О необходимости совершенствования правовой регламентации процессуального статуса дознавателя
О.А. Малышева, доктор юридических наук, профессор кафедры уголовного процесса и криминалистики Академии ФСИН России.
В статье представлен анализ процессуальных полномочий дознавателя. Обоснованы вносимые автором предложения по расширению перечня процессуальных прав дознавателя, а также перераспределению процессуальных полномочий между прокурором и начальником подразделения дознания.
Ключевые слова: дознаватель, процессуальные полномочия, прокурор, начальник подразделения дознания, начальник органа дознания.
The article presents the analysis of the procedural powers of the investigator. Justified introduced by the author proposals on expansion of the list of the procedural rights of the person and the redistribution of procedural powers between the prosecutor and the chief of division of inquiry.
Key words: detectives, procedural powers, the prosecutor, head of division of inquiry, the chief of body of inquiry.
Дознаватель, в отличие от следователя, не является традиционной процессуальной фигурой для отечественного уголовного судопроизводства. Она появилась сравнительно недавно (2001 г.), что позволяет констатировать отставание отечественного уголовно-процессуального законодательства в течение длительного времени от потребностей правоприменительной практики в сфере расследования уголовных дел о преступлениях. Одновременно возникает потребность во всестороннем анализе процессуальных полномочий дознавателя, призванном определить оптимальность современной правовой регламентации его процессуального статуса.
Базируясь на содержании правовых норм Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ), регламентирующих процессуальный статус дознавателя, представляется целесообразным градировать его процессуальные правомочия на следующие группы:
- правомочия дознавателя, реализуемые на стадии возбуждения уголовного дела; при производстве дознания по уголовному делу, исходя из требований УПК РФ о подследственности; по производству следственных действий и принятию процессуальных решений по расследуемому дознавателем уголовному делу;
- правомочия дознавателя, реализуемые при производстве неотложных следственных действий и при осуществлении иных процессуальных полномочий;
- правомочия дознавателя, реализуемые при обжаловании указаний начальника органа дознания, начальника подразделения дознания и прокурора.
Исходя из правового содержания ч. 3 ст. 41 УПК РФ, дознаватель уполномочен:
- Согласно ч. 1 ст. 144 УПК РФ самостоятельно принимать, проверять сообщения о любом совершенном или готовящемся преступлении и по результатам его рассмотрения принимать самостоятельно одно из процессуальных решений, предусмотренных ст. 145 УПК РФ.
- Осуществлять производство дознания по уголовным делам:
- в соответствии с установленной п. 1 ч. 3 ст. 150 УПК РФ подследственностью;
- по письменному указанию прокурора (п. 2 ч. 3 ст. 150 УПК РФ).
При этом законодатель (ч. 2 ст. 41 УПК РФ) наложил запрет на производство дознания тем лицом, которое проводило или проводит по данному уголовному делу оперативно-розыскные мероприятия.
- По расследуемому уголовному делу:
- самостоятельно производить следственные и иные процессуальные действия (п. 1 ч. 3 ст. 41 УПК РФ);
- самостоятельно принимать процессуальные решения по уголовному делу (п. 1 ч. 3 ст. 41);
- задержать лицо по подозрению в совершении преступления (ст. 91 УПК РФ);
- освободить подозреваемого (ст. 94 УПК РФ);
- избрать подозреваемому одну из мер пресечения, предусмотренных УПК РФ (ст. ст. 97, 100);
- отменять или изменять избранную в отношении подозреваемого, обвиняемого меру пресечения (ст. 110 УПК РФ);
- выделять из уголовного дела в отдельное производство другое уголовное дело (ст. 154 УПК РФ), а также выделять из уголовного дела в отдельное производство материалы о преступлении, не связанном с расследуемым преступлением (ст. 155 УПК РФ);
- приостанавливать производство по уголовному делу (ст. 208 УПК РФ) и возобновлять производство дознания (ст. 211 УПК РФ);
- соединять уголовные дела в установленном уголовно-процессуальным законом порядке (ч. 3 ст. 153 УПК РФ);
- объявлять подозреваемого, обвиняемого в розыск (ст. 210 УПК РФ);
- прекращать уголовное дело и уголовное преследование по основаниям, предусмотренным ст. ст. 24 - 28.1, ч. 1 ст. 427 УПК РФ;
- предъявлять обвинение подозреваемому (ч. 3 ст. 224 УПК РФ);
- признавать право лица на реабилитацию (ч. 1 ст. 134 УПК РФ).
Дознаватель также уполномочен:
- осуществлять иные полномочия, предусмотренные уголовно-процессуальным законом (п. 2 ч. 3 ст. 41 УПК РФ), например, исполнять отдельные поручения, поступившие из другого органа предварительного расследования (ч. 1 ст. 152 УПК РФ); направлять уголовное дело прокурору для направления его по подследственности (ч. 5 ст. 152 УПК РФ);
- производить неотложные следственные действия, представляя при этом орган дознания (ст. 157 УПК РФ).
При реализации дознавателем процессуальных полномочий по расследуемому уголовному делу или при выполнении им иных полномочий, предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством, он вправе:
- обжаловать указания начальника органа дознания прокурору;
- обжаловать указания прокурора вышестоящему прокурору (ч. 4 ст. 41 УПК РФ);
- обжаловать указания начальника подразделения дознания начальнику органа дознания или прокурору с предоставлением указанным должностным лицам материалов уголовного дела с письменными возражениями на указания начальника подразделения дознания.
При этом как при обжаловании дознавателем указаний начальника органа дознания и прокурора, так и начальника подразделения дознания их исполнение дознаватель приостановить не вправе, что существенным образом отличает его полномочия от процессуальных полномочий следователя. Следователь в соответствии с требованиями ч. 3 ст. 39 УПК РФ вправе в предусмотренных законом случаях приостановить исполнение письменных указаний руководителя следственного органа, а также не согласиться с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства (ч. 6 ст. 37 УПК РФ) или с постановлением прокурора о возвращении уголовного дела следователю (ч. 4 ст. 221 УПК РФ).
Как отмечено выше, обжалование дознавателем указаний начальника органа дознания, начальника подразделения дознания и прокурора не приостанавливает их исполнение. В ходе проведенного в 2007 - 2012 гг. исследования автор путем анкетирования изучил, как часто оказывается востребованным дознавателем его право на обжалование действий и решений начальника органа дознания и прокурора в уголовно-процессуальной деятельности. Так, на вопрос: "Возникает ли у Вас потребность обжаловать решения (действия) начальника органа дознания, прокурора в ходе предварительного расследования преступлений?" - 1,1% дознавателей ответили, что такая потребность возникает и они реализуют ее; 24,2% - возникает достаточно часто, но нет смысла этого делать; 6,4% - возникает достаточно часто, но нет желания этого делать. Примерно у 35% респондентов не возникает потребности в обжаловании действий и решений своего непосредственного руководителя, а также надзирающего прокурора.
В отношении 60% дознавателей необходимо заметить, что не всегда отмечается процессуальное взаимопонимание между ними и начальниками органа дознания, прокурором относительно порядка предварительного расследования преступлений. Данный факт осложняет исполнение дознавателем своих обязанностей, что не может не сказаться негативным образом на достижении целей и задач досудебного производства по уголовным делам.
УПК РФ законодательно закрепил не только процессуальные права дознавателя как участника уголовного процесса, но и возложил на него процессуальные обязанности, которые автор считает целесообразным градировать на следующие группы:
- связанные с обеспечением законности при производстве следственных действий и принятии процессуальных решений по уголовному делу;
- по уведомлению участников уголовного процесса о принятых по уголовному делу процессуальных решениях;
- в связи с отводом дознавателя от расследования уголовного дела.
Уголовно-процессуальным законодательством на дознавателя возлагаются следующие обязанности, связанные с обеспечением законности при производстве следственных действий и принятии процессуальных решений по уголовному делу:
- осуществлять свою деятельность, руководствуясь принципами уголовного судопроизводства (гл. 2 УПК РФ);
- выяснять все обстоятельства, подлежащие в соответствии со ст. 73 УПК РФ доказыванию по уголовному делу (ст. 86 УПК РФ);
- разъяснять участникам следственного действия их права, а также ответственность по предусмотренным уголовно-процессуальным законом правилам, разъяснять порядок производства следственного действия (ч. 5 ст. 164 УПК РФ);
- рассматривать каждое заявленное по уголовному делу ходатайство в порядке, установленном главой 15 УПК РФ (ст. 159 УПК РФ);
- обеспечивать участие защитника при расследовании уголовного дела в случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 51 УПК РФ (ч. 2 ст. 50 УПК РФ), несовершеннолетнему подозреваемому, обвиняемому - законного представителя в порядке, установленном ст. ст. 426, 428 УПК РФ (ст. 48 УПК РФ); потерпевшему, не достигшему возраста шестнадцати лет, - адвоката в порядке, установленном ч. 2.1 ст. 45 УПК РФ;
- отстранять представителя потерпевшего от участия в уголовном деле при наличии основания и в порядке, предусмотренных ч. 2.2 ст. 45 УПК РФ.
Дознаватель также обязан:
- уведомлять заявителя о принятом решении по результатам проверки сообщения о преступлении (ст. 145 УПК РФ);
- принимать меры попечения о детях, об иждивенцах подозреваемого или обвиняемого и меры по обеспечению сохранности его имущества (ст. 160 УПК РФ);
- принимать меры по неразглашению данных предварительного расследования, за исключением случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 161 УПК РФ (ч. 1 ст. 161 УПК РФ);
- уведомлять подозреваемого, обвиняемого, его защитника о назначении судебной экспертизы по уголовному делу (п. 1 ч. 1 ст. 198 УПК РФ);
- уведомлять потерпевшего, его представителя, гражданского истца, гражданского ответчика или их представителей, подозреваемого, обвиняемого и его защитника о приостановлении дознания (ч. 1 ст. 209 УПК РФ);
- уведомлять лицо о праве на реабилитацию (ч. 1 ст. 134 УПК РФ).
В связи с отводом дознавателя от расследования уголовного дела он обязан:
- устраниться от участия в производстве по уголовному делу при наличии оснований для отвода, предусмотренных ст. 62 главы 9 УПК РФ;
- устраниться от производства дознания, если по данному уголовному делу дознаватель проводил или проводит оперативно-розыскные мероприятия.
По результатам исследования процессуальных прав и обязанностей дознавателя автор считает возможным согласиться с мнением ряда авторов о том, что процессуальный статус дознавателя и следователя по УПК РФ незначительно отличаются друг от друга. Одновременно автор отмечает, что дознаватель при обжаловании указаний начальника органа дознания, начальника подразделения дознания и прокурора не вправе приостановить их исполнение в отличие от следователя, которому это право предоставлено в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 39 УПК РФ. Дознаватель также не может обжаловать постановление прокурора о возвращении уголовного дела дознавателю без утверждения обвинительного акта.
Об ограничении процессуальных полномочий дознавателя по отношению к следователю свидетельствуют нормы, устанавливающие процессуальный порядок обжалования дознавателем решения прокурора о прекращении уголовного дела по основаниям, предусмотренным ст. ст. 24 - 28.1 УПК РФ (п. 3 ч. 1 ст. 226 УПК РФ).
Во-первых, согласно ст. ст. 25, 28, 28.1 (а также ч. 1 ст. 427) УПК РФ прокурор не уполномочен на прекращение уголовного дела. Это юрисдикция дознавателя, однако реализовать ее он может исключительно с согласия прокурора. Очевидным выступает факт различия правомочий прокурора в указанных процессуальных ситуациях.
Во-вторых, согласно ч. 4 ст. 41 УПК РФ дознаватель наделен правом обжалования указания прокурора. То есть в случае дачи прокурором указания о прекращении уголовного дела по основаниям, предусмотренным ст. ст. 25, 28, 28.1, ч. 1 ст. 427 УПК РФ, дознаватель вправе обжаловать это указание. Однако данное право дознаватель реализовать не может, поскольку обжалование анализируемого нами решения прокурора не приостанавливает его исполнение дознавателем.
Тем самым предоставление дознавателю права обжалования, например, указания о прекращении уголовного дела, превращается фактически в формальность, поскольку это решение дознаватель, не обладая, в отличие от следователя, правом приостанавливать его исполнение, обязан выполнить путем прекращения уголовного дела.
Тем самым детализация процессуальных полномочий дознавателя приводит к убеждению, что он существенно ограничен в своих процессуальных полномочиях в сравнении со следователем. Поскольку для двух форм расследования преступления схожим является процессуальный порядок производства по уголовному делу, то в развитие принципа системности уголовного процесса необходимо, по нашему мнению, совершенствование процессуального статуса дознавателя.
Автор полагает, что, ставя перед собой цель - приведение процессуального статуса дознавателя в соответствие с процессуальным статусом следователя и тем самым обеспечения системности применения процессуальных норм в производстве по уголовному делу, отмеченная проблема требует кардинального решения. Это предложение может быть реализовано, в том числе:
во-первых, через упразднение права прокурора на прекращение уголовного дела, расследованного в форме дознания, в том числе прекращение прокурором уголовного дела в порядке п. 3 ч. 1 ст. 226 УПК РФ (при направлении уголовного дела прокурору с обвинительным актом). При прекращении уголовного дела по основаниям, закрепленным ст. ст. 25, 28, 28.1 и ч. 1 ст. 427 УПК РФ, необходимо передать анализируемое право от прокурора начальнику подразделения дознания;
во-вторых, путем расширения в УПК РФ перечня прав дознавателя на этапе окончания дознания составлением обвинительного акта и направлением его с материалами уголовного дела прокурору.
Эти и другие предложения обусловлены тем, что после передачи руководителю следственного органа части полномочий прокурор как надзирающий орган значительно усилил требования к обеспечению законности и качеству произведенного дознания, что наглядно подтверждается статистическими данными по форме "1-Е" за 2007 - 2012 гг., представленными Следственным департаментом МВД России. Так, возрос удельный вес уголовных дел, возвращенных прокурором для дополнительного расследования, от числа оконченных дознавателями: 2007 г. - 2,1%, 2008 г. - 2,7%, 2009 г. - 2,8%, 2010 г. - 3,1%, 2011 г. - 3,2%, 2012 - 3,7%.
Несмотря на некоторое снижение показателя в 2011 - 2012 гг. удельного веса реабилитируемых обвиняемых по расследованным дознавателями уголовным делам до 1,79% (на 1 тыс. человек), в целом он остается высоким: в 2010 году составил 2,75%; в 2009 г. - 1,33%; в 2008 г. - 0,72%; в 2007 г. - 0,38%. Отмечается ухудшение состояния законности при расследовании дознавателями уголовных дел.
Об этом же свидетельствует, по нашему мнению, и увеличение удельного веса уголовных дел, оконченных в сроки, свыше установленных УПК РФ для производства дознания. Так, в 2007 г. - уголовных дел в сроки свыше предусмотренных законом было окончено 8,5%, 2008 г. - 13,9%, 2009 г. - 16,3%, 2010 г. - 27,1%, 2011 г. - 28,6%, 2012 г. - 31,1%.
Изложенное позволяет говорить о несовершенстве правовой регламентации процессуального статуса дознавателя, что влечет необходимость внесения ряда предложений законодательного характера. В частности, в целях обеспечения системности реализации дознавателем процессуальных полномочий представляется целесообразным в УПК РФ закрепить:
- право дознавателя на прекращение уголовного дела по основаниям, предусмотренным статьями 25 - 28.1, ч. 1 ст. 427 УПК РФ, с согласия начальника подразделения дознания, а не прокурора;
- возможность приостановления исполнения дознавателем при обжаловании им письменных указаний начальника подразделения дознания об избрании в отношении подозреваемого меры пресечения; о квалификации преступления; об объеме обвинения; о прекращении уголовного дела или направлении уголовного дела в суд; об изъятии уголовного дела и передаче его другому дознавателю; о производстве следственных действий, которые допускаются только по судебному решению. При этом дознаватель вправе представить начальнику органа дознания или прокурору материалы уголовного дела и письменные возражения на действия (бездействие), решения, письменные указания начальника подразделения дознания;
- возможность приостановления исполнения дознавателем при обжаловании им с согласия начальника подразделения дознания письменных указаний начальника органа дознания, данных последним в пределах предоставленных УПК РФ полномочий надзирающему прокурору;
- возможность приостановления исполнения дознавателем при обжаловании им с согласия начальника подразделения дознания письменных указаний надзирающего прокурора об избрании в отношении подозреваемого меры пресечения; о квалификации преступления; об объеме обвинения; о прекращении уголовного дела; о производстве следственных действий, которые допускаются только по судебному решению, о прекращении уголовного дела вышестоящему прокурору.
Закрепление указанных правомочий дознавателя в УПК РФ призвано способствовать соблюдению прав и законных интересов участников уголовного процесса и одновременно позволит обеспечить системность применения норм уголовно-процессуального закона.
Список использованной литературы
- Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. М.: Проспект, 2014.