Мудрый Юрист

Институт послания конституционного суда законодательному органу власти: проблемы теории и практики

О.В. Брежнев, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой государственного строительства и конституционного права Курской академии государственной и муниципальной службы.

В статье рассмотрены актуальные проблемы, касающиеся содержания и особенностей реализации института послания Конституционного Суда законодательному органу власти. На основе анализа доктринальных подходов и нормативного регулирования данного института показана его роль как инструмента воздействия, используемого в системе "сдержек и противовесов", а также как средства обеспечения конституционной законности.

Ключевые слова: конституционное правосудие, послание, полномочие, взаимодействие, законность, регламентация.

The article deals with topical issues relating to the content and implementation of the institute of message of the Constitutional Court to the legislative body. Based on an analysis of doctrinal approaches and normative regulation of this institute shows its role as an instrument of influence, used in the system of "checks and balances", as well as a means of constitutional legality.

Key words: constitutional justice, message, power, interaction, legality, regulation.

Обеспечение надлежащего взаимодействия Конституционного Суда и законодательного органа власти является важным условием достижения целей конституционного правосудия. В качестве одного из средств такого взаимодействия можно рассматривать институт послания Конституционного Суда <1>. Послание представляет собой особый правовой акт органа конституционного контроля, основанный на анализе материалов рассмотренных им дел и адресованный законодательному органу власти. Послание выполняет двойственную роль: с одной стороны, оно является одним из инструментов воздействия, используемых органом конституционного правосудия в системе "сдержек и противовесов", с другой стороны, послание выступает в качестве средства обеспечения исполнения решений Конституционного Суда, а в широком смысле - способствует соблюдению органами государственной власти конституционной законности.

<1> См.: Малюшин А.А. Взаимодействие Конституционного Суда РФ и законодательного органа власти в РФ // Российский судья. 2007. N 7. С. 14 - 16.

С известной долей условности можно выделить несколько функций, выполняемых посланием Конституционного Суда:

Институт послания Конституционного Суда законодательному органу власти впервые был достаточно подробно регламентирован в Законе РСФСР от 12 июля 1991 г. N 1599-1 "О Конституционном Суде РСФСР" (ч. ч. 3, 6 ст. 8, п. 7 ч. 1 ст. 21, п. 6 ч. 2 ст. 24, ч. 4 ст. 43, ст. 54, ч. 1 ст. 84). Данный Закон предусматривал нормы, четко устанавливавшие периодичность направления послания (один раз в год), его адресат (Верховный Совет РСФСР), предмет (состояние конституционной законности в Российской Федерации), порядок подготовки (под руководством Председателя Конституционного Суда на основе материалов рассмотренных дел), форму (послание утверждалось решением Конституционного Суда и излагалось в виде отдельного документа), порядок рассмотрения (послание подлежало обязательному рассмотрению Верховным Советом РСФСР или Съездом народных депутатов РСФСР не позднее чем в двухмесячный срок со дня получения послания, по результатам рассмотрения принималось постановление), порядок опубликования послания (в "Ведомостях Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР" не позднее чем в семидневный срок после его изложения, а также в "Вестнике Конституционного Суда РСФСР"). На основании данных норм Конституционный Суд обращался к Верховному Совету Российской Федерации с Посланием от 5 марта 1993 г. "О состоянии конституционной законности в Российской Федерации".

При подготовке проекта новой Конституции высказывалась точка зрения о том, что полномочие Конституционного Суда по обращению с посланием к законодательному органу власти способствует неоправданной "политизации" конституционного правосудия <2>. Однако, несмотря на это, действующая Конституция Российской Федерации (ч. 3 ст. 100) упоминает о посланиях Конституционного Суда, для заслушивания которых созываются совместные заседания палат Федерального Собрания. Из данной конституционной нормы вытекает то, что, во-первых, послания адресуются именно федеральному законодательному органу, во-вторых, по аналогии с посланиями Президента, они, в отличие от ранее действовавшего порядка, заслушиваются без обсуждения, и никаких решений непосредственно по итогам такого заслушивания не принимается. Вопросы же предмета и периодичности посланий решены Конституцией (п. "е" ст. 84) только применительно к соответствующим актам главы государства.

<2> Об истории института послания Конституционного Суда см.: Митюков М.А. Методология исследования проблемы послания Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 12. С. 27 - 33.

Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (п. 1 ч. 2 ст. 21) упоминает о полномочии Суда принимать послания, однако не содержит какой-либо детализации порядка его реализации. Соответствующие нормы были закреплены в Регламенте Конституционного Суда, принятом 1 марта 1995 г. Подобный подход к нормативной регламентации института послания нельзя считать оправданным. Регламент призван осуществлять регулирование лишь вопросов внутренней деятельности Конституционного Суда (ч. 5 ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"). Но вопросы взаимодействия Суда и иных органов государственной власти, в том числе связанные с принятием Конституционным Судом посланий, явно не относятся к его "внутренней деятельности", а потому, безусловно, подлежат законодательному регулированию. Тем не менее, § 46 Регламента Конституционного Суда 1995 г. содержал следующие нормы (как отмечалось выше, большинство из них ранее были закреплены законодательно):

Определенной новеллой являлось закрепленное в ч. 2 § 46 Регламента 1995 года нормативное положение о том, что в случае необходимости Конституционный Суд, наряду с обычным ежегодным посланием, обращается к Федеральному Собранию с посланием и по другим проблемам, определяемым целями деятельности Конституционного Суда (защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции на всей территории Российской Федерации). Предложение о направлении специального послания могло быть внесено любым судьей Конституционного Суда.

К сожалению, институт послания Конституционного Суда законодательному органу власти после принятия действующей Конституции оказался практически невостребованным и соответствующее полномочие Суда приобрело своего рода "спящий" характер <3>. Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин в многочисленных интервью то указывал на то, что обращение с посланием не является обязательным, называя его "резервным орудием" Суда, то отмечал, что каждое решение Конституционного Суда есть своего рода "мини-послание" законодателю <4>. В 2010 году в Регламент Конституционного Суда были внесены изменения, в соответствии с которыми из него была исключена норма о периодичности обращения с посланием о состоянии конституционной законности. Тогда же получила распространение практика утверждения Конституционным Судом различного рода обзоров его практики и информаций об исполнении его решений - документов, не обязательных для рассмотрения какими-либо органами власти.

<3> См.: Омаров С.М. Основные проблемы реализации послания Конституционного Суда Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2011. N 4. С. 61 - 70.
<4> См.: Митюков М.А. Указ. соч. С. 27 - 33.

24 января 2011 г. был принят новый Регламент Конституционного Суда. В нем не получили закрепления многие ранее предусматривавшиеся нормы, касающиеся посланий Конституционного Суда. § 7 Регламента сохранил лишь положения о том, что решение о направлении послания принимается в заседании Конституционного Суда (ч. 1), а также о том, что для подготовки текста послания образуется комиссия из числа судей, а для подготовки необходимых материалов может быть образована рабочая группа (ч. 2).

Таким образом, в системе действующего правового регулирования остаются неясными многие вопросы, касающиеся реализации института послания Конституционного Суда законодательному органу власти: является ли обращение с таким посланием обязательным для Суда, если является, то какова должна быть периодичность такого обращения, какие вопросы образуют предмет послания, должны ли они быть связаны с материалами рассмотренных дел, подлежат ли послания Конституционного Суда обязательному опубликованию и в каком порядке? Не решен и вопрос о форме послания: составляется ли оно всегда в виде отдельного документа, утверждаемого решением Суда, или же, как это имеет место применительно к ежегодным посланиям Президента Российской Федерации, послание может быть просто облечено в форму публичного выступления Председателя Конституционного Суда перед палатами Федерального Собрания?

Все эти вопросы могут и должны быть решены законодательным путем. В этой связи стоит обратить внимание на внесенный в Государственную Думу в прошлом году членом Совета Федерации А.Г. Лысковым проект Федерального конституционного закона N 342513-6 "О внесении изменения в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации". Данный законопроект предлагает дополнить соответствующий Закон отдельной ст. 3.1, специально регламентирующей институт послания Конституционного Суда. В ней предлагается предусмотреть, что Конституционный Суд в срок к первому заседанию Государственной Думы нового созыва (один раз в пять лет) на основе анализа и обобщения конституционно-судебной практики и выявленных системных проблем в законодательстве и правоприменении готовит Федеральному Собранию послание о состоянии конституционной законности в Российской Федерации. О подготовленном послании информируется Президент и уведомляются палаты Федерального Собрания.

Предлагается также законодательно закрепить ранее содержавшуюся в Регламенте Конституционного Суда 1995 года норму о праве Суда на обращение к Федеральному Собранию с посланиями (помимо пятилетнего) по другим проблемам, определяемым целями деятельности Конституционного Суда. Примечательно, что законопроект исходит из понимания правовой природы послания как особого "судебного акта Конституционного Суда Российской Федерации", структура и требования к содержанию которого определяются Судом самостоятельно <5>. Данная позиция представляется вполне обоснованной.

<5> По вопросу о структуре послания Конституционного Суда см.: Несмеянова С.Э. О возможном влиянии Конституционного Суда Российской Федерации на законодателя // Журнал конституционного правосудия. 2010. N 3. С. 6 - 9.

Законопроект определяет порядок заслушивания послания Конституционного Суда на совместном заседании палат Федерального Собрания, которое должно быть созвано не позднее чем в двухмесячный срок с момента информирования Президента и уведомления Совета Федерации и Государственной Думы о подготовленном послании. На данном заседании представляет послание Председатель Конституционного Суда Российской Федерации или его заместитель либо в исключительных случаях, связанных с невозможностью осуществить это полномочие данными должностными лицами (болезнь, наличие особого мнения по посланию или несогласие с его основным содержанием), по решению Конституционного Суда Российской Федерации - один из его судей.

Наконец, предлагается законодательно закрепить последствия обращения с посланием в виде нормы о том, что палаты Федерального Собрания рассматривают на своих пленарных заседаниях вопрос о законодательных мерах в связи с посланием Конституционного Суда в течение одного месяца со дня его заслушивания и вносят вытекающие из него коррективы в свои планы законотворческой деятельности.

В целом, законопроект направлен на то, чтобы "оживить" институт послания, превратить его в реальный инструмент обеспечения конституционной законности в стране.

Институт послания Конституционного Суда получил закрепление в законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации. Законы Республик Адыгея, Бурятия, Карелия, Чеченской Республики о конституционных судах предусматривают полномочие соответствующих региональных органов конституционного правосудия по обращению с посланиями к законодательным органам субъектов Федерации <6>. При этом законы Республики Адыгея и Чеченской Республики по аналогии с Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" содержат лишь общие формулировки, касающиеся данного полномочия, а более подробное регулирование, аналогичное положениям § 46 Регламента Конституционного Суда Российской Федерации 1995 г., содержится в регламентах этих судов.

<6> В Конституции Республики Бурятия (п. "м" ст. 86) содержится норма о том, что к ведению Народного Хурала относится "заслушивание посланий Конституционного Суда Республики Бурятия".

В законах Республик Бурятия и Карелия предусмотрено более детализированное регулирование рассматриваемого института: обозначен предмет послания соответствующего Конституционного Суда законодательному органу субъекта Федерации (состояние конституционной законности в Республике), установлена руководящая роль председателя соответствующего органа конституционного правосудия в подготовке и представлении послания. В Республике Карелия регламентирована периодичность обращения Конституционного Суда с посланиями к Законодательному Собранию (один раз в год). В данных двух субъектах Федерации рассматриваемый институт реализуется и оказывает влияние на развитие регионального законодательства.

В заключение отметим, что послание Конституционного Суда выступает в известной мере как квинтэссенция всей его деятельности за определенный период. Оно позволяет показать наиболее важные результаты такой деятельности и внести значимые рекомендации для законодательной и правоприменительной практики. Однако для эффективной реализации данного института необходима его всесторонняя правовая регламентация.

Список использованной литературы

  1. Малюшин А.А. Взаимодействие Конституционного Суда РФ и законодательного органа власти в РФ // Российский судья. 2007. N 7.
  2. Митюков М.А. Методология исследования проблемы послания Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 12.
  3. Несмеянова С.Э. О возможном влиянии Конституционного Суда Российской Федерации на законодателя // Журнал конституционного правосудия. 2010. N 3.
  4. Омаров С.М. Основные проблемы реализации послания Конституционного Суда Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2011. N 4.