Мудрый Юрист

Эволюция институтов представительства в России: историко-правовой аспект

Тимофеева Алла Александровна, профессор кафедры теории и истории российского и зарубежного права Владивостокского государственного университета экономики и сервиса, кандидат исторических наук, доцент.

Статья посвящена истории возникновения и развития институтов представительства и выборов в России. Законодательство о выборах и избирательная практика рассматриваются на фоне соответствующих этапов развития Российского государства.

Ключевые слова: представительство, выборные институты, избирательный процесс, выборное законодательство, парламент, Государственная Дума, Советы.

Evolution of institutes of representation in Russia: historical-law aspect

A.A. Timofeyeva

Timofeyeva Alia Alexandrovna, candidate of sciences (history), associate professor Position: professor of the Department of Theory and History of Russian and Foreign Law of the Institute of Law of Vladivostok State University of Economics and Service.

The article is devoted to the history and development of the institutions of representation and election in Russia. Electoral legislation and electoral practice are considered against the background of the respective stages of development of the Russian state.

Key words: representation, electoral institutions, electoral process, electoral legislation, parliament, State Duma, Soviet.

В последние годы на Западе весьма популярны высказывания об отсутствии в России и демократических традиций, и представительных органов. Предвзятые исследователи русской истории с большим энтузиазмом писали и пишут о тирании самодержцев, "тюрьме народов", неспособности наших предков к демократии и самоуправлению <1>. "Подобные утверждения могут высказывать либо дилетанты, либо люди, которые делают это умышленно в определенных политических или иных целях" <2>. В связи с этим уяснение логики и закономерностей развития российской государственности имеет с точки зрения понимания основ и перспектив развития не только познавательное, но и современное значение.

<1> Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993; Александер Дж. Россия глазами иностранца. М., 2008 и др.
<2> Лукьянова Е.А. Российская государственность и конституционное законодательство в России. 1917 - 1993. М., 2000. С. 11.

Существует два основных института, составляющих народовластие: народное представительство и непосредственная демократия. Становление демократии всегда связано с историей выборных институтов, степень активности народа в которых определяет избирательное законодательство. К проблеме осознанного участия граждан в электоральном процессе обращаются многие ученые. Тематика работ достаточно многообразна, характер исследуемых вопросов нередко носит дискуссионный характер <3>, но институт выборов в ретроспективе рассмотрен явно недостаточно. Высказанная в свое время В.О. Ключевским мысль, что "историческое изучение прошлого любого народа своими конечными выводами подходит вплоть к практическим потребностям текущей минуты, требующей от нас, от каждого русского человека, отчетливого понимания накопленных народом средств и допущенных или вынужденных недостатков" <4>, по-прежнему важна: "Слишком часто мы не видим или игнорируем связь между прошлым и современным, предпочитая не знать, что законы генофонда сплошь и рядом бывают сильнее юридических законов" <5>. Актуальность проблеме придают также исторически не совсем точные утверждения, что избирательное право появилось только с принятием известных законов 1906 г., а "выборные демократические институты в России возникли в начале XX в." <6>; неоднозначность и противоречивость имеющихся научных разработок.

<3> Лисовский С.Ф., Евстафьев В.А. Избирательные технологии. М., 2000; Автономов А.С. Избирательная власть. М., 2002; Елаев В.А., Васецкий Н.А., Краснов Ю.К. Парламентаризм и народное представительство в России: история и современность. М., 2001; Краснов К.В. Государственное право России. История и современность. М., 2004 и др.
<4> Ключевский В.О. Сочинения: В 9 т. Курс русской истории. Т. 1. М., 1997. С. 60 - 61.
<5> Федотов Г.П. Рождение свободы // Собрание сочинений: В 12 т. Т. 9. М., 2004. С. 93.
<6> Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 1997. С. 37.

Идея народного представительства в России восходит к удельно-вечевому периоду; формирование властных структур и эволюция избирательной практики выглядят следующим образом:

Общеизвестно, что Русь - Россия формировалась в сложных условиях: огромная территория, суровые климатические условия, низкая производительность труда, недружелюбное окружение, что объективно определило четкую тенденцию к созданию сильной княжеской, а позже царской и императорской власти, снижающей роль демократических начал. Отмечается, однако, иная тенденция, о которой свидетельствует византийский писатель П. Кесарийский: "Эти люди, славяне и анты, не управляются одним человеком, а издавна живут в народоправстве..." Народ, "люди" Древней Руси, предстают активной социальной и политической силой, опирающейся на традиционные общеизвестные институты - народное ополчение, вече.

Вечевое собрание Руси традиционно привлекает внимание историков: одни авторы (И.Я. Фролов, А.Ю. Дворниченко) обосновывают народный характер вече, а другие (В.Г. Пашуто) эмоционально, но неубедительно пишут, что едва ли "нищие и убогие решали, кому занять княжеский стол...". Источники, однако, свидетельствуют в пользу тех историков, которые характеризуют вече как верховный орган власти, в котором могли участвовать все свободные и полноправные жители. Народный характер вече не отрицал участия в собрании и знати - князей, бояр, церковных иерархов и т.д. Вечевая практика вырабатывала определенные правила проведения собраний. Созывались они посредством либо глашатаев, либо колокола. Деятельность веча обычно ограничивалась призванием князя, законодательной функцией, объявлением войны и заключением мира. Вече могло выступать посредником в межкняжеских распрях, санкционировало сбор средств для организации военных предприятий и т.д.

Юридические права веча, как и других органов власти, четко определены не были, соотношение властных полномочий определялось и уровнем органа власти, и конкретной общественно-политической ситуацией.

Некоторые историки говорят о наличии на Руси сложившихся приемов ведения веча и о существовании записей вечевых решений. Такие более-менее определенные формы вечевых собраний могли быть выработаны в тех землях, в которых татаро-монгольское иго не прервало естественного хода истории. Благоприятными для развития демократических форм правления были условия в Новгороде, где вече имело, согласно летописной формуле, ряд юридических признаков: обязательное присутствие высших должностных лиц, представителей всех пяти концов Новгорода и всех социальных групп: бояр, купцов, ремесленников, крестьян, имевших дворы в черте города. Понятия кворума не существовало, протоколы не велись, спор нередко решался дракой. Грамота, принятая на вече, становилась легитимным актом при условии скрепления печатями владыки, поэтому вече было высшим органом власти лишь с формально-юридической точки зрения. Необходимо учитывать, что по мере роста богатства феодальной верхушки давление ее на зависимые слои населения возрастало, использовался подкуп, предварительный сговор и лоббирование решений. Вече постепенно утрачивало свой реально демократический характер. С ликвидацией политической самостоятельности Новгорода и Пскова вечевые традиции Древней Руси прекратили свое существование.

По мере формирования и развития сословий, а также расширения территории, когда личное участие каждого в решении государственных вопросов становится невозможным, возникала необходимость появления новых политических институтов, но вече как институт прямой демократии сыграло важную роль в развитии Древней и средневековой Руси. То, к чему стремится в настоящее время большинство развитых демократических стран, - т.е. учет мнений всех социальных групп, независимо от их реального на текущий момент политического влияния, - было реализовано еще в Древней Руси.

Вторая половина XV в. стала временем окончательного объединения русских земель в единое государство, особая роль которого объяснялась своеобразием геополитического положения, этнической неоднородностью, необходимостью организовать географическое и социальное пространство. Но "всякое социальное строительство совершается за счет свободы личности, урезывая, умаляя ее. Всякий закон, всякий устав, образование каждой хотя бы совершенно свободной корпорации означает отказ (или принуждение к отказу) личности от некоторой доли ее прав..." <7>. Правовое оформление монархического принципа объяснялось в том числе тем, что "все условия политической сознательности были в России за все 1000-летие ее существования слабы, и по своей спутанности и противоречивости едва ли не хуже, чем где бы то ни было" <8>. Данные обстоятельства определили весь ход отечественной истории, качество и способы функционирования всех политических и правовых институтов.

<7> Федотов Г.П. Там же. С. 97 - 126.
<8> Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. М., 2005. С. 205.

Дальнейшее развитие и юридическое оформление принципа выборности связано с проведением реформ местного управления, учреждением его новых органов самоуправления - губных и земских изб, заменивших кормления. Полномочия, состав, порядок формирования данных организаций можно проследить в специальных губных и земских грамотах, издаваемых от имени царя. Важно, что выборы носили широкий сословный характер. За время существования органов губного и земского самоуправления с XVI до начала XVIII в. полномочия неоднократно менялись, требования к кандидатам на должность старосты и головы повышались, общественное самоуправление становилось со временем, с учетом жесткого контроля правительства, тяжелой повинностью. Однако эти реформы способствовали формированию системы выборного представительства в Русском государстве, ярко проявившегося в деятельности земских соборов. Этот сословно-представительный орган не был, по выражению М.Ф. Владимирского-Буданова, "противоположным власти царской и Боярской думы". В состав земских соборов, созывавшихся на нерегулярной основе, входили царь, Боярская дума, "верхи" духовенства ("Освященный собор"), которые составляли верхнюю палату и не избирались. Нижняя палата была представлена выборными лицами от дворян, духовенства и посада. Выборы проводились каждый раз, когда объявлялось о созыве очередного собора. Главным требованием, предъявляемым к депутатам, являлась "опытность в государственных делах", т.е. неоднократно избирались одни и те же лица. Число выборных обозначалось в призывных грамотах, имущественного ценза для избираемых не было.

Организация выборов и контроль за их проведением были возложены на приказы - органы центрального управления. "Предвыборная кампания" не всегда проходила гладко: отмечалась низкая активность избирателей, попытки воевод "протолкнуть" в депутаты удобных им кандидатов, шантаж, клевета, грубая сила. Тем не менее опыт функционирования земских соборов наглядно показал несомненное их положительное значение:

Земские соборы стали ярким явлением политической истории Русского государства; определенные элементы этого представительного учреждения, процедурные правила были использованы в дальнейшем.

Становление абсолютизма (конец XVII - начало XVIII в.) повлекло свертывание выборных институтов на общегосударственном уровне, предопределив введение централизованных административных процедур и механизмов.

Избирательная практика, сложившаяся в XVIII в., тесно связана с внутренней политикой абсолютизма, процессами европеизации основных принципов государственного управления. Русский абсолютизм, как и западноевропейский, в первую очередь стремился создать и укрепить режим личной власти монарха. При этом российские монархи-реформаторы - Петр I и, в еще более значительных масштабах, Екатерина II, осуществляя политику преобразований, пытались применять элементы выборности при решении различных вопросов государственного управления.

Среди российских выборных институтов XVIII в. можно выделить три наиболее важные категории: выборы органов местного управления (городов и посадов), выборы структур сословного управления (прежде всего, дворянского) и выборы депутатов законосовещательных ассамблей, среди которых наиболее заметной стала Уложенная комиссия, ставшая первым опытом российского законодательства, регламентирующего основные черты избирательного процесса в масштабах империи. Но выборные структуры имели небольшую значимость при отсутствии общенациональных представительных органов и сословном принципе института выборов. Именно этот принцип стал определяющим для отечественной избирательной системы вплоть до свержения самодержавия в 1917 г. <9>. В то же время в мероприятиях Екатерины II, имеющих отношение к электоральной сфере, можно усмотреть ряд новшеств. Если ранее выборные структуры учреждались в контексте реформаторских нововведений преимущественно фискального характера, при "просвещенной" императрице на первый план выдвигаются вопросы институционального порядка, общего упорядочения системы властных и властно-общественных структур, дополняющих и взаимообусловливающих друг друга.

<9> Очерки по истории выборов и избирательного права: Учебное пособие. Калуга-М., 2002. С. 472.

Нельзя, однако, утверждать, что XVIII в. - время, способствующее развитию форм представительства и соответствующего ему законодательства. Местное самоуправление при Екатерине II стало, по выражению В.О. Ключевского, "карикатурой, над которой смеялись остальные классы общества и литература".

Новым этапом развития избирательного права стала эпоха великих реформ Александра II. В этот период изданы демократические акты, установившие порядок избрания в земские и городские органы самоуправления, суд присяжных и мировой суд. Для кандидатов на выборные должности устанавливались цензы: возрастной, имущественный, образовательный, оседлости. Так как основной целью реформ являлась модернизация социально-политической системы Российской империи, избирательное право стало более демократичным.

Несмотря на неравный и цензовый характер, а также ограничения, вносившиеся правительством в избирательное законодательство, выборы органов земского и городского самоуправления сыграли огромную роль в общественно-политической жизни России. Участие в выборах значительной части населения страны приобщало его к общественной деятельности, а сама избирательная практика, атмосфера вокруг выборов свидетельствовали о глубоких сдвигах в сознании и социальной психологии российского обывателя.

Временем масштабных реформ стали революционные события 1905 - 1907 гг. Официально народное представительство в России было учреждено Манифестом, Законом об учреждении Государственной Думы и Положением о выборах, изданными в августе 1905 г.: "...ныне настало время, следуя благим начинаниям... призвать выборных людей от всей земли русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов. В сих видах... признали мы за благо учредить Государственную Думу и утвердить положение о выборах в нее" <10>.

<10> Хрестоматия по истории России. М., 2002. С. 352.

Отправной точкой практической парламентаризации страны стал Манифест от 17 октября 1905 г. "Об усовершенствовании государственного порядка", в котором речь шла о самоограничении абсолютизма началами представительства. Манифест позволил русскому обществу достаточно широко участвовать в политической жизни. В России учреждался как бы двухпалатный парламент - Государственный Совет и Государственная Дума - два самостоятельных и юридически равных органа. Сложилась система избирательного законодательства, определявшая порядок формирования данных органов. Выборы в I Государственную Думу были всеобщими, но не равными, не прямыми, не тайными. Права голоса лишались лица моложе 25 лет, женщины, военнослужащие и т.д. Цензовая система практически лишала избирательных прав рабочих, батраков, интеллигенцию. Государственная Дума избиралась на пять лет, но царь мог досрочно распустить ее: I Дума просуществовала 72 дня, II - 104. Это поставило под сомнение наличие у "народного представительства" прочных корней.

Для современников, а затем для исследователей законодательные акты 1905 - 1906 гг. означали рождение "нового строя", но сказать, что именно "родилось", было трудно как в начале XX в., так и сто лет спустя. Характеристика "нового строя", как и "самодержавной конституционности", "думской монархии", "лжеконституционализма", лишь подчеркивала неопределенность этой политической системы, порожденной "смутой" 1905 г. Эта, условно говоря, Конституция была не результатом народного волеизъявления, а актом "высочайшей милости". Спасти страну от дальнейших потрясений "новый строй" оказался не в состоянии. В конце февраля 1917 г. царский режим пал. Значение Февральской революции заключалось в едва ли не уникальной в истории попытке реформировать государство последовательно, парламентским законосообразным способом. 2 марта 1917 г. Временным правительством провозглашен созыв Всероссийского Учредительного собрания. Первые в России всенародные, прямые и тайные выборы состоялись в ноябре - декабре 1917 г. и даже в январе 1918 г. Открывшееся 5 января 1918 г. Учредительное собрание, отказавшееся принять государственную власть Советов, просуществовало 12 часов 40 минут: 6 января Учредительное собрание - непосредственный предшественник Федерального Собрания Российской Федерации - было разогнано. На смену старым пришли принципиально новые органы власти и управления - Всероссийский съезд Советов, ВЦИК как исполнительный орган съезда, Совнарком - рабоче-крестьянское правительство, наркоматы и Советы на местах. Общеизвестная ленинская фраза "не парламентская республика, а республика Советов" означала утверждение принципиально новой формы "республиканизма", отвечающей требованиям авторитарно-тоталитарного строя. Для Ленина власть Советов была организационной формой "диктатуры пролетариата", но на самом деле это была диктатура руководящего партийного меньшинства, выступающего от имени класса. Анализ развития советской представительной системы - предмет отдельного разговора, но несомненно, что продуманный план построения демократического правового государства у большевиков отсутствовал, преемственность в государственном праве была невозможна. Советский законодатель творил новые законы, исходя из определенной концепции. Именно поэтому многие декреты носили политико-идеологический, а конституции - программный характер.

Борьба советской власти с противниками была, по сути, легализована Конституцией РСФСР 1918 г., что выражалось в лишении избирательных прав шести категорий лиц по классовому принципу. Демократизация избирательной системы в смысле замены не вполне равных выборов равными, многостепенных - прямыми, открытых - тайными связана с Конституцией СССР 1936 г. К концу 70-х гг. институт избирательной системы в стране был сформирован, и степень демократизма ее в то время не имела аналогов в мире. Однако разнарядка при предварительном формировании депутатского корпуса, отсутствие конкуренции на выборах не способствовали "единению с народом", тесной связи Советов с массами. В России сложилась не имеющая аналогов в развитых странах система органов государственной власти, которая:

Советы, по оценке некоторых исследователей, своего рода демократическая ширма, "поразительная система власти, помесь земских соборов Московии и парламентаризма... местные земские соборчики...". Система Советов - от Верховного Совета СССР до сельского совета может быть классифицирована как "квазипарламентская" <11>. Нельзя отрицать вместе с тем существование вполне надежного механизма прямой и обратной связи депутатов со своими избирателями. Реальному воплощению в жизнь провозглашенных прав и свобод препятствовали (да и препятствуют) невысокий уровень массовой политической культуры и слабое развитие гражданского общества. Современные демократические реформы совершенствования системы представительных органов в России возможны лишь при условии восстановления скрытых, уходящих в глубину веков корней и традиций политического процесса, научного и объективного анализа прошлого.

<11> См.: Политический журнал. 2008. N 1; Мединский В. Мифы о России - 2. М., 2013. С 593.

Литература

  1. Автономов А.С. Избирательная власть. М., 2002.
  2. Александер Дж. Россия глазами иностранца. М., 2008 и др.
  3. Елаев В.А. Парламентаризм и народное представительство в России: история и современность / В.А. Елаев, Н.А. Васецкий, Ю.К. Краснов. М., 2001.
  4. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 1997. С. 37.
  5. Ключевский В.О. Сочинения: В 9 т. Курс русской истории. Т. 1. М., 1997. С. 60 - 61.
  6. Краснов К.В. Государственное право России. История и современность. М., 2004 и др.
  7. Лисовский С.Ф., Евстафьев В.А. Избирательные технологии. М., 2000.
  8. Лукьянова Е.А. Российская государственность и конституционное законодательство в России. 1917 - 1993. М., 2000. С. 11.
  9. Мединский В. Мифы о России - 2. М., 2013. С. 593.
  10. Очерки по истории выборов и избирательного права: Учебное пособие. Калуга-М., 2002. С. 472.
  11. Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993.
  12. Политический журнал. 2008. N 1.
  13. Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. М., 2005. С. 205.
  14. Федотов Г.П. Рождение свободы // Собрание сочинений: В 12 т. Т. 9. М., 2004. С. 93, 97 - 126.
  15. Хрестоматия по истории России. М., 2002. С. 352.