Мудрый Юрист

О необходимости формализации требований к жалобе в коап

Степанова Ольга Александровна, главный консультант Управления публичного права и процесса Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

В статье в контексте действующих в рамках производства по делам об административных правонарушениях принципов объективной истины и состязательности рассматривается вопрос необходимости закрепления в Кодексе РФ об административных правонарушениях требований к жалобе.

Ключевые слова: суд, производство по делам об административных правонарушениях, жалоба, принцип состязательности, принцип объективной истины.

On necessity of formalization of requirements to the petition in the Code on Administrative-Law Offences

O.A. Stepanova

Stepanova Olga Aleksandrovna, senior consultant of the Department for Public Law and Procedure of the Higher Arbitrazh Court of the Russian Federation.

The article in a context of the effective administrative process principles of objective truth and adversarial proceedings considered the necessity of fixing in the Code of administrative offenses of the Russian Federation the requirements to appeals.

Key words: court, administrative offence process, appeal, adversarial principle, principle of objective truth.

Основной формой обращения в суд с целью инициирования пересмотра постановления по делу об административном правонарушении (определения об отказе в возбуждении административного дела) и (или) решения по жалобе на указанное постановление (определение) является жалоба (ст. 30.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП)). Только для прокурора КоАП предусматривает иную форму обращения - протест (ст. 30.10).

В КоАП требования к форме и содержанию жалобы, впрочем, как и к протесту прокурора, не установлены. Исключение составляют требования, предусмотренные в ч. 2 и 3 ст. 30.14 КоАП, для жалобы (протеста), на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов.

Ввиду отсутствия указанных требований в литературе и на практике по данному вопросу возникают многочисленные споры. Так, одни авторы считают, что подача жалобы с соблюдением требований, установленных в ст. 30.2, 30.3 КоАП (т.е. подача жалобы в соответствующий орган в установленный законом срок), автоматически влечет за собой обязанность уполномоченного органа на ее рассмотрение <1>. Другие полагают, что недостатки содержания жалобы должны влечь приостановление или прекращение производства по делу <2>. Третьи избирают некий усредненный подход, указывая, в частности, что не может служить основанием для отказа в принятии жалобы только лишь отсутствие правовой мотивации <3>.

<1> См., напр.: Шалыгин Б.И. О некоторых проблемах защиты прав граждан в сфере административных правонарушений и обжалования решений по ним // Административное право. 2008. N 1.
<2> Князева И.Н. Некоторые проблемы пересмотра не вступивших в законную силу постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции // Российская юстиция. 2010. N 6. С. 11 - 13.
<3> Панкова О.В. Актуальные проблемы обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях в практике судов общей юрисдикции // Административное право и процесс. 2005. N 3; Панова И.В. Комментарий к главе 30 КоАП РФ. В кн.: Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / Под общ. ред. Э.Н. Ренова. М., 2002. С. 929.

На практике также не выработано единой и устоявшейся позиции относительно требований к жалобе. Суды общей юрисдикции при решении данной проблемы подразделяют требования, которые должны быть указаны в жалобе, на существенные, т.е. те, отсутствие которых влечет возврат жалобы, и несущественные.

Так, по мнению Верховного Суда РФ, в случае если в жалобе не указано обжалуемое постановление или лицо, которое его обжалует, жалоба подлежит возврату, поскольку такую жалобу рассмотреть невозможно. При этом возврат не может быть осуществлен, если указанные недостатки жалобы обнаружены на стадии ее рассмотрения. В этом случае названные недостатки устраняются при ее рассмотрении <4>. Верховный суд Удмуртской Республики в одном из своих решений также отмечает, что содержание и оформление жалобы должно быть таково, чтобы можно было установить правомочие лица, подавшего жалобу <5>. Из разъяснений Свердловского областного суда следует, что в жалобе должен содержаться в обязательном порядке адрес для направления корреспонденции лицу, подавшему жалобу <6>.

<4> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2006 г. (утвержден Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 07.03.2007) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2007. N 8.
<5> Решение Верховного суда Удмуртской Республики от 11.05.2011 по делу N 12-43 // СПС "КонсультантПлюс".
<6> П. 6 Бюллетеня судебной практики Свердловского областного суда по делам об административных правонарушениях (четвертый квартал 2009 г.) (утв. Постановлением Президиума Свердловского областного суда от 17.02.2010) // СПС "КонсультантПлюс".

Отсутствие же в жалобе причин и оснований обжалования постановления по делу об административном правонарушении, по мнению Верховного Суда РФ, не является существенным недостатком жалобы, и суду в данном случае следует исходя из таких задач законодательства об административных правонарушениях, как защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина (ст. 1.2 КоАП), руководствоваться ч. 3 ст. 30.6 КоАП и рассмотреть жалобу в полном объеме <7>.

<7> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2006 г. (утвержден Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 07.03.2007) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2007. N 8.

Отсутствием единообразия в понимании того, какие сведения должны быть указаны в жалобе, продиктованы высказываемые в научной литературе предложения о необходимости законодательного закрепления требований к жалобе <8>, которые поддерживает и автор данной статьи. При этом перечень данных, которые предлагается указывать в жалобе, практически идентичен требованиям, которые установлены в КоАП применительно к жалобам на вступившие в законную силу постановления (решения) по делам об административных правонарушениях (ч. 2 ст. 30.14) или в Арбитражном процессуальном кодексе РФ (далее - АПК) - к заявлениям об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности (ст. 209) <9>.

<8> Козлов С.С., Куратов А.А. Процессуальные особенности пересмотра административных дел судами общей юрисдикции: проблемы теории и практики // Российский судья. 2010. N 1. С. 4 - 6; Панкова О. Пересмотр постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях // Российская юстиция. 2004. N 1.
<9> Лаврентьев А.Р. Об обжаловании в суд постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Антология научной мысли: К 10-летию Российской академии правосудия: Сборник статей / Отв. ред. В.В. Ершов, Н.А. Тузов. М.: Статут, 2008. С. 473 - 493 // СПС "КонсультантПлюс"; Шевчук Г.А. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2003. С. 75.

Полагаем, что в жалобе, безусловно, должны содержаться указание на решение, которое обжалуется, и данные о лице, подавшем жалобу, позволяющие установить наличие у него права на ее подачу, а также адрес данного лица для направления ему извещений. Необходимость таких требований следует из положений ст. 30.1, 30.3 КоАП, строго ограничивших круг лиц, уполномоченных на подачу жалобы, а также устанавливающих срок на подачу жалобы, поскольку в случае отсутствия указанных сведений у суда не будет возможности установить, что жалоба подана управомоченным на ее подачу лицом в срок, предусмотренный законом.

Как представляется, наиболее сложным является вопрос о необходимости установления такого требования к жалобе, как указание в ней доводов заявителя и оснований обжалования решения по делу. Данный вопрос взаимосвязан с поиском сбалансированного подхода к пониманию того, насколько активная роль должна быть в производстве по делам об административных правонарушениях у лица, в отношении которого ведется производство по делу, потерпевшего, административного органа, возбудившего дело, и органа (суда), уполномоченного на рассмотрение дела (пересмотр постановления по делу).

При решении данного вопроса следует рассмотреть два существующих в КоАП вектора ориентации его норм, обусловленных действующими в рамках производства по делам об административных правонарушениях принципами объективной истины и состязательности, в определенной степени противоречащими друг другу.

Первый - базируется на действии принципа объективной истины в отраслях, связанных с наложением публичной ответственности. В производстве по делам об административных правонарушениях данному принципу, обусловленному такими задачами данного производства, как необходимость всестороннего, полного, объективного выяснения обстоятельств каждого дела, выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (ст. 24.1 КоАП), корреспондирует активная роль суда при производстве по делу, в т.ч. его обязанность при пересмотре решения проверить дело в полном объеме (ч. 3 ст. 30.6 КоАП).

Согласно указанной норме судья (вышестоящее должностное лицо) проверяет дело в полном объеме, независимо от изложенных в жалобе доводов, что дает основание некоторым авторам утверждать, что "имеет юридическое значение факт подачи жалобы, а не ее содержание" <10>. Вместе с тем из буквальной формулировки ч. 3 ст. 30.6 КоАП, в соответствии с которой судья, вышестоящее должностное лицо не связаны доводами жалобы и проверяют дело в полном объеме, следует, что доводы в жалобе все-таки содержаться должны.

<10> Лаврентьев А.Р. Об обжаловании в суд постановлений и решений по делам об административных правонарушениях // Антология научной мысли: К 10-летию Российской академии правосудия: Сборник статей / Отв. ред. В.В. Ершов, Н.А. Тузов. М.: Статут, 2008. С. 473 - 493.

В пользу необходимости указания в жалобе доводов лица, ее подавшего, и оснований обжалования постановления (решения) по делу может быть отнесено также действие при производстве по делам об административных правонарушениях принципа состязательности, ориентирующего нормы КоАП в несколько ином (втором) направлении, чем описанный выше принцип объективной истины.

В соответствии с Конституцией РФ <11> (ч. 2 ст. 118, ч. 3 ст. 123) административное судопроизводство осуществляется на основе состязательности сторон, это предполагает, что участники процесса не просто вправе, но и обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основание своих требований и возражений (ч. 1 ст. 65 АПК, ч. 1 ст. 56 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее - ГПК), т.е. бремя доказывания возлагается на самих участников процесса.

<11> СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445.

Однако в настоящее время КоАП закрепляет конструкцию несколько иждивенческого поведения лиц, заинтересованных в исходе дела об административном правонарушении, и, напротив, в противовес этому излишне активную роль суда (вышестоящего должностного лица), рассматривающего данное дело (пересматривающего постановление по делу). Так, ни лицу, в отношении которого вынесено постановление по делу, ни потерпевшему, ни административному органу (в случае, например, обжалования им решения по делу) не приходится проявлять активность не только при отстаивании своей позиции по делу в ходе его рассмотрения (пересмотра), но даже в доведении ее до суда (вышестоящего должностного лица), полагаясь на суд (вышестоящее должностное лицо), которому вменяется выяснить объективную истину путем самостоятельного формулирования предмета и оснований обжалования, истребования необходимых доказательств, выяснения обстоятельств дела. В силу требования проверить дело в полном объеме суд (вышестоящее должностное лицо) вынужден по собственной инициативе выявлять и восполнять недочеты в работе и позиции как обвинения, так и защиты.

Иногда в литературе высказывается мнение, что существующая конструкция производства по делам об административных правонарушениях и отсутствие жестких требований к жалобе продиктованы стремлением обеспечить "режим благоприятствования" для граждан, не обладающих необходимыми юридическими познаниями для составления жалобы и отстаивания своей позиции в суде. Данный довод вряд ли можно признать обоснованным, поскольку для обеспечения необходимой юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу, и не обладающему специальными познаниями в праве, предусмотрена возможность привлечения к участию в деле защитника (ст. 25.5 КоАП), а также возможность компенсировать затраты на его услуги за счет средств соответствующей казны <12>.

<12> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 6.

Также относительно указанного выше довода о причинах отсутствия в КоАП требования к жалобе следует отметить, что КоАП не устанавливает требований не только к жалобам, но и к протестам прокуроров (ст. 30.10). Вряд ли законодатель при этом исходил из юридической неграмотности работников прокуратуры.

Кроме того, Федеральными законами от 17 июля 2009 г. N 160-ФЗ <13> и от 23 июля 2010 г. N 171-ФЗ <14> административным органам предоставлено право обжалования постановлений по делам и последующих решений по жалобам на данные постановления. В случае обжалования постановления (решения) по делу указанными органами уже лицо, в отношении которого ведется производство по делу, не заинтересовано в удовлетворении поданной жалобы и, скорее всего, захочет выдвинуть аргументы против заявленной жалобы или в пользу принятого решения. Однако для того, чтобы указанное лицо имело возможность эффективно защищаться от требований административных органов, они должны быть ясно сформулированы <15>. Но КоАП и в отношении жалоб административных органов не содержит каких-либо требований к их содержанию, и дело по общему правилу ч. 3 ст. 30.6 КоАП будет проверено в полном объеме.

<13> Федеральный закон от 17.07.2009 N 160-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3597.
<14> Федеральный закон от 23.07.2010 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" // СЗ РФ. 2010. N 30. Ст. 4002.
<15> Приходько И.А. Доступность правосудия в арбитражном и гражданском процессе: основные проблемы. СПб.: Издательство юридического факультета С.-Петерб. гос. ун-та, 2005. С. 548.

Как было указано выше, отсутствие в жалобе каких-либо доводов обязывает суд самостоятельно сформулировать предмет и основания жалобы, выполняя функцию самого заявителя жалобы. В случае же если жалоба подана административным органом, описанная ситуация усугубляется еще и тем, что суд (вышестоящее должностное лицо) вынужден рассматривать дело "как в отсутствие сформулированного правового требования, так и в отсутствие фигуры его заявителя" <16>. Таким образом, в контексте принципа состязательности существует не только необходимость в формулировании требований и доводов в жалобе, но и в их поддержании в процессе, что предполагает наделение правами участника по делу представителя административного органа.

<16> Там же. С. 550.

Вместе с тем следует признать, что полноценное выражение принципа состязательности возможно только в условиях отхода от принципа объективной истины и провозглашения как цели данного производства достижение истины формальной. Только в рамках данного подхода возможно и логично установление жестких требований к жалобе и рассмотрение ее только в границах изложенных в ней доводов.

Таким образом, при решении вопроса о необходимости установления в КоАП жестких требований к жалобе необходимо определиться, действие какого принципа следует признать определяющим в КоАП.

Представляется, что следует пересмотреть имеющуюся в КоАП конструкцию производства по делам об административных правонарушениях, предусмотрев более последовательное проведение в нем принципа состязательности, ограничив общую обязанность суда (вышестоящего должностного лица) при пересмотре постановления (решения) по делу проверить дело в полном объеме, закрепив право участия в деле за представителем административного органа, а также возложив формулирование предмета и оснований обжалования на лицо, подающее жалобу (протест).

Полагаем необходимым отметить, что даже в уголовном процессе, являющемся, по сути, апофеозом публичности в праве, жалобы, подаваемые на решения, не вступившие в законную силу, должны содержать доводы и основания заявленных требований (п. 4 части первой ст. 389.6 Уголовно-процессуального кодекса РФ <17> (далее - УПК). Вместе с тем суд может проверить дело в полном объеме (часть первая ст. 389.19 УПК).

<17> СЗ РФ. 2001. N 52. Ст. 4921.

Однако административные правонарушения имеют меньшую степень общественной опасности, вследствие чего, как представляется, не оправдана в производстве по данным правонарушениям не только большая степень выраженности принципа объективной истины, чем в уголовном процессе (отсутствие требований к жалобе, обязанность суда проверить дело в полном объеме), но и равная ему (например, установление права, а не обязанности суда проверить дело в полном объеме). Кроме того, установление права суда проверить дело в полном объеме в силу имеющейся в судебной системе практики учета количества отмененных решений, вынесенных судьей, фактически будет означать, что все постановления по делу будут проверяться в полном объеме под страхом отмены вышестоящим судом "недопроверенного" решения.

В то же время при решении вопроса о целесообразности проверки дела об административном правонарушении в полном объеме следует учитывать необходимость достижения задач производства по данной категории дел, в частности, таких как всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела (ст. 24.1 КоАП). С учетом данных требований, а также необходимости обеспечения конституционного права на судебную защиту (ч. 1 и 2 ст. 46 Конституции РФ) обязанность проверить дело в полном объеме может быть сохранена за судом при первом рассмотрении дела, будь то рассмотрение дела по существу или первый судебный пересмотр постановления по делу, вынесенного административным органом. В дальнейшем заинтересованное лицо сможет обжаловать вынесенное судом решение, например, по мотиву того, что суд в нарушение требований закона не проверил дело в полном объеме, указав в жалобе на допущенные судом нарушения.

Также из элементов активности суда, полагаем, следует сохранить право истребовать доказательства по делу по собственной инициативе: любые - при первичном судебном рассмотрении дела в рамках полномочий по проверке дела в полном объеме или только подтверждающие доводы заявителя, указанные в жалобе - при пересмотре постановления (решения) по делу.

На основании изложенного представляется целесообразным в целях совершенствования механизмов защиты прав участников производства по делам об административных правонарушениях и последовательной реализации в рамках данного производства принципа состязательности установление в КоАП перечня требований к жалобе на постановление по делу об административном правонарушении.

Литература

  1. Князева И.Н. Некоторые проблемы пересмотра не вступивших в законную силу постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции // Российская юстиция. 2010. N 6.
  2. Козлов С.С. Процессуальные особенности пересмотра административных дел судами общей юрисдикции: проблемы теории и практики / А.А. Куратов // Российский судья. 2010. N 1.
  3. Лаврентьев А.Р. Об обжаловании в суд постановлений и решений по делам об административных правонарушениях // Антология научной мысли: К 10-летию Российской академии правосудия: Сборник статей / Отв. ред. В.В. Ершов, Н.А. Тузов. М.: Статут, 2008.
  4. Панкова О. Пересмотр постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях // Российская юстиция. 2004. N 1.
  5. Панкова О.В. Актуальные проблемы обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях в практике судов общей юрисдикции // Административное право и процесс. 2005. N 3.
  6. Панова И.В. Комментарий к главе 30 КоАП РФ. В кн.: Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / Под общ. ред. Э.Н. Ренова. М., 2002.
  7. Приходько И.А. Доступность правосудия в арбитражном и гражданском процессе: основные проблемы. СПб.: Издательство юридического факультета С.-Петерб. гос. ун-та, 2005.
  8. Шалыгин Б.И. О некоторых проблемах защиты прав граждан в сфере административных правонарушений и обжалования решений по ним // Административное право. 2008. N 1.
  9. Шевчук Г.А. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2003. С. 75.