Мудрый Юрист

Новеллы в правовом регулировании местного самоуправления

Михеева Татьяна Николаевна, профессор кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета, доктор юридических наук.

Анализируются изменения в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривающие создание новых видов муниципальных образований, порядок и особенности формирования их органов.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, представительный орган, местная администрация, изменения в закон.

Innovations in legal regulation of local self-government

T.N. Mikheeva

Mikheeva Tat'yana Nikolaevna, professor of the Chair of Constitutional and Administrative Law of Mari State University, doctor of juridical sciences.

The author analyses amendments to Federal Law "On General Principles of Organization of Local Self-Government in the Russian Federation" providing for creation of new types of municipal formations, procedure and peculiarities of formation of bodies thereof.

Key words: local government, municipal formation, the representative body, the local administration, changes in the law.

Многострадальный Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> вновь подвергся изменениям <2>, которые потребуют значительных преобразований в системе организации местного самоуправления. И хотя подавляющее число граждан остается пока в неведении о готовящихся переменах, вместе с тем в среде ученых, занимающихся муниципальными проблемами, да и практических работников на местном уровне уже начались довольно жаркие дискуссии о целесообразности, необходимости, жизнеспособности предстоящего реформирования.

<1> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<2> Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 22. Ст. 2770.

Нынешний год богат на юбилейные даты, в числе которых - 150-летие знаменитой Земской реформы, положившей, по сути, начало местному самоуправлению в России. Не случайно Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию отметил, что развитие земств, местного самоуправления в свое время позволило России совершить рывок, найти грамотные кадры для проведения крупных прогрессивных преобразований <3>. Казалось бы, за столь почтенный срок уже должны быть решены многие проблемы, пройден период роста, накоплен солидный опыт. Увы, нет. Сегодня даже молодые ученые говорят об очевидном кризисе местного самоуправления <4>, о недостаточной теоретической разработке его принципов, создающих правовые алгоритмы для организации муниципальной власти <5>. А известные теоретики не только задаются вопросом, есть ли в России местное самоуправление, но и активно предлагают пути решения накопившихся проблем в сфере местного самоуправления <6>.

<3> Российская газета. 2013. 13 декабря.
<4> Прудентов Р.В. Проект рамочной программы реформ в сфере местного самоуправления в России // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 4. С. 64.
<5> Михеев Д.С. Ответственность органов местного самоуправления перед населением как элемент принципа гласности // Закон и право. 2014. N 4. С. 43, 45.
<6> См.: Авакьян С.А. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 3; Костюков А.Н. Местному самоуправлению нужна новая государственная защита // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 12 и др.

Насколько отвечают законодательные новеллы современным вызовам и способны ли проложить правовые ориентиры в сторону укрепления местной власти? Одним из центральных законодательных новшеств стали изменения в территориальной основе местного самоуправления, предусматривающие создание новых муниципальных образований - городского округа с внутригородским делением и внутригородского района. Однако новации не исключают сохранения и традиционных городских округов, остающихся по-прежнему одним из видов муниципальных образований. Принятие решения о создании новых вышеназванных муниципальных образований отнесено к компетенции субъектов Российской Федерации, которые своими законами вправе произвести изменение статуса существующих муниципальных образований. И сегодня уже совершенно очевидно, что не все субъекты Федерации воспользуются правом на создание внутригородских районов, поскольку это является актуальным лишь для крупных городов. Представляется, что небольшие городские округа, каковых в России подавляющее большинство, вряд ли в ближайшее время решатся на преобразования.

К достоинству Закона следует отнести то, что он не предусматривает безапелляционного механического районного деления в городах. Между тем в среде ученых высказываются опасения по поводу необходимости подобных нововведений. Например, А.Н. Костюков полагает, что огосударствление городского самоуправления и перенос местного самоуправления на уровень внутригородских районов практически полностью выхолостит институт местного самоуправления. Городское сообщество, которое только и может быть основой местного самоуправления, не складывается из районных сообществ. Безусловно, у людей есть потребности, связанные непосредственно с территорией их проживания в городе. Но интересы горожан этим не ограничиваются. Перспективы развития, городская среда, культурное пространство - все это формируется на уровне города в целом, и городское сообщество должно иметь решающий голос в выборе из возможных альтернатив решения данных вопросов <7>.

<7> Костюков А.Н. Реформа в никуда... // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 4. С. 61.

В этой связи следует заметить, что наличие местного самоуправления во внутригородских районах, создание в них системы собственных органов местного самоуправления подразумевает и сохранение более крупного муниципального образования, в которое они входят, - городского округа с внутригородским делением. Подобное в организации местной власти уже известно. Это муниципальные районы с входящими в них поселениями. Целостность управления городом с созданием внутригородских районов сохраняется. Автором вышеприведенного мнения упоминается реформа городского самоуправления 1870 г. Однако, отмечая все ее прогрессивные черты, нельзя сбрасывать со счетов полуторавековой временной разрыв. Российские города того периода по численности как раз и сравняются с сегодняшними внутригородскими районами крупных городских округов.

В образовании районного муниципального звена в городских округах нельзя не заметить очевидных плюсов. Один из них - приближенность местной власти к гражданам. Президент России В.В. Путин подчеркнул, что местная власть - самая близкая власть к людям, любой гражданин, образно говоря, должен дотянуться до нее рукой <8>. Сегодня многие жители городского округа имеют смутное представление о своих депутатах городских собраний, дум. В лучшем случае они знают лишь фамилию мэра и местонахождение местной администрации.

<8> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2013. 13 декабря.

Проблема поступательного развития местного самоуправления очень тесно соприкасается с активностью граждан, местных сообществ, иных структур гражданского общества. Конечно, нельзя подтолкнуть гражданские структуры к активности волевым властным решением, но необходимо создать внятные правовые алгоритмы, позволяющие населению взаимодействовать с органами местного самоуправления и быть услышанными ими. Нельзя забывать, что органы местного самоуправления являются всего лишь инструментом самого населения в решении им повседневных проблем <9>. В этой связи принятие законодательной нормы о возможности создания таких небольших муниципальных образований, как внутригородской район, по нашему мнению, приближает муниципальную власть к гражданам.

<9> Михеев Д.С. Взаимодействие граждан с муниципальными органами как механизм осуществления принципа гласности местного самоуправления // Российская юстиция. 2012. N 7. С. 19.

Кстати, с этой же целью В.И. Матвиенко на недавней международной научно-практической конференции, приуроченной к 150-летию Земской реформы, назвала возрождение в селах, деревнях института старост как максимально близкого к реальной жизни механизма, позволяющего сделать местную власть открытой и доступной <10>. Очевидно, данное предложение должно получить свою правовую регламентацию.

<10> Петров В. Слово за земством // Российская газета. 2014. 22 апреля.

Представляется нужным обратить внимание на нормы Федерального закона от 27 мая 2014 г., свидетельствующие о выявлении мнения или получении согласия населения на все преобразования (объединения, разделения, выделения внутригородских районов и т.п.), а также изменение границ этих муниципальных образований. В связи с этим утверждение о том, что реализация предлагаемой модели не предполагает учета мнения населения соответствующих муниципальных образований в какой-либо форме, не имеет под собой оснований.

С обсуждаемой новеллой Закона тесно связаны другие изменения, в частности, касающиеся формирования органов местного самоуправления во вновь образуемых муниципальных образованиях. Так, представительный орган внутригородского района должен формироваться из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Представительный орган городского округа с внутригородским делением в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и его уставом может избираться на муниципальных выборах либо формироваться путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства. Однако может быть установлена норма представительства внутригородских районов, входящих в состав городского округа с внутригородским делением, в представительный орган данного городского округа исходя из численности населения внутригородских районов.

Полагаем, что последняя норма вносит правовую упорядоченность в части численности депутатов, делегируемых от внутригородских районов в представительный орган городского округа. Поскольку при создании внутригородских районов в основу должны быть положены такие факторы, как традиционно сложившиеся административно-территориальные районы в городах, привычные для населения, или сформированные по географическим (северный, юго-западный, заречный и т.п.), экономическим, инфраструктурным и иным признакам (например, промышленный, парковый, студенческий и т.п.), то становятся очевидными их различия по площади, численности населения. Поэтому возможность неодинакового численного представительства районов в общегородском собрании или думе видится разумной. Кстати, подобная норма сейчас будет распространена и на уровне муниципальных районов, в представительных органах которых предусматривалась равная численность депутатов от поселений.

Главы вновь образуемых муниципальных образований будут избираться на выборах населением либо из числа депутатов представительного органа. По сути, Закон в этой части не привнес нового, чего не скажешь о такой фигуре на муниципальном горизонте, как глава местной администрации. Высказываются мнения о нелегитимности их утверждения горсоветами по представлению главы субъекта Федерации. А.Н. Костюков полагает, что подобная инициатива не может не вызывать серьезнейших опасений, поскольку несет в себе колоссальный деструктивный заряд, способный свести местное самоуправление в России к простой декларации <11>.

<11> Костюков А.Н. Реформа в никуда... С. 59.

По-видимому, речь идет об изменениях в составе конкурсной комиссии, организующей конкурс на замещение должности главы местной администрации. Действующая редакция Закона предусматривала, что члены конкурсной комиссии поселения назначаются его представительным органом. В муниципальном районе (городском округе) две трети конкурсной комиссии назначаются представительным органом этих муниципальных образований, а одна треть - законодательным (представительным органом) государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта).

Внесенные изменения предусматривают в поселениях и внутригородских районах назначение половины членов конкурсной комиссии представительным органом этих муниципальных образований, а другой половины - главой местной администрации муниципального района, городского округа с внутригородским делением. Все здесь представляется логичным. Главы названных администраций, как и главы администраций поселений и внутригородских районов, представляют исполнительно-распорядительные структуры муниципальной (заметим - не государственной) власти. От их деятельности и деятельности возглавляемых ими администраций зависит жизнеобеспечение населения, функционирование в целом районного или городского хозяйства. Закономерен вопрос, почему глава администрации муниципального района (городского округа с внутригородским делением), объединенный с главами администраций поселений (внутригородских районов) решением общих задач, не может быть услышанным при подборе кандидатур на эти должности? Подчеркнем еще раз, что речь идет о назначениях должностных лиц по контракту для выполнения определенных управленческих функций, требующих и необходимых познаний, и профессиональных навыков, и опыта.

Дискуссии вызывает другая норма - о формировании конкурсных комиссий для назначения глав администраций муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением. Из названной процедуры исключается представительный (законодательный) орган субъекта Российской Федерации. Половина членов конкурсной комиссии назначается высшим должностным лицом субъекта (главой исполнительной власти), вторая половина - представительным органом соответствующего муниципального образования. В связи с этим высказываются опасения, что глава города, избираемый депутатами по представлению губернатора, фактически становится его подчиненным и встраивается в систему государственной власти (властной вертикали) <12>.

<12> Костюков А.Н. Реформа в никуда... С. 59.

Можно по-разному оценивать предлагаемые нововведения, но что мы видим объективно?

Во-первых, губернаторы (главы субъектов) не назначают глав местных администраций. Это отнесено Законом к компетенции соответствующего представительного органа муниципального образования.

Во-вторых, действительно расширены полномочия главы субъекта РФ в части назначения половины членов конкурсной комиссии, но вторая ее половина опять же назначается представительным органом муниципального образования, и в дальнейших процедурах отбора, оценки представленных кандидатур на должность главы местной администрации обе части членов конкурсной комиссии наделяются равными полномочиями. После чего по результатам конкурса из числа представленных конкурсной комиссией кандидатов представительным органом муниципального образования лицо назначается на указанную должность.

В-третьих, хочется напомнить об отечественном историческом опыте, связанном с назначением председателей земских управ (исполнительных органов земства). Согласно ст. 48 Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. избранный земским собранием председатель уездной управы утверждался в должности начальником губернии, а ст. 56 закрепляла утверждение в должности председателя губернской управы министром внутренних дел России. Мы не ратуем за введение подобного сегодня, но оценивая 150-летний опыт российского земства, объективности ради следует напомнить об этих организационных процедурах.

И наконец, для тех, кто пытается в качестве образцов для подражания приводить зарубежный опыт. В государствах с различными муниципальными системами не является редкостью прямое назначение глав исполнительной власти муниципалитетов (мэров, бургомистров) представителями государства. Так, в Бельгии бургомистра назначает король из числа членов коммунального совета, в Голландии бургомистр также назначается королевским указом <13> и т.д. Подобная практика не воспринимается ни как свертывание местного самоуправления, ни как диктат государства.

<13> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Проспект, 2008. С. 60.

Подводя итог краткому анализу нововведений в правовой основе местного самоуправления, необходимо подчеркнуть, что никто не оспаривает права государства на создание правовых алгоритмов в части определения общих принципов организации системы местного самоуправления (ст. 72 Конституции Российской Федерации). Местное самоуправление продолжает оставаться самостоятельным лишь в пределах своих полномочий (ст. 12 Конституции Российской Федерации). Последние изменения в базовый Закон о местном самоуправлении вряд ли следует воспринимать как доминирование государственной власти над властью муниципальной.

Литература

  1. Авакьян С.А. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства в России / С.А. Авакьян // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 3.
  2. Костюков А.Н. Местному самоуправлению нужна новая государственная защита / А.Н. Костюков // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 12.
  3. Костюков А.Н. Реформа в никуда... / А.Н. Костюков // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 4.
  4. Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации / О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. М.: Проспект, 2008.
  5. Михеев Д.С. Ответственность органов местного самоуправления перед населением как элемент принципа гласности / Д.С. Михеев // Закон и право. 2014. N 4.
  6. Михеев Д.С. Взаимодействие граждан с муниципальными органами как механизм осуществления принципа гласности местного самоуправления / Д.С. Михеев // Российская юстиция. 2012. N 7.
  7. Петров В. Слово за земством / В. Петров // Российская газета. 2014. 22 апреля.
  8. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2013. 13 декабря.
  9. Прудентов Р.В. Проект рамочной программы реформ в сфере местного самоуправления в России / Р.В. Прудентов // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 4. С. 64.