Мудрый Юрист

Проблемы исполнения постановлений европейского суда по правам человека в отношении Российской Федерации

Евстигнеева Ирина Сергеевна, кандидат юридических наук, адвокат МКА "Межрегион".

В статье проведен анализ проблем, связанных с исполнением постановлений Европейского Суда по правам человека, вынесенных в отношении Российской Федерации. Автор рассматривает особенности процедуры исполнения постановлений Европейского Суда по правам человека на международном и национальном уровнях. В статье приводятся аргументы относительно возможности совершенствования российского законодательства в целях оптимизации процедуры исполнения постановлений Европейского Суда по правам человека.

Ключевые слова: исполнение постановления, Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод, Европейский Суд по правам человека, исполнительное производство.

Issues of execution of rulings of the European Court of Human Rights with respect to the Russian Federation

I.S. Evstigneeva

Evstigneeva Irina Sergeevna, Candidate of Legal Sciences, Advocate of the Moscow College of Advocates "Mezhregion".

In focus of the article are the problems, relating to execution of the judgments of European Court of Human Rights in cases versus Russian Federation. The author considers the particularities of the executory procedure of the judgments of the European Court of Human Rights on international and national levels. In the article there are arguments, concerning the ways of perfection of Russian legislation for the purposes of optimization of executory procedure of judgments of the European Court of Human Rights.

Key words: execution of judgment, European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, European Court of Human Rights, executory procedure.

Исполнение судебного решения, в том числе и постановления Европейского Суда по правам человека (далее - ЕСПЧ), является элементом права на справедливое судебное разбирательство, закрепленного в ст. 6 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - ЕКПЧ) - ратифицированного Россией международного договора <1>.

<1> Федеральный закон "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 14. Ст. 1514.

Констатация ЕСПЧ одного или нескольких нарушений ЕКПЧ и Протоколов к ней налагает на государство-нарушителя обязательства по принятию мер индивидуального (например, отдельные выплаты заявителю, в том числе справедливой компенсации; возобновление национальной процедуры; специальные процедуры (уничтожение фотографий, организация встреч родителей с детьми и т.д.)) и (или) общего характера (например, изменение законодательства или правоприменительной практики, публикация постановлений ЕСПЧ и резолюций Комитета Министров и Парламентской Ассамблеи Совета Европы; внедрение знаний положений ЕКПЧ и судебной практики ЕСПЧ в образовательный процесс) <2>.

<2> Подробнее см.: Евстигнеева И.С. Проблемы подготовки юристов в контексте участия России в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод // Юридическое образование и наука. 2013. N 3.

Таким образом, исполнение постановлений ЕСПЧ - органа международного или даже наднационального правосудия - существенно отличается от исполнения решений национальных судов прежде всего тем, что в отношении исполнения постановлений ЕСПЧ установлена двухуровневая система контроля: контроль на международном уровне и контроль на национальном уровне.

В зарубежной юридической литературе отмечается, что решения ЕСПЧ, констатирующие нарушение ЕКПЧ, не равноценны акту, подлежащему исполнению на территории государства-нарушителя: исполнение решений ЕСПЧ зависит от доброй воли государств. Следовательно, ЕСПЧ отказывается фиксировать последствия издания своего решения; государство-нарушитель обязано показать результат, поскольку оно должно принять меры, предназначенные положить конец констатируемому нарушению и устранить его последствия <3>.

<3> Renucci J.-F. Droit des droits de l'homme. L.G.D.J. 2001. Paris. P. 540.

Рассуждая об исполнении решений ЕСПЧ, следует иметь в виду их многообразие и различные юридическую силу и последствия (например, решение единоличного судьи о неприемлемости жалобы или постановление Большой Палаты) <4>. Исполнению подлежат ставшие окончательными решения палат ЕСПЧ - постановления, а также постановления об исключении жалобы из списка рассматриваемых дел вследствие мирового соглашения или разрешения дела.

<4> Подробнее о видах и природе решений ЕСПЧ см.: Метлова И.С. Решения Европейского Суда по правам человека в системе источников российского права: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.

На международном уровне надзор за исполнением решений ЕСПЧ осуществляет Комитет министров Совета Европы, который принимает промежуточные и окончательные резолюции. Каких-либо экономических или юридических санкций за неисполнение постановлений ЕСПЧ не предусмотрено. Санкции могут носить скорее морально-политический характер и выражаться в давлении на государство-ответчика и в угрозах исключения из Совета Европы. Последняя санкция, как известно, ни разу не применялась.

Государства-ответчики никогда открыто не заявляли о том, что они не собираются исполнять решения ЕСПЧ, хотя фактически многие решения ЕСПЧ не исполняются годами. Так, еще в 2000 г. в Резолюции Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1226 (2000) 1 отмечались такие проблемы исполнения постановлений ЕСПЧ, как: политические; связанные с необходимостью реформ; проблемы практического характера, связанные с внутригосударственными законодательными процедурами; финансовые (бюджетные) проблемы; связанные с общественным мнением; связанные с неоднозначной и слишком неясной редакцией постановлений; связанные с исполнением противоречащих обязательств перед другими инстанциями <5>. Проблемы неисполнения постановлений ЕСПЧ сохраняются и в настоящее время.

<5> Execution des arr ts de la Cour des Droits de l'Homme//URL: http://assembly.coe.int (Дата обращения: 06.02.2014).

В качестве одной из мер по улучшению процедуры исполнения постановлений ЕСПЧ государствам - членам Совета Европы предложено создать национальную структуру, ответственную исключительно за исполнение постановлений ЕСПЧ для того, чтобы избежать конфликта сфер ответственности с представителями государств при ЕСПЧ <6>.

<6> Подробнее см.: Resolution PA CE 1914 (2013) "Ensuring the viability of the Strasbourg Court: structural deficiencies in State parties". URL: http://assembly.coe.int (Дата обращения: 06.02.2014).

Отечественный правовед К.А. Малюшин обоснованно полагает, что из содержания закрепленного в ст. 6 ЕКПЧ права на суд, которое в него вкладывает ЕСПЧ, и из гарантий, закрепленных ЕКПЧ, логично вытекает предположение о существовании органов, осуществляющих принудительное исполнение требований судебных актов (в том числе и постановлений ЕСПЧ - добавлено автором статьи) <7>.

<7> Малюшин К.А. Влияние концепции защиты прав человека и основных свобод на исполнительное производство // Исполнительное право. 2012. N 4. С. 23 - 28.

На национальном уровне надзор, механизм и процедура исполнения постановлений ЕСПЧ определяются национальным законодательством государства - участника ЕКПЧ, но с учетом указаний ЕСПЧ в этих постановлениях, если таковые есть, а также рекомендаций Комитета министров Совета Европы.

В российской юридической литературе справедливо отмечалось, что исполнение решений ЕСПЧ в Российской Федерации порождает ряд внутригосударственных проблем:

  1. неизвестно, кто изначально должен контролировать сам процесс исполнения: какой-либо орган, входящий в систему государственной власти РФ, или орган, носящий международный характер и входящий в саму систему ЕСПЧ;
  2. на кого именно ЕСПЧ должен возложить обязанность исполнения решения внутри государства, в отношении кого рассматривалось дело;
  3. как влияют принятые решения на законодательную базу Российской Федерации. И, наконец, где и каким образом граждане РФ могут получить информацию о деятельности ЕСПЧ и о вынесенных им решениях <8>.
<8> Лебедева Н., Бобкова Л. Исполнение решений Европейского Суда по правам человека в России: проблемы теории и практики // Право и государство: теория и практика. 2005. N 4. С. 108.

Проблемы исполнения постановлений ЕСПЧ в России возникают как в части выплаты справедливой компенсации, так и в той части, в которой от государства-ответчика требуется принятие мер общего или индивидуального характера.

По результатам проведенного в 2011 г. Минюстом России мониторинга правоприменения выявлено 10 постановлений Европейского Суда, в связи с которыми необходимо внесение изменений в законодательство Российской Федерации, а также вопросы, требующие внимания со стороны судебных органов с целью внесения корректив в правоприменительную деятельность российских судов с учетом положений ЕКПЧ и практики ЕСПЧ <9>.

<9> Доклад Правительства Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 год // Российская газета. 2013. 27 марта.

В России, несмотря на почти двадцатилетнее членство в Совете Европы, отсутствует специальное законодательство об исполнении постановлений ЕСПЧ. Разрозненные правовые положения, регулирующие отношения по исполнению постановлений ЕСПЧ, содержатся в различных правовых актах.

Как отмечается в докладах Правительства России и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, отсутствие законодательной регламентации порядка исполнения постановлений ЕСПЧ, обязанностей государственных органов и должностных лиц по приведению федеральных законов и иных нормативных актов в соответствие с ЕКПЧ в связи с вынесением постановлений ЕСПЧ, сроков разработки и внесения законопроектов, направленных на реализацию постановлений объективно затрудняют исполнение решений ЕСПЧ и выполнение обязательств, принятых Российской Федерацией в рамках ЕКПЧ <10>.

<10> Доклад Правительства Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 год // Российская газета. 2013. 27 марта; Восьмой доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2012 г. "О состоянии законодательства в Российской Федерации" // СПС КонсультантПлюс.

Следует отметить, что еще одной проблемой исполнения постановлений ЕСПЧ является отсутствие регулярного опубликования на русском языке постановлений ЕСПЧ в официальных изданиях, что, по справедливому мнению некоторых авторов, препятствует реализации решений и подходов ЕСПЧ, в т.ч. сформулированных до присоединения России к ЕКПЧ <11>, а также в решениях против других государств - членов Совета Европы.

<11> Поликутин Ю.С. Право гражданина на своевременное исполнение судебного акта через призму решений Европейского суда по правам человека // Исполнительное право. 2013. N 1. С. 32 - 34.

Такая инициатива была предпринята Уполномоченным Российской Федерации в ЕСПЧ некоторое время назад, и, действительно, несколько постановлений было опубликовано в "Российской газете". В настоящее время решения ЕСПЧ выборочно публикуются в сжатом виде в "Бюллетене Европейского Суда по правам человека", "Российской юстиции", "Журнале российского права" и ряде других изданий. Электронные версии некоторых решений можно найти в правовых информационно-справочных базах СПС КонсультантПлюс, Гарант и др.

В 2002 г. через Минюст РФ проходил проект Федерального закона "Об официальном опубликовании решений Европейского Суда по правам человека". Но этот проект не был поддержан, поскольку в нем не нашли отражение вопросы, связанные с отбором решений ЕСПЧ для опубликования и юридически точным их переводом на русский язык.

В этой связи весьма интересен и уникален опыт Украины по вопросу законодательного регулирования исполнения постановлений ЕСПЧ, который может быть весьма полезен и для России. Так, там действует Закон Украины от 23 февраля 2006 г. "Об исполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека". Указанным Законом регулируются не только обязательность опубликования постановлений ЕСПЧ, но также и отношения, возникающие в связи с обязанностью государства исполнить решения ЕСПЧ по делам против Украины; с необходимостью устранения причин нарушения Украиной ЕКПЧ; с внедрением в украинское судопроизводство и административную практику европейских стандартов прав человека; с созданием предпосылок для уменьшения числа заявлений в ЕСПЧ против Украины. Поэтому в Законе прописана процедура исполнения постановлений ЕСПЧ в двух формах (в форме выплаты компенсации и принятии мер индивидуального характера и в форме принятия мер общего характера), порядок опубликований решений ЕСПЧ в официальных периодических изданиях и ответственность виновных должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений ЕСПЧ.

Названным Законом предусматривается возбуждение исполнительного производства Государственной исполнительной службой при исполнении решения ЕСПЧ в части выплаты возмещения (справедливой компенсации).

Кроме того, по Закону Украины от 21 апреля 1999 г. N 606-XIV "Об исполнительном производстве" решение ЕСПЧ является исполнительным документом, на основании которого в течение трех дней с момента поступления документов открывается исполнительное производство.

В России, как уже отмечалось, законодательно не предусмотрено исполнительное производство по постановлениям ЕСПЧ. Важную роль в процессе исполнения постановлений ЕСПЧ играют сами заявители, их представители (адвокаты), а также Уполномоченный Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека, который выполняет координирующую функцию в процессе реализации решений ЕСПЧ и предупреждении новых нарушений.

Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 29 марта 1998 г. N 310 "Об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека" <12> Уполномоченный Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека, кроме прочего, обязан тщательно изучать последствия исполнения решений ЕСПЧ, по мере возможности участвовать в процессе восстановления нарушенного права заявителей посредством выплаты им соответствующей денежной компенсации, а также информировать постоянного представителя России в Совете Европы о ходе исполнения постановлений ЕСПЧ для подготовки доклада в Комитете Министров.

<12> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 14. Ст. 1540.

Важным правовым актом, призванным существенно повлиять на исполнение постановлений ЕСПЧ в России, следует назвать Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.06.2013 N 21 "О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. и Протоколов к ней" <13>.

<13> Российская газета. 2013. 5 июля.

В целом оценивая названное Постановление, следует отметить, что оно по сути является изложением рекомендации Комитета министров о повторном открытии и пересмотре национальных процедур, следующим за решением Европейского Суда (Рекомендация N R (2000) 2), в которой государствам-участникам предложено удостовериться, что на национальном уровне существуют адекватные возможности для того, чтобы достигнуть "restitutio in integrum" (восстановления в первоначальное положение), включая возможности повторного открытия и пересмотра дел.

Так, в п. 9 Постановления Верховный Суд указал, что отмена (изменение) судебного акта, при вынесении которого было допущено нарушение положений ЕКПЧ или Протоколов к ней, исходя из обстоятельств дела, сама по себе может являться достаточной для восстановления нарушенных прав и свобод и без денежной компенсации морального вреда. Например, отмена решения суда, принятого по результатам судебного разбирательства, которое было проведено в закрытом судебном заседании в нарушение положений ст. 10 ГПК РФ или ст. 241 УПК РФ, и рассмотрение дела судом апелляционной инстанции в открытом судебном заседании будут свидетельствовать о восстановлении права стороны на публичное судебное разбирательство.

Таким образом, для оптимизации исполнения постановлений ЕСПЧ в Российской Федерации необходимо следующее: во-первых, законодательное установление четкой и понятной процедуры исполнения постановлений ЕСПЧ, вынесенных в отношении России; во-вторых, обеспечение доступности текстов решений ЕСПЧ на русском языке всем заинтересованным лицам, и прежде всего всем государственным органам, должностным лицам, обеспечивающим исполнение постановлений; в-третьих, создание государственного органа, отвечающего за исполнение постановлений ЕСПЧ.

Литература

  1. Евстигнеева И.С. Проблемы подготовки юристов в контексте участия России в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод // Юридическое образование и наука. 2013. N 3.
  2. Лебедева Н., Бобкова Л. Исполнение решений Европейского Суда по правам человека в России: проблемы теории и практики // Право и государство: теория и практика. 2005. N 4. С. 108.
  3. Малюшин К.А. Влияние концепции защиты прав человека и основных свобод на исполнительное производство // Исполнительное право. 2012. N 4.
  4. Метлова И.С. Решения Европейского Суда по правам человека в системе источников российского права: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
  5. Поликутин Ю.С. Право гражданина на своевременное исполнение судебного акта через призму решений Европейского суда по правам человека // Исполнительное право. 2013. N 1.
  6. Renucci J.-F. Droit des droits de l'homme. L.G.D.J. 2001. Paris. P. 540.