Мудрый Юрист

Эволюция развития института административной ответственности за экологические правонарушения

Дубовик Ольга Леонидовна, главный научный сотрудник сектора эколого-правовых исследований Института государства и права Российской академии наук, доктор юридических наук, профессор.

В статье рассматриваются основные направления реформы законодательства об административной ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, ее результаты, оцениваются достижения и просчеты преобразования данного сегмента российского законодательства. В качестве несомненных позитивных результатов выделяются расширение круга охраняемых средствами административного права объектов, согласование терминологии административного и экологического законодательства, введение административной ответственности за ранее не наказуемые деяния и др.

Ключевые слова: окружающая среда, правонарушение, преступление, природопользование, природоресурсное законодательство, экологическое законодательство.

Evolution of the Institute of administrative responsibility for ecological offences

O.L. Dubovik

Dubovik Ol'ga Leonidovna, senior researcher of the sector of environmental-law studies of the Institute of State and Law RAS, doctor of juridical sciences, professor.

This article considers the main directions of the reform of the legislation on administrative responsibility for violations in the field of environmental protection and nature use, its results are assessed the achievements and failures of the conversion of this segment of the Russian legislation. The expansion of interests protected by administrative law, harmonization of terminology of administrative and environmental law, the introduction of administrative responsibility for previously not punishable acts and other are the main positive results.

Key words: environment, administrative delinquencies, crime, environmental management, natural resource legislation, environmental legislation.

Исследованием вопросов административной ответственности за экологические правонарушения мне пришлось заняться по просьбе Надежды Георгиевны Салищевой, которая собирала авторский коллектив для написания Комментария к КоАП РСФСР. Это приглашение во многом оказалось счастливым. Ведь благодаря ему мне пришлось многие годы работать плечом к плечу с замечательной женщиной, крупнейшим специалистом в области административного права и процесса, настоящим профессионалом, известным юристом, чудесным человеком. Позволю сказать, что я теперь причисляю себя к ее единомышленникам и соратникам и горжусь этим. Встречи с Надеждой Георгиевной, обсуждение мельчайших деталей, ее советы и оценки моих текстов бесценны. Я благодарна ей и за поддержку, оказанную на заседаниях Рабочей группы по проекту КоАП РФ при обсуждении структуры и содержания главы 8 Кодекса об административной ответственности за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования. Без этой поддержки вряд ли удалось закрепить многие новеллы административно-экологического законодательства и заложить базу его потенциальной эффективности.

Поздравляя дорогую Надежду Георгиевну с юбилеем и желая ей новых творческих успехов, здоровья и счастья, надеюсь, что смогу и в дальнейшем работать с ней, пытаться соответствовать ее высоким требованиям к научному труду.

Постановка проблемы. Реформа федерального законодательства об административной ответственности за проступки в области охраны окружающей среды и природопользования, проведенная в 2001 г., а также активная законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации, отражающая потребности соответствующих регионов и особенности организации в них процессов пресечения и предупреждения экологических правонарушений, привели не только к существенному изменению данного сегмента правового регулирования, необходимости усиления активности органов, ведущих борьбу с экологическими правонарушениями, но и породили новые вопросы теоретического характера, поставили новые задачи в науках административного и экологического права. Хотя в последнее время административная ответственность за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования все чаще привлекает внимание ученых и практиков, их усилия сосредоточиваются в основном на толковании административно-правовых запретов, содержащихся в нормах главы 8 КоАП РФ, либо на исследовании элементов составов отдельных групп экологических проступков или элементов состава того или иного экологического административного правонарушения [1].

Глубокого изучения, на наш взгляд, заслуживают многие аспекты, связанные с существованием и применением мер административной ответственности за экологические правонарушения. В их числе теоретические основы формулирования составов административных экологических проступков; классификация административных экологических проступков; состояние, структура и динамика экологической правонарушаемости; признаки составов административных экологических правонарушений; эффективность административно-правовых запретов и эффективность административных санкций; тенденции правового регулирования административно-правовой ответственности за экологические правонарушения по законодательству субъектов РФ; результаты и перспективы применения меры наказания в виде административного приостановления в целях охраны окружающей среды; значение введения института коллективной ответственности (ответственности юридических лиц) для охраны окружающей среды; соотношение административной ответственности с уголовной ответственностью за экологические преступления и дисциплинарной - за экологозначимые нарушения трудового законодательства, а также выработка критериев разграничения составов соответствующих посягательств на окружающую среду и др.

Такого рода исследования должны проводиться достаточно масштабно и последовательно усилиями многих специалистов. В некотором роде общими предпосылками для этого могут стать предварительные оценки концепции реформирования административной ответственности в целом и за экологические правонарушения в частности, реализованной в тексте действующего КоАП РФ, анализ позитивных сторон проведенной реформы и ее недостатков, анализ содержания, причин и тенденций внесения изменений и дополнений в текст действующего КоАП РФ, определение основных направлений совершенствования административного законодательства об ответственности за проступки в области охраны окружающей среды и природопользования.

Коротко остановимся на характеристике указанных предпосылок. Но вначале несколько слов о состоянии и структуре административных экологических правонарушений. В стране ежегодно совершаются десятки тысяч нарушений экологического законодательства различных категорий - посягающих на животный мир, водные биологические ресурсы, чистоту воздуха и почв. По данным Судебного департамента Верховного Суда РФ, только в 2013 г. в суды первой инстанции поступило 12486 дел об административно наказуемых экологических правонарушениях (при этом остаток нерассмотренных в 2012 г. дел составил 538). По числу лиц было рассмотрено 11305 дел. Суды рассматривают лишь малую долю дел; в основном административные производства осуществляются уполномоченными в области охраны окружающей среды и природных ресурсов органами и должностными лицами. Для сравнения укажем, что в суды уголовных дел за тот же период поступило в два раза меньше - 6046. Еще один пример данных статистического характера: за последние пять лет незаконные рубки лесных насаждений увеличились на 66%, а в регионах, где осуществляется интенсивная заготовка древесины, в среднем отмечен рост на 30%. При этом только в 2012 г. ущерб, нанесенный противоправной заготовкой лесопродукции, составил около 10 млрд руб., а возмещен он был лишь в размере 2% [2].

Концепция реформирования административной ответственности за экологические правонарушения: достигнутые результаты и пробелы реализации. Использование опыта осуществленной несколькими годами раньше реформы уголовно-экологического законодательства и теоретические разработки специалистов в области административного, экологического и природоресурсного права позволили выработать современные подходы к преобразованию института административной ответственности за экологические правонарушения, отражающие потребности общества, государства и граждан в сфере охраны окружающей среды и природопользования от противоправных посягательств. При разработке и обсуждении концепции ни среди участников рабочей группы по проекту КоАП РФ, ни среди представителей заинтересованных ведомств не возникало сомнений в выделении в структуре Кодекса отдельной главы об административных проступках против окружающей среды и сохранении традиций КоАП РСФСР (гл. 7). Не было возражений и против расширения круга охраняемых административно-правовыми нормами правовых благ (объектов), а тем самым расширения перечня составов административных правонарушений. Столь же единодушным было мнение о необходимости ужесточения административных санкций за совершение противоправных деяний. Согласие по вопросу о потенциальной эффективности института административной ответственности юридических лиц в целях обеспечения охраны окружающей среды и порядка использования природных ресурсов и объектов было легко достигнуто. Споры возникали главным образом в связи с вопросами юридико-технического и структурного характера. Так, в принципе, было необходимо максимально четко выстроить систему соотношения уголовно-правовых и административно-правовых запретов, т.е. распределить их по степени общественной опасности с учетом ответственности за материальные составы, составы поставления в опасность и формальные составы, с тем чтобы в КоАП РФ были сосредоточены главным образом составы формальные, не предусматривающие наступления последствий, не требующие установления причинной связи и доказывания наступившего вреда. При этом "результативные" противоправные деяния, будь то составы материальные, причинившие вред окружающей среде, жизни и здоровью людей, умаление экологической безопасности и другим охраняемым объектам, или составы поставления в опасность, когда создается реальная угроза причинения вреда, должны находиться в сфере действия уголовного закона. Противоречия позиций зачастую возникали и в связи со способами формулирования признаков составов административных экологических проступков, особенно - степенью детализации признаков объективной стороны (деяния, средств и способов совершения правонарушения и проч.). Наконец, не было единым и мнение о месте того или иного запрета в структуре Кодекса, т.е. о включении его в ту или иную главу - восьмую, седьмую, девятую или десятую, поскольку многие экологически значимые противоправные деяния посягают и на другие охраняемые правом ценности: собственность (глава 7), промышленную безопасность, безопасность в области строительства и энергетики (глава 9), правопорядок в сельском хозяйстве, ветеринарии, мелиорации земель (глава 10) и др.

В результате была сформирована глава восьмая, содержащая в первоначальном тексте КоАП РФ сорок статей (ныне их уже 47), возросло количество составов административных экологических проступков за счет не только включения новых, ранее не известных административному законодательству составов, но и за счет перенесения из специального экологического законодательства, разукрупнения, введения общих составов экологических правонарушений (по образцу реализованного УК РФ подхода), например, составов ст. 8.1 - 8.5, введения ответственности юридических лиц во многие статьи главы 8. В целом на федеральном уровне была проведена масштабная кодификация в области административной ответственности за экологические правонарушения.

О некоторых недостатках и пробелах. Не удалось полностью выдержать иерархию запретов уголовно-правовых и административно-правовых в отношении материальных составов, составов поставления в опасность и формальных составов. Как уже отмечалось, большинство составов экологических проступков по КоАП РФ - формальные, но в ряде случаев сохранены и конструкции материальных составов и конструкции составов поставления в опасность. Это относится в первом случае к ст. 8.10, по которой ответственность устанавливается за выборочную (внепроектную) отработку месторождений полезных ископаемых, приводящую к необоснованным потерям запасов полезных ископаемых, а равно за иное нерациональное использование недр, ведущее к сверхнормативным потерям при добыче полезных ископаемых или при переработке минерального сырья (ч. 1); ст. 8.32, устанавливающей ответственность за нарушение правил пожарной безопасности в лесах, повлекшее возникновение лесного пожара без причинения тяжкого вреда здоровью человека (ч. 4); ст. 8.43, предусматривающей ответственность за нарушение требований к осуществлению деятельности в Антарктике и условий ее осуществления, если такие действия повлекли причинение вреда окружающей среде Антарктики (ч. 3). Во втором случае можно назвать ст. 8.3, предусматривающую ответственность за нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимиками, которое может повлечь причинение вреда окружающей среде; ст. 8.13, регулирующую ответственность за нарушение водоохранного режима на водосборах водных объектов, которое может повлечь загрязнение указанных объектов или другие вредные явления; ст. 8.21, устанавливающую ответственность за нарушение правил эксплуатации, неиспользование сооружений, оборудования или аппаратуры для очистки газов и контроля выбросов вредных веществ в атмосферный воздух, которые могут привести к его загрязнению (ч. 3); ст. 8.38, устанавливающую ответственность за производство сплава древесины, строительство мостов, дамб, транспортировку древесины или других лесных ресурсов, осуществление взрывных или иных работ, а равно эксплуатацию водозаборных сооружений и перекачивающих механизмов с нарушением правил охраны водных биологических ресурсов, если хотя бы одно из этих действий может повлечь массовую гибель рыбы или других водных животных, уничтожение в значительных размерах кормовых запасов либо иные тяжкие последствия. Здесь приходится указать на два момента. Во-первых, и в УК РФ не реализована полностью идея о включении в главу 26 "Экологические преступления" только материальных или только материальных составов и составов поставления в опасность. В качестве примера назовем ст. 247, содержащую состав поставления в опасность, и ст. 53, содержащую формальные составы преступлений. Во-вторых, особенности русского языка не всегда позволяют разграничить результативные и нерезультативные деяния. Такие термины, как "загрязнение", "уничтожение", "повреждение", означают и процесс, действия (иногда продолжаемые достаточно длительное время), и результаты деятельности (действий, бездействия). Даже в отношении термина "добыча", применяемого при описании признаков объективной стороны составов нарушения правил охоты, рыболовства, использования недр, в доктрине административного, уголовного и экологического права существуют противоположные мнения: одни считают незаконную добычу (вылов) водных биологических ресурсов материальным составом, другие - формальным, даже если противоправная деятельность лица не ограничилась попыткой что-то добыть и улов был удачным. В отношении незаконной охоты правильным признается нахождение с охотничьим оружием, охотничьими собаками и иными средствами на соответствующей территории. В тексте КоАП РФ такого рода термины использованы неоднократно (см., например, ст. 8.6, 8.13 (ч. 5), 8.19, 8.29, 8.30, 8.31 (ч. 2), 8.35).

Одним из недостатков является излишняя абстрактность формулирования административно-правовых запретов, когда текст нормы фактически воспроизводит ее название, например, ст. 8.27, 8.28 (ч. 1), 8.30, 8.31 (ч. 1), 8.32 (ч. 1), 8.33, 8.38, 8.41, 8.44. С другой стороны, отдельные нормы сформулированы казуистично и включают громоздкие обороты, трудные для понимания (см. текст части 1.3 ст. 8.37).

Несмотря на постоянно вносимые изменения и дополнения в КоАП РФ, имеются пробелы. Так, отнюдь не за все нарушения законодательства об экологической экспертизе в ст. 8.4 установлена ответственность. Нет ее и за нарушения в области генно-инженерной деятельности, за жестокое обращение с животными и др.

Разнородность приемов юридической техники порождает дисбаланс в формулировках административно-правовых запретов: очень часто используются обороты "нарушение правил", "нарушение требований", "нарушение норм" и т.п., а в то же время в отдельных случаях имеет место излишнее дробление, когда перечисляются в закрытом перечне все виды действий вместо того, чтобы использовать слова "и иные" либо "а равно оборот", что оставляет возможность правоприменителю реагировать на появление новых видов противоправного поведения без изменения текста закона, а в сфере экологии, использования окружающей среды и воздействий на нее такого рода новые виды поведения и его результаты появляются с завидной, к сожалению, регулярностью. Примером служат ст. 8.34 - 8.36.

Не анализируя вопрос о санкциях, отметим, что соразмерности и однородности их в полной мере достичь не удалось: преобладают штрафы, а санкции, характеризующие значительным профилактическим потенциалом (предупреждение и приостановление деятельности) использованы недостаточно. Да и размеры штрафов не во всех случаях соответствуют общественной опасности проступка: иногда они выглядят завышенными, иногда заниженными.

Проведенная реформа законодательства об административной ответственности за проступки в области охраны окружающей среды и природопользования расширила круг охраняемых законом объектов, повысила степень их защищенности от противоправных посягательств, расширила круг привлекаемых к ответственности субъектов правонарушения, создала возможность более активного и масштабного пресечения и предупреждения нарушений экологического и природоресурсного законодательства и их наказуемости, но в то время все же некоторые вопросы остались четко недостаточно урегулированными.

Тенденции изменения и дополнения КоАП РФ. С момента вступления Кодекса в силу в главу восьмую было внесено немало изменений и дополнений. В разное время было добавлено семь статей (8.12.1, 8.28.1, 8.41 - 8.45), устанавливающих ответственность за несоблюдение условия обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе (ст. 8.12.1); нарушение требований лесного законодательства об учете древесины и сделок с ней (ст. 8.28.1); невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду (ст. 8.41); нарушение специального режима осуществления хозяйственной и иной деятельности на прибрежной защитной полосе водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо режима осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 8.42); нарушение требований к осуществлению деятельности в Антарктике и условий ее осуществления (ст. 8.43); нарушение режима осуществления хозяйственной и иной деятельности в границах зон затопления, подтопления (ст. 8.44); невыполнение требований по оборудованию хозяйственных и иных объектов, расположенных в границах водоохранных зон, сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод (ст. 8.45). Необходимость дополнения КоАП РФ ст. 8.43 не вызывает сомнений: широко известно, насколько уязвима окружающая среда Антарктики и как увеличиваются в последнее время масштабы воздействий на нее, в т.ч. приводящие к изменениям климата. Но в случае ст. 8.45 такое решение уже не столь очевидно, учитывая имеющиеся запреты по ст. 8.13, не говоря уже о ст. 8.2 и 8.3. Эта новелла порождает конкуренцию административно-правовых норм и может вызвать большие трудности на практике при ее применении.

Вторая тенденция отчетливо характеризуется усилением санкций. Так, в ст. 8.2 "Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами" был существенно увеличен размер штрафа, налагаемого на должностных лиц (от 10000 до 30000 руб., а ранее он составлял от 2 до 5 тыс. руб.), на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от 30000 до 50000 руб. (ранее - от 2 до 5 тыс. руб.), на юридических лиц - от 100000 до 250000 руб. (ранее - от 10 до 100 тыс. руб.).

Еще одна тенденция характеризуется приведением терминов, используемых в тексте главы 8 КоАП РФ, в соответствие с новым экологическим законодательством. Здесь можно привести примеры замены понятий "окружающая природная среда" на "окружающая среда", указания объект посягательства как на рыбу термином "водные биологические ресурсы", ряда терминов нового лесного законодательства и др.

Тенденция изменения содержания административно-правовых запретов выражается как за счет добавления новых частей в действующие статьи и, следовательно, во включении новых составов административных проступков, так и в изменениях действующих норм (не всегда позитивных). В первом случае речь идет о дополнениях ст. 8.8 "Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению" частью 1.1 отсылочной к Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" нормой; ст. 8.37 "Нарушение правил охоты, иных правил пользования объектами животного мира и правил добычи (вылова) водных биологических ресурсов и иных правил, регламентирующих осуществление промышленного рыболовства, прибрежного рыболовства и других видов рыболовства" частями 1.1 (об ответственности за повторность), 1.2 (о сроках охоты), 1.3 (об ответственности за непредъявление разрешительных документов). Фактически введение ч. 1.2 и 1.3, несмотря на оговорку по ч. 1 ст. 8.37, порождает конкуренцию норм.

Не всегда оправданны содержательные изменения текста статей. В первую очередь это касается ст. 8.1, в свое время включенной в первоначальный текст КоАП РФ как аналог уголовно-правового запрета по ст. 246 УК РФ, предусматривающей ответственность за нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ (материальный состав). Внесенные Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 239-ФЗ поправки изменили суть, цели и профилактический потенциал нормы, ограничив ее действие сферами градостроительной и строительной. Даже более поздние изменения (например, внесение ст. 8.42, 8.44 и 8.45) ненамного компенсируют это, поскольку касаются хозяйственной деятельности в пределах водоохранных зон, зон подтопления и некоторых иных территорий со специальным режимом.

Литература

  1. См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / под общей ред. Н.Г. Салищевой. 7-е изд., М.: Проспект, 2011; Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / под общей ред. Э.Н. Ренова. М.: Норма, 2002; Комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды" / под ред. О.Л. Дубовик. М.: Правовая база "Гарант", 2010; Научно-практическое пособие по применению КоАП РФ. М.: Норма, 2006; Россинский Б.В. Административная ответственность: Курс лекций. 2-е изд., М.: Норма, 2009; Юридическая ответственность за экологические правонарушения / отв. ред. О.Л. Дубовик. М.: ИГП РАН, 2012 и др. работы.
  2. URL: http://state.kremlin.ru/face/17876 (дата обращения: 11.07.2014).