также высших органов внешнего финансового контроля зарубежных государств, направлен на выработку новых подходов при проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, повышению эффективности деятельности Счетной палаты Российской Федерации.

Литература

  1. Джагарян А.А. Муниципальный финансовый контроль: институт политико-экономической самоорганизации населения и рационализации хозяйственно-бюджетной деятельности местных сообществ / А.А. Джагарян, Н.В. Джагарян // Вопросы экономики и права. 2010. N 3.
  2. Козырин А.Н. Правовые основы государственного и муниципального финансового контроля / А.Н. Козырин // Реформы и право. 2014. N 1.
  3. Новое в региональном и муниципальном финансовом контроле. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" ученых-правоведов под руководством д.ю.н., профессора А.А. Ялбулганова. Вып. 8. М.: Библиотечка "Российской газеты", 2012.
  4. Першин С.А. Развитие методики аудита эффективности деятельности организации: дисс.... канд. экон. наук / С.А. Першин. Йошкар-Ола, 2011.
  5. Рябухин С.Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов как современная форма финансового контроля / С.Н. Рябухин // Бюллетень Счетной палаты. 2009. N 11 (83).
  6. Ялбулганов А.А. Законодательная реформа государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации / А.А. Ялбулганов // Реформы и право. 2013. N 4.
  7. Янкевич С.В. Особенности правового статуса Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга / С.В. Янкевич // Право и экономика. 2013. N 7.
  8. Alexander A. Yalbulganov. The novelties in the legislation of the Russian Federation on the public financial control / Alexander A. Yalbulganov // Adam Mickiewicz University Law Review. 2014. Vol. 4.