Мудрый Юрист

О некоторых проблемах эффективности правового регулирования государственного управления в условиях централизации государственной власти

Кандрина Надежда Алексеевна, проректор Алтайской академии экономики и права, кандидат юридических наук, доцент.

Автором указываются противоречивые подходы законодателя к определению функции федерального органа исполнительной власти и государственной услуги, на отсутствие определения стандарта услуги; вносятся предложения о принятии закона о системе исполнительной власти, о субъектах исполнения государственных функций и субъектах предоставления услуг.

Ключевые слова: государственное управление, органы исполнительной власти, государственные (муниципальные) услуги, административные регламенты.

On some problems of efficiency of legal regulation of state management in conditions of centralization of state power

N.A. Kandrina

Kandrina Nadezhda Alekseevna, prorector of Altaj Academy of Economics and Law, candidate of juridical sciences, assistant professor.

The author stresses contradictory approaches of the legislator in the definition of the federal executive body function and provision of state services, on absence of the definition of the service standard; the author makes suggestions on adoption of the basic legislation principles and federal law on the system of the executive body, on the subjects of state functions execution and subjects on rendering of service.

Key words: public administration, executive bodies, state (municipal) services, administrative regulations.

В целях совершенствования государственного управления большое значение имеет эффективное правовое регулирование прежде всего в таких сферах общественных отношений, как разграничение полномочий между публично-правовыми образованиями, субъектами управления, так и в сфере государственных (муниципальных) услуг.

Как известно, в юриспруденции государственное управление исследуется с точки зрения различных концептуальных подходов <1>.

<1> См.: Канунникова Н.Г. Эволюция управления и современные подходы его понятия. Социальное управление // Административное право и процесс. 2012. N 9. С. 20 - 25; Писаревский Е.Л. Качество государственного управления: проблемы целеполагания // Административное право и процесс. 2013. N 10. С. 3 - 10.

Большинство ученых справедливо определяют государственное управление как подзаконное исполнительно-распорядительное государственно-властное воздействие, как вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполнительной государственной власти <2>.

КонсультантПлюс: примечание.

Монография Л.Л. Попова, Ю.И. Мигачева, С.В. Тихомирова "Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение" (под ред. Л.Л. Попова) включена в информационный банк согласно публикации - Норма, Инфра-М, 2011.

<2> Попов Л.Л. Ренессанс государственного управления // Административная реформа и наука административного права. М., 2007; Его же. Государственное управление и права человека // Проблемы развития государства и общества в России и Китае после 1990 года. М., 2006; Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3-х т. Т. 1. М.: Норма, 2002; Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2010.

Использование этого концептуального подхода к анализу современных реалий Российского государства позволяет сформулировать сущность осуществляемого государственного управления не только как государственную деятельность по реализации исполнительной власти, а, главным образом, как организацию и предоставление государственных (муниципальных) услуг. Происходящие в России процессы реформирования государственного управления, к сожалению, в меньшей степени затрагивают совершенствование таких неотъемлемых составляющих любого государства, как устойчивость экономического развития и национальная безопасность. В этой связи высока вероятность превращения Российского государства из "жизнеобустраивающей" организации в сервисную организацию по предоставлению государственных (муниципальных) услуг.

В настоящее время правовое регулирование в области реализации исполнительной власти предусматривает осуществление органами исполнительной власти не только государственных функций, но и предоставление государственных услуг. В действующих нормативных правовых актах РФ прослеживаются разные подходы к определению государственной услуги. Например, согласно Указу Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" государственная услуга - это функция федерального органа исполнительной власти (федерального агентства) или подведомственных государственных учреждений либо иных организаций по предоставлению услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, определенных федеральными законами <3>.

<3> Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

В Федеральном законе от 27 июля 2010 г. "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон 2010 г.) государственная услуга определена как деятельность по реализации функций федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, органа исполнительной власти субъекта РФ, а также органа местного самоуправления при осуществлении им отдельных государственных полномочий, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органов, предоставляющих государственные услуги <4>.

<4> Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.

Разные подходы законодателя в определении государственной услуги свидетельствуют, во-первых, о том, что нормы права, регулирующие отношения в сфере государственных (муниципальных) услуг, в своей основе базируются не на апробированных практикой научно-теоретических исследованиях, а представляют собой поиск вариантов решения. К сожалению, в настоящее время мало научных исследований по проблемам государственных (муниципальных) услуг. Во-вторых, вероятно, поэтому и не принят Федеральный закон о стандартах государственных услуг, проект которого уже был подготовлен <5>.

<5> Проект Федерального закона "О стандартах государственных услуг". URL: www.csr.ru.

Более того, в-третьих, отсутствие законодательного определения стандарта государственной услуги привело к тому, что в административных регламентах, принимаемых органами исполнительной власти, устанавливаются требования не к содержанию и качеству соответствующей услуги, а регламентируется только порядок ее предоставления. Например, согласно Федеральному закону 2010 г. в структуре административного регламента предоставления государственной услуги должен указываться стандарт предоставления соответствующей услуги, а не стандарт услуги <6>. В целях исполнения этого положения Правительством РФ определены Правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые также не предусматривают требований к стандарту самой услуги <7>.

<6> Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.
<7> Постановление Правительства РФ от 16.05.2011 N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" (вместе с "Правилами", "Правилами разработки и утверждения административных регламентов", "Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг") // СЗ РФ. 2011. N 22. Ст. 3169.

В-четвертых, в системе федеральных органов исполнительной власти обращает на себя внимание наличие ряда противоречий между определением функций федеральных органов исполнительной власти и их полномочиями. Например, Министерство финансов РФ наделено в том числе полномочиями по предоставлению услуги о сведениях из государственного реестра саморегулируемых организаций аудиторов <8>, а Министерство внутренних дел РФ предоставляет государственную услугу по регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним <9>.

<8> См.: Приказ Министерства финансов РФ от 24.02.2012 N 30н "Об утверждении Административного регламента предоставления Министерством финансов Российской Федерации государственной услуги по предоставлению сведений из государственного реестра саморегулируемых организаций аудиторов" (зарегистрировано в Минюсте России 28.05.2012 N 24348) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. N 45.
<9> См.: Приказ Министерства внутренних дел РФ от 07.08.2013 N 605 "Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним" (зарегистрировано в Минюсте России 27.09.2013 N 30048) // Российская газета. 2013. 4 октября.

Однако согласно Указу Президента РФ функции по оказанию государственных услуг осуществляет федеральное агентство, а федеральное министерство реализует функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в установленной сфере деятельности <10>. Эти и другие обстоятельства в системе правового регулирования в сфере государственных (муниципальных) услуг позволяют высказать следующие суждения.

<10> Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

Первое. На наш взгляд, весьма проблематична постановка вопроса о том, что органы исполнительной власти могут предоставлять услуги. Возражения возникают прежде всего исходя из природы и сущности услуги, как гражданско-правовой категории, и сущности органа исполнительной власти, как административно-правовой категории <11>.

<11> См.: ст. 779, Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая): Федеральный закон от 26.01.1996 N 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410; Лопатников Л.И. Экономико-математический словарь: Словарь современной экономической науки. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Дело, 2003.

Второе. Федеральный законодатель должен установить в системе государственного управления четкое определение услуги. Законодательного определения требуется и по термину "стандарт государственной (муниципальной) услуги", как совокупности определенных критериев, формулирующих содержание и качество предоставляемой услуги.

Третье. Субъекты государственного управления можно классифицировать на субъекты, исполняющие государственные функции, и субъекты, предоставляющие государственные услуги.

Четвертое. К субъектам, исполняющим государственные функции, можно отнести в системе федеральных органов исполнительной власти Правительство РФ, федеральные министерства и федеральные службы. Федеральные агентства следует вывести из системы федеральных органов исполнительной власти и считать субъектами, предоставляющими государственные услуги.

Пятое. Наряду с агентствами субъектами, предоставляющими государственные услуги, следует считать также учреждения, подведомственные соответствующим органам исполнительной власти, и иные организации, наделенные полномочиями по предоставлению таких услуг в соответствии с законом. В качестве примера можно назвать предоставление государственных (муниципальных) услуг в многофункциональных центрах <12>.

<12> См.: Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.

Шестое. Нам представляется, что многофункциональные центры предоставления государственных (муниципальных) услуг, являющиеся по организационно-правовой форме соответствующими учреждениями, в большей степени способны осуществлять деятельность по предоставлению услуг в системе государственного управления. О справедливости этого предложения свидетельствует некоторая практика работы многофункциональных центров в субъектах РФ. Например, в Тюменской области в многофункциональном центре предоставляется 43 государственные услуги <13>, Республике Татарстан - 131 услуга <14>, Алтайском крае - 52 услуги <15>.

<13> Об утверждении Перечня государственных услуг, предоставляемых в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг: Постановление Правительства Тюменской области от 28.12.2012 N 578 // Тюменская область сегодня. 2013. 30 января.
<14> Об утверждении Примерного перечня государственных, муниципальных и иных услуг, оказываемых на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг Республики Татарстан: Постановление КМ РТ от 21.06.2012 N 539 // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2012. N 51. Ст. 1733.
<15> Об утверждении Перечней государственных и муниципальных услуг, предоставление которых осуществляется по принципу "одного окна", в том числе в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг: Постановление Администрации Алтайского края от 08.07.2013 N 359 // Алтайская правда. 2013. 11 июля.

Наряду с этим привлекательна практика многофункциональных центров в Алтайском крае по предоставлению бесплатной юридической помощи. Многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг, наряду с другими субъектами, являются участниками государственной системы юридической помощи в Алтайском крае. Они оказывают соответствующим категориям граждан все виды бесплатной юридической помощи, установленной законом, включая представительство интересов граждан в судах, государственных и муниципальных органах, организациях <16>.

<16> О бесплатной юридической помощи в Алтайском крае: Закон Алтайского края от 08.04.2013 N 11-ЗС // Сборник законодательства Алтайского края. 2013. N 204. С. 44.

Седьмое. В системе предоставления государственных (муниципальных) услуг необходимо, бесспорно, участие и органов исполнительной власти. Они, как субъекты, исполняющие государственные функции, могут утверждать, в пределах своих полномочий, на основе Федерального закона о стандартах государственных (муниципальных) услуг административный регламент о стандарте соответствующей услуги. Административный регламент предоставления услуги, следовательно, должен приниматься субъектами, предоставляющими государственные (муниципальные) услуги.

Восьмое. Совершенствованию постсоветского государственного управления препятствуют, на наш взгляд, некоторые пробелы в правовом регулировании исполнительной власти.

Современный уровень состояния общественных отношений в Российском государстве как никогда свидетельствует о необходимости принятия Федерального закона о системе исполнительной власти в РФ. Необходимость принятия такого Закона обусловлена процессами централизации государственной власти в условиях совершенствования государственного управления. Возникают проблемы правового регулирования в сфере разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, а также в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ.

В реальной действительности при передаче полномочий федеральных органов исполнительной власти органам субъекта Федерации формируется тенденция, в соответствии с которой территориальный орган федерального органа исполнительной власти упраздняется, а его полномочия передаются исполнительному органу субъекта РФ, который становится органом исполнительной власти "двойного подчинения" в части переданных полномочий. Речь идет, например, о полномочиях в сфере труда и занятости населения, охраны природы и окружающей среды. Представляется, что и в других сферах реализации исполнительной власти в дальнейшем произойдет также перераспределение полномочий. Аналогичная ситуация складывается при наделении муниципальных районов и городских округов отдельными государственными полномочиями федеральных органов или органов исполнительной власти субъектов РФ. Местные администрации муниципальных районов и городских округов, осуществляющие переданные государственные полномочия, тоже становятся органами управления "двойного подчинения", в части этих полномочий <17>.

<17> Кандрина Н.А. Особенности правового статуса администрации муниципального района (городского округа) // Ползуновский вестник. 2006. N 3 - 1. С. 56 - 59.

Таким образом, общественные отношения, возникающие при передаче отдельных государственных полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и местных администраций муниципальных районов и городских округов, могут быть в том числе предметом правового регулирования Федерального закона об исполнительной власти в РФ.

Одновременно существует проблема установления принципа "двойного подчинения" в системе федеральных органов исполнительной власти. Речь идет о "двойном подчинении" федеральных министерств, служб и агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, а также федеральных служб и агентств, подведомственных этим федеральным министерствам <18>.

<18> О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 21.05.2012 N 636 // СЗ РФ. 2012. N 22. Ст. 2754.

В целях укрепления системы федеральных органов исполнительной власти, эффективности и гармоничности ее функционирования органы, подчиненные Президенту России, должны также быть подчинены Правительству РФ - высшему органу исполнительной власти.

Проблема "двойного подчинения" ряда федеральных органов исполнительной власти является малой частью проблем правового регулирования в сфере разграничения полномочий между Президентом РФ и Правительством РФ при реализации исполнительной власти, что, безусловно, могло бы быть также предметом правового регулирования Федерального закона о системе исполнительной власти в Российской Федерации.

Таким образом, эффективность правового регулирования государственного управления может быть обеспечена системным, комплексным подходом к регулированию его основных объектов управления - административной реформы, реформы государственной службы, бюджетной реформы, создание электронного правительства, предоставление государственных (муниципальных) услуг <19>.

<19> Распоряжение Правительства РФ от 10.06.2011 N 1021-р "Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции" // СЗ РФ. 2011. N 26. Ст. 3826.

Литература

  1. Кандрина Н.А. Особенности правового статуса администрации муниципального района (городского округа) // Ползуновский вестник. 2006. N 3 - 1. С. 56 - 59.
  2. Канунникова Н.Г. Эволюция управления и современные подходы его понятия. Социальное управление // Административное право и процесс. 2012. N 9. С. 20 - 25.
  3. Лопатников Л.И. Экономико-математический словарь: Словарь современной экономической науки. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Дело, 2003.
  4. Писаревский Е.Л. Качество государственного управления: проблемы целеполагания // Административное право и процесс. 2013. N 10. С. 3 - 10.
  5. Попов Л.Л. Ренессанс государственного управления // Административная реформа и наука административного права. М., 2007.
  6. Попов Л.Л. Государственное управление и права человека // Проблемы развития государства и общества в России и Китае после 1990 года. М., 2006.

КонсультантПлюс: примечание.

Монография Л.Л. Попова, Ю.И. Мигачева, С.В. Тихомирова "Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение" (под ред. Л.Л. Попова) включена в информационный банк согласно публикации - Норма, Инфра-М, 2011.

  1. Попов Л.Л. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров; Под ред. Л.Л. Попова. М., 2010.
  2. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3-х т. Т. 1. М.: Норма, 2002.