Мудрый Юрист

Модернизация форм взаимодействия федерального и региональных законодателей

Безруков А.В., кандидат юридических наук СибЮИ МВД России.

Две составные части российского законодательства - федеральная и региональная - активно влияют друг на друга, взаимодействуют между собой. Среди признаков такого взаимодействия выделяются принципиальное единство, целостность всего российского законодательства, разделенного на две самостоятельные, но взаимозависящие системы; иерархическая соподчиненность, субординация этих систем; сотрудничество и взаимодействие между ними, координация и согласование в процессе правотворчества <*>.

<*> См.: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов РФ / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2003. С. 33 - 47.

Смысл взаимодействия федеральной и региональной правовых систем должен состоять не в том, чтобы субъекты Федерации стремились решить федеральные вопросы, а скорее в том, что они совместно с федеральными органами власти компетентно будут участвовать в их решении, а федеральные органы, в свою очередь, посредством федеральных законов получают возможность обеспечить региональные интересы <*>. Причем федеральный законодатель должен иметь профессиональный интерес в защите региональных интересов.

<*> Сходную мысль высказывали в литературе, правда, без оценки реальной ситуации. См.: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов РФ. С. 38.

Поэтому необходимо отличать формы взаимодействия законодателей не только по направлениям, но и по степени реальности. Реальные формы взаимодействия отражают фактически складывающиеся модели взаимоотношений, а идеальные представляют собой такие модернизированные образцы сотрудничества, к которым стороны взаимодействия должны стремиться на паритетной основе.

Важное значение приобретают формы взаимодействия субъектов РФ и Федерации в федеральном законодательном процессе. Среди них выделяют такие, как законодательная инициатива, участие в принятии законов по предметам совместного ведения, одобрение законов о поправках к Конституции РФ в субъектах РФ, направление в региональные парламенты информации о планах законопроектных работ федерального парламента, методическая помощь региональным законодателям, юридическая экспертиза законопроектов и т.д. <*>.

<*> Подробнее см.: Бошно С.В. Формы участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе; Никитенко О.А. Парламентские процедуры как средство разграничения полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. Материалы научной конференции / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2003. С. 260 - 280.

Если говорить о региональной законодательной инициативе, то здесь возникает проблема не только активности инициирования, но и качества представляемых законопроектов. Субъекты РФ, безусловно, нуждаются в правовой и организационной помощи федерального парламента в этом направлении. В сложившейся ситуации регионы, как правило, не выходят на общефедеральный масштаб, имея локальный предмет регулирования, отсутствует целостный характер законопроектов, в основном инициируются поправки в законы, изредка предлагаются цельные законопроекты <*>. В итоге лишь около 2% законопроектов субъектов РФ проходят все стадии законодательного процесса, а 98% по различным причинам выбывают из правотворческого процесса на разных стадиях <**>.

<*> См.: Бошно С.В. Указ. соч. С. 258 - 259.
<**> Из 259 законопроектов, внесенных региональными парламентами в период с 2000 по 2002 год, только 21 являются проектами закона. Активность проявляют такие регионы, как Красноярский и Краснодарский края, Республика Адыгея, Астраханская и Свердловская области и др. См.: Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. Материалы научной конференции / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2003. С. 261 - 262.

Правильной следует признать законодательную практику тех регионов (Красноярский край, Кемеровская область), которые не допускают возможность реализации законодательной инициативы посредством законодательных предложений. Во-первых, такая возможность расширяет круг лиц, имеющих право обратиться в компетентные органы, в том числе и к обладающим правом законодательной инициативы, с предложениями, которые должны быть тщательно проработаны. Во-вторых, сама по себе идея разработки определенного закона не вписывается в процедуру законодательного процесса, а скорее предшествует его началу, имея неформализованный и неограниченный по времени и порядку характер ее реализации.

Одной из форм непосредственной демократии является народная или гражданская инициатива, которая нечасто встречается в региональном законодательстве. Так, согласно ст. 27 Устава Красноярского края предусмотрено, что граждане могут осуществлять краевую народную инициативу путем внесения проектов правовых актов на рассмотрение Законодательного собрания края, Губернатора края, Совета администрации края. Устав Волгоградской области разделяет гражданскую и законодательную инициативу. Под гражданской инициативой понимается право избирателя на обращение к депутату областной Думы с предложением о принятии или изменении областного закона (ст. 16). Под законодательной инициативой граждан понимается право определенного числа избирателей представлять областной Думе проекты законов, а также иные предложения для их принятия в законодательном порядке (ст. 17). Поэтому такую важнейшую форму, как народная законодательная инициатива следует повсеместно использовать, хотя бы в региональном законодательном процессе.

Что касается инициирования поправок в Конституцию РФ и их одобрения субъектами РФ, то говорить об эффективности и реальности такой формы взаимодействия преждевременно. Хотя некоторые субъекты РФ уже предпринимали попытки таких инициатив. Например, в 2001 г. областная Дума Сахалинской области направила законопроект о внесении изменений в ст. 67 Конституции РФ, ошибочно полагая, что территориальные изменения границ субъекта, частью которых является государственная граница, требуют согласия субъекта РФ. Однако в силу ч. 3 ст. 67 Конституции РФ такое согласие требуется только при внутренних территориальных преобразованиях, а предлагаемый вопрос - изменение государственной границы - согласно ст. 71 Конституции РФ находится в федеральном ведении.

В настоящее время не сложилась четкая система координации взаимодействия федеральных и региональных законодателей. Необходим не просто учет мнений региональных парламентариев, но и самое пристальное внимание и поддержка их со стороны Федерации путем оказания правовой и методической помощи, проведения совещаний, семинаров, командирования специалистов для обмена опытом, взаимное информирование региональных и федеральных парламентов о законопроектных планах работы и т.д.

В качестве одной из основных форм взаимодействия федерального и региональных парламентов следует признать отлаженный механизм согласования с региональными органами власти федеральных законопроектов по предметам совместной компетенции, которая пока еще далека от идеала. Вопрос об участии субъектов Федерации в разработке и принятии федеральных законов в рамках совместной компетенции занимает ключевое место и не может рассматриваться как ограничивающий права Федерации.

Законодатель отреагировал на данный пробел, пусть и с запозданием. В Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" <*> закрепляется обязательное согласование проектов таких федеральных законов с субъектами РФ, закрепляется процедура участия субъектов РФ в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения.

<*> Российская газета. 1999. 30 июня; 2002. 23 мая; 2003. 8 июля.

В соответствии с ч. 2 ст. 26.4 Закона проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу направляются в законодательные и исполнительные органы субъектов РФ для представления в месячный срок отзывов на данные законопроекты. При этом отзыв считается положительным, если и законодательный, и исполнительный орган субъекта РФ выскажутся за принятие данного закона, если их мнения разделились, то мнение субъекта РФ считается невыраженным (ч. 3 ст. 26.4).

Законом предписывается создание согласительной комиссии в случае, если более 1/3 субъектов РФ выскажутся против принятия соответствующего закона <*>. После принятия законопроекта Государственной Думой в первом чтении законопроект повторно направляется в парламенты регионов для возможного представления в Государственную Думу в месячный срок поправок к нему. Причем до истечения этого срока рассмотрение законопроекта в Государственной Думе не допускается.

<*> Интересно предложение об исключении такой нормы и замены слов "более чем одной трети субъектов Федерации" на "более чем 60 законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", что позволит учесть мнение каждого из 172 органов законодательной и исполнительной власти регионов. См.: Чертков А.Н. Процедура согласования проектов федеральных законов с субъектами РФ в Государственной Думе // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. Материалы научной конференции / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2003. С. 290.

Однако анализируемый Закон не определил порядок работы согласительной комиссии, оставляя эти вопросы на регулирование в Регламенте Государственной Думы. Порядок работы по согласованию законопроектов по предметам совместного ведения должен быть четко определен в законодательстве и не должен регулироваться внутренними регламентами палат Федерального Собрания России, что не вполне гарантирует права субъектов РФ.

Другая проблема - представление решения о согласовании парламентом субъекта РФ. К сожалению, на практике встречаются случаи, когда представленные в федеральный парламент замечания и предложения не проходят процедуру обсуждения депутатами, а подготавливаются аппаратами региональных парламентов. Разумеется, такие предложения не имеют юридической силы и недопустимы. Такое становится возможным по причине отсутствия заинтересованности депутатов парламентов регионов, что обусловлено зачастую тем, что их мнение не принимается во внимание федеральным законодателем. Поэтому совершенно правильно в ст. 26.4 Федерального закона четко предписывается форма согласования законопроекта региональным парламентом в виде постановления, что предполагает его обсуждение депутатами.

Не менее важной проблемой во взаимоотношениях между федеральным и региональным законодательством остается проблема противоречивости и противостояния конкретных правовых норм. Установление ряда субъектами РФ права на ратификацию федеральных законов, приостановление их действия, заключение самостоятельных международных соглашений - далеко не полный перечень имевших место противоречий и нарушений со стороны регионов.

Отсутствие четко отлаженного механизма преодоления и предупреждения в будущем подобных коллизий и противоречий не позволяет признать сложившуюся модель взаимодействия федерального и региональных законодателей эффективной и идеальной. Многие формы сотрудничества и взаимоотношений законодателей носят неправовой и нерегулярный характер. Именно идеальная модель взаимодействия рассматриваемых сторон предполагает постоянный, юридически оформленный и последовательный процесс согласованных мероприятий законодателей, направленный на создание согласованной и гармоничной законодательной базы и укрепление единства правового пространства России в целом. Представляется, что активная роль законодателей, а также главы государства, Конституционного Суда должна поспособствовать стабилизации ситуации.