Мудрый Юрист

Вопросы взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду

Васянина Елена Леонидовна, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Западного филиала ФГБОУ ВПО "Российская академия правосудия", кандидат юридических наук, доцент.

В настоящей статье автор исследует отдельные проблемы, связанные с взиманием платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Автор приходит к выводу о необходимости изменения сложившегося порядка регулирования данных фискальных взиманий посредством инкорпорации положений, касающихся элементов обложения по плате за загрязнение, в Налоговый кодекс Российской Федерации.

Ключевые слова: платежи за негативное воздействие на окружающую среду, фискальные взимания, администрирование, утилизационный сбор, платежи, имеющие эквивалентное таможенным пошлинам действие.

Issues of collection of charges for negative impact on the environment

E.L. Vasyanina

Elena Leonidovna Vasyanina, Docent of the Academic Department of the State Legal Disciplines Northwestern Affiliate of the Federal State Educational Budgetary Institution of Higher Professional Education "Russian Academy of Justice", Candidate of Legal Sciences, Docent.

In this article the author explores various problems associated with the collection of payments for negative impact on the environment.

The author comes to the conclusion about the necessity to change the existing order of regulation of fiscal levies through incorporation of provisions related to the elements of taxation on the payment for pollution of the Tax code of the Russian Federation.

Key words: payments for negative impact on the environment, fiscal collection, administration, utilization fee, charges having equivalent to customs duties action.

Сегодня в серьезном осмыслении нуждаются возникающие в правоприменительной и судебной практике спорные вопросы взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду.

С одной стороны, в настоящий момент требуется закрепление эффективного механизма администрирования названных платежей, поскольку их взимание направлено на обеспечение реализации процедур восстановления природных объектов, которым в результате хозяйственной деятельности участников гражданского оборота причинен ущерб <1>.

<1> В литературе отмечаются аргументы в пользу того, что плата за использование природных ресурсов обусловлена "включением экологических активов в систему национальных счетов". См.: Dieren W. Taking nature into account: toward a sustainable national income - A report to the Club of Rome. Copernicus (New York). 1995. P. 291.

С другой стороны, плата за негативное воздействие на окружающую среду представляет собой не что иное как принудительное изъятие части имущества, принадлежащего хозяйствующим субъектам на праве собственности. Соответственно, правила осуществления данных изъятий должны быть безупречными с точки зрения соблюдения конституционных предписаний о законности взыскания фискальных взиманий.

Рассмотрение отдельных вопросов взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду необходимо начать с исследования правовой природы названных платежей.

Анализ действующего законодательства позволяет выделить следующие разновидности платежей за негативное воздействие на окружающую среду: 1) платежи за загрязнение окружающей среды, имеющие фискальную природу и взимаемые на основании факта негативного воздействия на природные объекты. Механизм взимания указанных платежей определен Постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов и другие виды вредного воздействия" <2>; 2) платежи за негативное воздействие на окружающую среду, имеющие гражданско-правовую природу. К ним относятся платежи в возмещение вреда, причиненного природным объектам, взыскиваемого по правилам Гражданского кодекса Российской Федерации <3>; 3) платежи за негативное воздействие на окружающую среду, имеющие правовую природу штрафных санкций, закрепленных Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации от 30.12.2001 N 195-ФЗ <4> и Уголовным кодексом Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ <5>.

<2> Указанным актом устанавливается два вида базовых нормативов платы: а) за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, другие виды вредного воздействия в пределах допустимых нормативов; б) за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, другие виды вредного воздействия в пределах установленных лимитов (временно согласованных нормативов).
<3> Гл. 59 Гражданского кодекса Российской Федерации (части второй) от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ.
<4> Ст. 8.41 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации от 30.12.2001 N 195-ФЗ закреплена ответственность в форме штрафных санкций за невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду.
<5> В соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ штрафные санкции взимаются за загрязнение вод, атмосферного воздуха, морской среды и иных объектов окружающей среды.

Следует отметить, что помимо перечисленных, платежи за негативное воздействие на окружающую среду могут существовать и в иных формах. Так, анализ законодательства Российской Федерации, а также законодательства иностранных государств позволяет сделать вывод о возможной "трансформации" платы за загрязнение в платежи, правовая природа которых имеет эквивалентное таможенной пошлине действие.

Иными словами, платежи, взимаемые в целях обеспечения реализации политики по охране окружающей среды, могут превращаться в меры тарифного регулирования. Например, до недавнего времени по законодательству Республики Беларусь при ввозе в Республику озоноразрушающих веществ взимался сбор, который был установлен главой 21 НК Республики Беларусь <6>.

<6> См.: Налоговый кодекс Республики Беларусь (особенная часть) от 29.12.2009 N 71. В настоящий момент глава 21 названного Кодекса исключена.

Исходя из проведенного сравнительно-правового анализа, сбор за ввоз озоноразрушающих веществ имел эквивалентное таможенным пошлинам действие, поскольку выполнял одновременно и фискальную, и регулирующую функции и являлся по свой природе мерой тарифного государственного регулирования осуществляемого товарооборота, направленной на обеспечение экологической безопасности государства.

На территории РФ с 1 сентября 2012 г. введен утилизационный сбор, который согласно ст. 24.1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" взимается в целях обеспечения экологической безопасности за каждое колесное транспортное средство, ввозимое в Российскую Федерацию или произведенное, изготовленное в Российской Федерации.

Введение указанного платежа обусловлено проводимой в Российской Федерации последовательной политикой по защите окружающей среды. Однако фактически введение утилизационного сбора является альтернативным механизмом по отношению к прямым импортным пошлинам на транспортные средства иностранного производства в целях поддержки российского производителя.

Введение указанного платежа спровоцировало претензии на межгосударственном уровне, поскольку, по мнению ЕС, введение утилизационного сбора на импортируемые автомобили нарушает правила ВТО <7>.

<7> Сапожников О., Шаповалов А., Попов Е., Барсуков Ю. С Россией поздоровались в ВТО // URL: http://www.kommersant.ru/doc/2076498.

На сегодняшний день в целях приведения российского законодательства, устанавливающего утилизационный сбор, в соответствие с международными правилами в Федеральный закон от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" были внесены поправки, в соответствии с которыми российские производители автомобилей также должны уплачивать утилизационный сбор. Более того, внесенные в названный Закон поправки привели к необходимости уплачивать утилизационный сбор на транспортные средства, ввозимые с территорий Республики Беларусь и Республики Казахстан, на равных условиях с российскими автопроизводителями и импортерами из третьих стран <8>.

<8> Федеральный закон от 21 октября 2013 г. N 278-ФЗ "О внесении изменений в ст. 24.1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления".

Далее подробнее остановимся на некоторых проблемах взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, регулируемой Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.08.1992 N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов и другие виды вредного воздействия".

На сегодняшний день сложившийся на подзаконном уровне порядок правового регулирования платежей за загрязнение вызывает ряд проблемных вопросов. Данный порядок не согласуется с установленным ст. 57 Конституции РФ принципом законности установления фискальных взиманий <9>. Обозначенный вопрос в 2002 г. исследовался высшими судебными инстанциями, в результате чего было выработано два абсолютно противоположных подхода. Так, Верховный Суд РФ в решении от 28 марта 2002 г. N ГКПИ 2002-178 определил плату за загрязнение окружающей природной среды в качестве налогового платежа, указав при этом на недопустимость установления элементов данного платежа на уровне подзаконных нормативных правовых актов. Вместе с тем Конституционный Суд РФ в Определении от 10 декабря 2002 г. N 284-О, хотя и признал за рассматриваемым платежом фискальный характер, однако указал на то, что плата за загрязнение окружающей природной среды по своей правовой природе является неналоговым фискальным сбором, к правовому регулированию которого положения НК РФ не применяются <10>.

<9> Ниже автором будет обоснована позиция, согласно которой платежи за загрязнение окружающей природной среды по своей правовой природе относятся к категории рентных налогов.
<10> См.: Определение КС РФ от 10 декабря 2002 г. N 284-О "По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и статьи 7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации".

Необходимо отметить, что в настоящий момент точка зрения законодателя по вопросу правовой природы платы за загрязнение окружающей среды основана на правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в указанном Определении, допускающей установление рассматриваемых платежей за рамками Налогового кодекса РФ.

Однако сложившийся подход к регулированию платы за загрязнение привел к тому, что "... взимаемая на основе правительственного постановления плата за загрязнение окружающей среды сегодня превратилась в прямом смысле в "налог на совесть", поскольку Конституционный Суд РФ, отказываясь признать плату за загрязнение налогом, лишил государство в лице налоговых и других контролирующих органов всего того арсенала средств, который успешно используется при взимании налогов" <11>.

<11> Зарипов В. Налог на совесть // URL: http://www.nalogoved.ru/art (дата обращения 15.05.2013).

С учетом изложенного сложившийся порядок регулирования платежей за негативное воздействие на окружающую среду требует серьезной корректировки.

Следует отметить, что субъектами законодательной инициативы неоднократно предпринимались попытки, связанные с изменением порядка регулирования платы за загрязнение. Например, в 2002 г. в Российской Федерации была предпринята попытка принять соответствующую главу Налогового кодекса РФ, посвященную экологическому налогу. Вместе с тем Правительство РФ не поддержало внесенный на рассмотрение Государственной Думы РФ проект соответствующей главы части второй НК РФ со ссылкой на то, что введение экологического налога еще больше увеличит налоговую нагрузку на товаропроизводителей. Более того, в заключении Правительства РФ отмечено, что в законопроекте четко не определены необходимые для введения налога элементы налогообложения <12>.

<12> Заключение Правительства РФ от 09.01.2002 N 78-П9 по проекту главы 37 части второй Налогового кодекса РФ.

Стоит обозначить, что на территории государств - членов Таможенного союза ЕврАзЭС элементы обложения по платежам за загрязнение имеют закрепление в рамках налогового законодательства. Например, плата за загрязнение в форме экологического налога установлена гл. 19 Налогового кодекса Республики Беларусь <13>. На территории Республики Казахстан закреплена плата за эмиссии в окружающую среду и взимается в порядке специального природопользования в соответствии с Налоговым кодексом Республики <14>.

<13> См.: Налоговый кодекс Республики Беларусь от 29.12.2009 (в ред. Законов Республики Беларусь от 15.10.2010 N 174-З, от 10.01.2011 N 241-З).
<14> См.: гл. 71 Кодекса Республики Казахстан от 10.12.2008 N 99-IV "О налогах и других обязательных платежах (Налоговый кодекс)" (с изм. и доп. по состоянию на 23.04.2014).

Другой проблемой, возникающей при взимании платы за негативное воздействие на природную среду, является отсутствие четкости при установлении элементов обложения по плате за загрязнение. Например, на сегодняшний день в судебной практике возникают многочисленные споры по вопросам определения объекта обложения, т.е. экономического основания для внесения этих платежей <15>.

<15> Например, Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.03.2009 N 14561/08.

Более того, сложившийся порядок регулирования платы за загрязнение в ряде случаев вызывает спорные вопросы при определении субъекта, на которого возложена обязанность по внесению данных платежей. Например, применительно к такому виду негативного воздействия на окружающую среду, как размещение отходов производства и потребления, действующее нормативно-правовое регулирование не дает однозначного ответа на вопрос, кто является плательщиком данного публично-правового платежа - организация, в результате хозяйственной и иной деятельности которой образуются такие отходы, либо непосредственно осуществляющая их размещение специализированная организация, действующая на основании соответствующей лицензии <16>. Так, согласно Постановлению Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 9 декабря 2008 г. N 8672/08 субъектом платы за размещение отходов является индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, в результате хозяйственной и иной деятельности которого образовались эти отходы, оказание же ему услуг по размещению отходов специализированной организацией на основании гражданско-правового договора не означает автоматического перехода на нее бремени уплаты данного публично-правового платежа.

<16> Постановление Конституционного Суда РФ от 5 марта 2013 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности статьи 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Тополь".

Иное направление практике арбитражных судов придало Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 марта 2009 г. N 14561/08, в основе которого лежит вывод о том, что деятельность по размещению отходов носит специализированный характер и осуществляется в специально оборудованных местах, а потому субъектом платы за негативное воздействие на окружающую среду является именно юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, в собственности (владении, пользовании) которого находятся предназначенные для размещения отходов объекты.

Указанного вопроса коснулся Конституционный Суд РФ в Постановлении от 5 марта 2013 г. N 5-П. Однако, на наш взгляд, обозначенная проблема не была Судом разрешена исчерпывающим образом и требует дополнительных разъяснений.

Поводом для указанного вывода является изложенная в тексте Постановления позиция, согласно которой правовое регулирование платы за размещение отходов не исключает применения договорных форм. Однако, как справедливо отмечается в литературе, "... оставленная без пояснений, связанных с особенностями рассмотренного дела, эта оговорка при неверном ее понимании может иметь в законодательной деятельности последствия, расходящиеся с конституционными установлениями, и дать почву административным, финансовым и другим злоупотреблениям" <17>.

<17> Особое мнение Судьи Конституционного Суда Российской Федерации К.В. Арановского на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 марта 2013 года.

Более того, попытка применить при регулировании публичных платежей договорный режим будет обречена на неудачу, поскольку во всех случаях применение гражданско-правовых механизмов будет блокировать возможность применения мер государственного принуждения.

На сегодняшний день проблемным является вопрос, касающийся разграничения ответственности организаций водопроводно-канализационного хозяйства и их абонентов при взимании платы за загрязнение водных объектов. Так, в настоящий момент ответственность за нарушение абонентом установленных нормативов полностью перекладывается на организацию водопроводно-канализационного хозяйства. То есть организации водопроводно-канализационного хозяйства по факту отвечают за действия третьих лиц (абонентов) и несут огромные финансовые потери (штрафы, увеличение размера платы за негативное воздействие и проч.). Так, "... в отрасли идут судебные процессы, вызывающие громкий резонанс. Например, в Екатеринбурге природоохранная прокуратура предъявила иск МУП "Водоканал" за загрязнение Верх-Исетского пруда в 8 млрд. рублей. Сумма иска превысила выручку водоканала за год более чем в два раза. Ранее подобный иск на сумму более 3 млрд. рублей рассматривался в Перми. В итоге после рассмотрения дела во всех инстанциях масса требований к компании "Новогор-Прикамье" была снижена до 156,6 млн. рублей" <18>.

<18> См.: Пояснительная записка к проекту Постановления Правительства РФ "О категориях абонентов, для объектов которых устанавливаются нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов" // СПС "КонсультантПлюс".

В сложившейся ситуации абоненты экономически не заинтересованы развивать собственную систему очистки сточных вод.

На сегодняшний день законодателем предпринята попытка разрешения данной проблемы. Так, вступивший в силу Федеральный закон от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" регулирует особенности взимания платы с организаций водопроводно-канализационного хозяйства за негативное воздействие на водные объекты и с их абонентов, для объектов которых устанавливаются нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ <19> в случае, если последними будут нарушены нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ через централизованные системы канализования.

<19> Согласно Постановлению Правительства РФ от 18 марта 2013 г. N 230 "О категориях абонентов, для объектов которых устанавливаются нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов" к абонентам, для объектов которых устанавливаются нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов, относятся юридические лица, которые: 1) заключили или обязаны заключить договор водоотведения, единый договор холодного водоснабжения и водоотведения; 2) осуществляют деятельность, связанную с производством, переработкой продукции; 3) имеют на праве собственности или на ином законном основании канализационные выпуски в централизованную систему водоотведения; 4) среднесуточный объем отводимых (принимаемых) сточных вод с указанных объектов составляет более 200 куб. метров в сутки суммарно по всем выпускам в одну централизованную систему водоотведения.

На сегодняшний день ст. 43 указанного Закона предусматривается переходный период для вступления в силу указанных законодательных норм и положений, согласно которому в течение 2014 года должны быть установлены соответствующие нормативы допустимых сбросов и лимиты на сбросы для организаций ВКХ и их абонентов, а с 1 января 2015 г. исчисление и взимание платы за сбросы загрязняющих веществ следует осуществлять с учетом выделения самостоятельных плательщиков-абонентов <20>.

<20> Письмо Министерства природы Российской Федерации от 27 марта 2014 г. N 09-44/6237 "О плате за сбросы через ЦСВ".

С учетом изложенного необходимо изменить действующий порядок правового регулирования платежей за загрязнение окружающей среды посредством инкорпорации положений, касающихся элементов обложения по данным платежам, в НК РФ.

Данный вывод основан прежде всего на правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Определении N 284-О. Так, в указанном Определении Суд допускает возможным установление законодателем иного порядка правового регулирования платы за загрязнение окружающей среды с учетом сформулированных им позиций <21>. Уже в Постановлении от 28 февраля 2006 г. N 2-П Конституционный Суд РФ высказывает отличающуюся от выраженной в Определении N 284-О позицию, в соответствии с которой предпринята попытка "... сдержать произвол Правительства РФ в части правового регулирования фискальных взиманий" <22>. Полагаем, что указанная позиция применима и к платежам за загрязнение окружающей среды, фискальный характер которых Конституционный Суд РФ не отрицает.

<21> См.: п. 5 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 г. N 284-О "По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и статьи 7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации".
<22> Сасов К.А. О правовом регулировании налоговых и неналоговых платежей // Налоговые споры: теория и практика применения. 2007. N 3. С. 3 - 8.

Принятие соответствующей главы НК РФ, посвященной плате за загрязнение окружающей среды, позволит, во-первых, обеспечить соблюдение принципа законности правового регулирования платежей за негативное воздействие на окружающую среду.

Во-вторых, при таком подходе появится возможность распространить на хозяйствующих субъектов, нарушающих правила внесения платежей за негативное воздействие на окружающую среду, установленный НК РФ механизм применения мер принуждения, что обеспечит применение эффективного порядка администрирования указанных фискальных взиманий.

Литература

  1. Зарипов В. Налог на совесть // URL: http://www.nalogoved.ru/art (дата обращения: 15.05.2013).
  2. Особое мнение Судьи Конституционного Суда Российской Федерации К.В. Арановского на Постановление Конституционного Суда Российской федерации от 5 марта 2013 года.
  3. Сапожников О., Шаповалов А., Попов Е., Барсуков Ю. С Россией поздоровались в ВТО // URL: http://www.kommersant.ru/doc/2076498.
  4. Сасов К.А. О правовом регулировании налоговых и неналоговых платежей // Налоговые споры: теория и практика применения. 2007. N 3.
  5. Dieren W. Taking nature into account: toward a sustainable national income. A report to the Club of Rome. Copernicus (New York). 1995. P. 291.
  6. Федеральный закон от 21 октября 2013 г. N 278-ФЗ "О внесении изменений в ст. 24.1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" // СПС "КонсультантПлюс".
  7. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации от 30.12.2001 N 195-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".
  8. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".
  9. Налоговый кодекс Республики Беларусь (особенная часть) от 29.12.2009 N 71 // СПС "КонсультантПлюс".
  10. Налоговый кодекс Республики Беларусь от 29.12.2009 (в ред. Законов Республики Беларусь от 15.10.2010 N 174-З, от 10.01.2011 N 241-З).
  11. Кодекс Республики Казахстан от 10.12.2008 N 99-IV "О налогах и других обязательных платежах (Налоговый кодекс)" (с изм. и доп. по состоянию на 23.04.2014).
  12. Заключение Правительства РФ от 09.01.2002 N 78-П9 по проекту главы 37 части второй Налогового кодекса РФ // СПС "КонсультантПлюс".
  13. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.03.2009 N 14561/08 // СПС "КонсультантПлюс".
  14. Постановление Конституционного Суда РФ от 5 марта 2013 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности статьи 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Тополь" // СПС "КонсультантПлюс".
  15. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 г. N 284-О "По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и статьи 7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
  16. Пояснительная записка к проекту Постановления Правительства РФ "О категориях абонентов, для объектов которых устанавливаются нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов" // СПС "КонсультантПлюс".
  17. Постановление Правительства РФ от 18 марта 2013 г. N 230 "О категориях абонентов, для объектов которых устанавливаются нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов" // СПС "КонсультантПлюс".
  18. Письмо Министерства природы Российской Федерации от 27 марта 2014 г. N 09-44/6237 "О плате за сбросы через ЦСВ" // СПС "КонсультантПлюс".