Мудрый Юрист

О необходимости расширения полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью следственного комитета

И.В. Ткачев, кандидат юридических наук, прокурор Оренбургской области.

В статье анализируются результаты отделения Следственного комитета от прокуратуры Российской Федерации. Констатируя факт снижения качества предварительного расследования уголовных дел, производство по которым осуществлялось сотрудниками Следственного комитета Российской Федерации, автор указывает на необходимость расширения полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью нового федерального государственного органа.

Ключевые слова: прокуратура, Следственный комитет Российской Федерации, качество предварительного расследования.

The article analyzes the results of the separation of the investigative Committee of the Russian Federation and the Prosecutor. The author speaks of the need to empower the public prosecutor to oversee the investigative Committee of the Russian Federation. The author points to the decline in the quality of criminal investigation investigative Committee of the Russian Federation.

Key words: prosecutor, Investigative committee of Russian Federation, quality of criminal investigation.

С момента создания Следственного комитета и его последующего отделения от прокуратуры прошло несколько лет, что позволяет дать определенную оценку результатам функционирования нового федерального государственного органа в условиях самостоятельности и эффективности осуществления прокурорского надзора за его процессуальной деятельностью.

Переходный период работы Следственного комитета в составе системы прокуратуры России <1> выявил ряд проблем, являющихся результатом разделения ранее единого органа по надзору за законностью, не только не получивших разрешения с вступлением в силу Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ <2>, но и заметно усугубившихся с течением времени.

<1> С момента вступления в силу Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" до учреждения Следственного комитета Российской Федерации в качестве самостоятельного федерального органа.
<2> Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 15.

Став самостоятельной структурой, Следственный комитет фактически занял обособленное положение среди органов уголовного преследования. Порою прокурорам приходится десятки раз отменять незаконные постановления следователей Следственного комитета об отказе в возбуждении уголовных дел при наличии бесспорных признаков преступления. Выступая на парламентских слушаниях 18 ноября 2013 г., Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.Я. Чайка назвал практику систематического принятия следственными органами решений об отказе в возбуждении уголовных дел при наличии очевидных признаков уголовно наказуемых деяний "новой формой укрывательства преступлений и освобождения совершивших их лиц от ответственности" <3>. Кроме того, промедление с началом уголовного преследования нередко приводит к безвозвратной утрате доказательств либо истечению срока давности привлечения к уголовной ответственности.

<3> Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации www.genproc.gov.ru.

Особую озабоченность вызывают факты укрывательства преступлений. Более трети выявленных в целом по России в 2013 году случаев отказа правоохранительных органов в приеме заявлений о преступлениях и их регистрации при наличии бесспорных оснований для проверки и возбуждения уголовных дел допущено должностными лицами Следственного комитета - теми, кто по закону должен давать таким фактам уголовно-правовую оценку <4>. Бездействие при приеме и рассмотрении сообщений о преступлениях является основным поводом для обращения граждан в суд за защитой своих прав в порядке ст. 125 УПК РФ в общем массиве жалоб на нарушения уголовно-процессуального законодательства сотрудниками Следственного комитета. При этом в Оренбургской области, как и в большинстве регионов России, число поданных и впоследствии удовлетворенных судом жалоб на действия сотрудников Следственного комитета в несколько раз превышает долю аналогичных обращений в порядке ст. 125 УПК РФ на бездействие УМВД, несмотря на существенную разницу в количестве находящихся в производстве указанных ведомств уголовных дел.

<4> Там же.

Анализ динамики статистических показателей качества предварительного следствия по уголовным делам, производство по которым осуществлялось сотрудниками Следственного комитета Российской Федерации, однозначно свидетельствует об увеличении числа нарушений уголовно-процессуального законодательства с момента окончательного отделения нового следственного органа от прокуратуры. Сегодня можно констатировать рост количества оправдательных приговоров и числа реабилитированных на этапе предварительного следствия по уголовным делам <5>, расследуемым сотрудниками Следственного комитета, по сравнению с периодом работы следователей в составе прокуратуры <6>.

<5> Подробнее об этом см.: "Сильное Российское государство должно иметь сильную прокуратуру" (интервью с Генеральным прокурором Российской Федерации Ю.Я. Чайкой // Прокурор. 2012. N 1.
<6> Снижение качества предварительного следствия по уголовным делам, расследование по которым производилось сотрудниками Следственного комитета, отмечали и другие авторы, в том числе и в период функционирования Следственного комитета в системе органов прокуратуры. См.: Лысков А.Г. Явление коррупции - меры государства: правовые и политико-этические аспекты // Законность. 2008. N 9. С. 7.

Обозначенная проблема, к сожалению, имеет место и в Оренбургской области. Так, только в предыдущие годы число реабилитированных на стадии предварительного расследования по уголовным делам, находившимся в производстве сотрудников Следственного комитета по Оренбургской области, увеличилось в несколько раз. Если в 2012 году было реабилитировано 3 лица, то в 2013 году Следственным комитетом по Оренбургской области незаконно привлечено к уголовной ответственности на этапе предварительного расследования уже 22 человека. В результате по общим показателям эффективности работы в 2013 году следственное управление Следственного комитета по Оренбургской области оказалось на 68-м месте общероссийского рейтинга из 74 возможных.

В целях совершенствования надзора за процессуальной деятельностью Следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Оренбургской области нами было проведено анонимное анкетирование судей региона, в котором приняло участие более 100 работников судебной системы. Результаты анкетирования однозначны: отделение следствия от прокуратуры привело к ухудшению качества предварительного следствия по уголовным делам, подследственным Следственному комитету. При этом судьи особо отмечают участившиеся случаи неполноты доказывания по уголовным делам, а также многочисленные факты нарушений порядка проведения следственных действий следователями Следственного комитета.

Во многом снижение качества предварительного расследования по уголовным делам, находящимся в производстве следователей нового федерального государственного органа, обусловлено проблемами кадрового характера. Создание Следственного комитета вызвало необходимость приема на сложную, кропотливую работу новых сотрудников. Поскольку большинство следователей прокуратуры при наличии возможности выбора продолжили служить в надзорном ведомстве в других должностях. Отсутствие достаточного количества опытных следователей привело к невозможности осуществления качественного наставничества молодых сотрудников, что в конечном счете вызвало всплеск нарушений уголовно-процессуального законодательства при производстве по уголовным делам.

Проблемы кадрового характера в системе Следственного комитета очевидны и для судейского корпуса. Так, на вопрос о том, что будет способствовать повышению качества предварительного следствия, осуществляемого сотрудниками Следственного комитата, все опрошенные нами в рамках анонимного анкетирования судьи региона указали на необходимость привлечения к расследованию преступлений более опытных следователей, а также обратили внимание на проведение качественного обучения вновь принятых и повышение квалификации уже работающих сотрудников. Примечательно, что указанный вопрос анкеты не содержал возможных вариантов ответа, предоставляя судьям возможность собственноручного изложения своего видения решения проблемы.

Действительно, свыше 37% сотрудников Следственного комитета по Оренбургской области работают в следствии менее трех лет. При этом стаж работы свыше 20 лет имеют лишь 7 сотрудников следственного управления. В такой ситуации, в условиях недостатка опытных следователей, уместно говорить о кадровом голоде в Следственном комитете по Оренбургской области. Подобная проблема имеет место в большинстве регионов, что обусловлено осознанным выбором опытных сотрудников в период разделения двух структур в пользу службы в органах прокуратуры.

Одним из негативных последствий отделения следствия от прокуратуры является значительное увеличение сроков расследования уголовных дел Следственным комитетом. Затягивание процессуальных сроков следователями Следственного комитета имеет место практически на всей территории Российской Федерации. Доля уголовных дел, оконченных с превышением установленного законом срока, растет угрожающими темпами. Особую озабоченность вызывают факты формальной передачи уголовных дел, производство по которым осуществляется свыше 12 месяцев, в РОВД. Принятие прокурорами предусмотренных законом мер реагирования зачастую не позволяет эффективно бороться с подобными злоупотреблениями и нередко фактически игнорируется сотрудниками Следственного комитета, отвечающими на требования и представления прокурора формальными отписками. Как в 2012 <7>, так и в 2013 <8> годах в целом по России почти каждое второе уголовное дело, расследованное Следственным комитетом, закончено с превышением установленного законом срока.

<7> См.: Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации www.genproc.gov.ru.
<8> В 2013 году доля уголовных дел, законченных СК РФ в срок свыше двух месяцев, превысила 46% // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации www.genproc.gov.ru

Нарушение разумных сроков уголовного судопроизводства имеет место и в системе Следственного комитета по Оренбургской области. На указанный фактор обратили особое внимание и судьи региона при ответе на вопросы проведенного нами анонимного анкетирования. Так, в 2013 году в срок свыше двух месяцев окончено свыше 63% уголовных дел, расследуемых сотрудниками Следственного комитета по Оренбургской области.

Законодательное ограничение полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью Следственного комитета неизбежно сказалось на качестве предварительного следствия. Отсутствие у прокурора правовых средств эффективной борьбы с грубейшими нарушениями закона привело к бюрократизации отношений между двумя ведомствами, существенно препятствующей своевременному устранению выявленных недостатков.

Лишение прокурора полномочия по возбуждению уголовных дел значительно снизило результативность надзорной деятельности. В некоторых случаях прокурорам приходится в прямом смысле годами добиваться привлечения к уголовной ответственности Следственным комитетом граждан, причастность которых к совершению преступлений очевидна. Подобные факты препятствуют своевременной реализации принципов уголовного судопроизводства и противоречат общим задачам правоохранительной системы. Не спешат следователи Следственного комитета привлекать к уголовной ответственности и своих коллег за незаконное ограничение конституционных прав граждан, что особо отметил в своем Докладе в Совете Федерации 29 апреля 2014 г. Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.Я. Чайка <9>.

<9> Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации www.genproc.gov.ru.

В результате проводимой с 2007 г. реформы правоохранительной системы у прокурора остался весьма ограниченный круг полномочий по осуществлению надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия <10>. Фактически прокурор становится субъектом уголовного преследования по уголовным делам, подведомственным Следственному комитету, лишь при их поступлении вместе с обвинительным заключением для утверждения, когда восполнение неполноты доказывания в силу упущенного времени практически невозможно. Именно на этом этапе нередко выявляются уже неустранимые нарушения уголовно-процессуального закона, влекущие признание полученных в ходе предварительного следствия доказательств недопустимыми. Несмотря на это, именно прокурор отвечает за результаты предварительного следствия, не имея при этом реальной возможности осуществлять эффективный надзор за его качеством.

<10> См. Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 24. Ст. 2830.

В условиях законодательного ограничения возможностей прокурорского надзора значительно укрепилась роль судебного контроля за соблюдением закона на стадии предварительного следствия. Однако судебный контроль носит фрагментарный характер, поскольку получает возможность проверки и выявления следователем нарушений уголовно-процессуального законодательства лишь при обращении одного из участников уголовного судопроизводства с жалобой в суд в порядке, регламентированном ст. 125 УПК РФ. В противном случае допущенные следователем нарушения закона могут быть выявлены лишь при изучении прокурором уголовного дела, представленного вместе с обвинительным заключением для утверждения. В свою очередь, прокурор, в конечном счете отвечающий за качество предварительного следствия, призван осуществлять надзор за законностью на протяжении всего досудебного производства по уголовному делу, однако в настоящее время такие полномочия у надзорного ведомства отсутствуют.

Одной из важнейших функций прокуратуры является координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Однако ст. 8 Закона о прокуратуре не называет в числе объектов координации Следственный комитет Российской Федерации. Несомненно, новый федеральный государственный орган входит в правоохранительную систему, что дает основания включать Следственный комитет в число объектов координации, осуществляемой прокуратурой. Однако в последний раз анализируемая статья Закона о прокуратуре подвергалась изменениям за 7 лет до создания Следственного комитета и требует приведения в соответствие с действующими правовыми реалиями.

Прокуратура по праву занимает главенствующую роль в системе органов уголовного преследования Российской Федерации. Однако в настоящее время прокуратура фактически лишена возможности осуществления уголовного преследования, что в сложившихся условиях препятствует адекватному реагированию на выявленные в ходе осуществления надзорной деятельности нарушения закона. Законодательное сужение полномочий прокурора, бесспорно, оказало негативное влияние на реализацию назначения уголовного судопроизводства, закрепленного в ст. 6 УПК РФ.

Следует отметить, что Следственный комитет Российской Федерации вообще не упомянут в Законе о прокуратуре, а взаимодействие с новым федеральным государственным органом до сих пор находится вне нормативного регулирования. Вместе с тем, поскольку задачи Следственного комитета и прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства во многом тождественны, взаимодействие двух самостоятельных ведомств, несомненно, требует правовой регламентации.

Прокурорский надзор не может быть эффективным средством обеспечения законности в уголовном судопроизводстве в условиях отсутствия достаточных полномочий для борьбы с выявленными нарушениями. В современных условиях расширение полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия является очевидной необходимостью.

Список использованной литературы

  1. "Сильное Российское государство должно иметь сильную прокуратуру" (интервью с Генеральным прокурором Российской Федерации Ю.Я. Чайкой // Прокурор. 2012. N 1).
  2. Лысков А.Г. Явление коррупции - меры государства: правовые и политико-этические аспекты // Законность. 2008. N 9.