Мудрый Юрист

Государственные или муниципальные преференции: понятие и проблемы предоставления

Коровина Кира Сергеевна, студентка 3 курса бакалавриата юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета.

В статье рассматриваются понятие государственных или муниципальных преференций и их особенности, позволяющие разграничивать их от схожих правовых институтов, а также рассматриваются проблемы предоставления государственных или муниципальных преференций.

Ключевые слова: государственные или муниципальные преференции, классификация государственных или муниципальных преференций, характеристики государственных или муниципальных преференций, особенности государственных или муниципальных преференций, отличие государственных или муниципальных преференций от схожих правовых институтов, приватизация, налоговые льготы, концессионные соглашения, проблемы предоставления государственных или муниципальных преференций.

State or municipal preferences: the concept and the problems of providing

K.S. Korovina

Korovina Kira Sergeevna, 3rd year student of the Law Faculty of St. Petersburg State University.

The article discusses the concept of state or municipal preferences and features that allow to differentiate them from similar legal institutions, and also discusses the problems of providing state or municipal preferences.

Key words: state or municipal preferences, classification of state or municipal preferences, characteristics of the state or municipal preferences, especially state or municipal preferences, unlike state or municipal preferences from similar legal institutions, privatization, tax breaks, concession agreements, the problems of providing state or municipal preferences.

Государственные или муниципальные преференции представляют собой "предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий" <1>.

<1> П. 20 ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" // СПС "КонсультантПлюс".

Поддержание государственными органами власти хозяйствующих субъектов путем предоставления различных преимуществ не должно нарушать конкуренцию среди участников товарного рынка, поэтому предоставление государственных или муниципальных преференций регулируется и контролируется антимонопольным законодательством и в том числе Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" <2> (далее - Федеральный закон "О защите конкуренции").

<2> Российская газета. 2006. N 4128. 27 июля.

Государственные или муниципальные преференции предоставляются на основании правовых актов государственных органов исключительно для определенных целей.

Цели, на которые могут предоставляться государственные или муниципальные преференции, затрагивают важнейшие конституционные права человека и гражданина, таким образом, государственные или муниципальные преференции можно классифицировать по критерию влияния цели предоставления преференции на конституционные права человека и гражданина <3>:

<3> Составлено автором.
  1. цели, затрагивающие социальные права человека и гражданина (социальные цели):
  1. цели, затрагивающие экономические права человека и гражданина (экономические цели):
  1. цели, затрагивающие культурные права человека и гражданина (культурные цели):

При этом данный перечень не исчерпывающий, т.к. государственные или муниципальные преференции могут быть предоставлены в целях, определяемых в соответствии с другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента и Правительства Российской Федерации.

Государственная или муниципальная преференция может предоставляться в виде передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав или путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.

Чтобы определить, что является, а что не является государственной или муниципальной преференцией, необходимо выявить ее особенности. В законе четко прописано, что не является государственной или муниципальной преференцией <4>:

<4> Ч. 4 ст. 19 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (с изм. и доп. от 30.01.2014). СПС "КонсультантПлюс".
  1. когда имущество или иные объекты гражданских прав предоставляются по результатам торгов или иных процедур, связанных с контрактной системой в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных или муниципальных нужд;
  2. когда государственное или муниципальное имущество предоставляется в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, военных действий, проведения контртеррористических операций;
  3. когда государственное или муниципальное имущество предоставляется на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;
  4. когда имущество или иные объекты гражданских прав предоставляются на основании федерального закона или вступившего в законную силу решения суда;
  5. когда имущество или иные объекты гражданских прав предоставляются в равной мере каждому участнику товарного рынка.

Предоставление преимущества хозяйствующим субъектам товарного рынка может быть квалифицировано в качестве государственной или муниципальной преференции при наличии следующих признаков <5>:

<5> Составлено автором с учетом мнения В.А. Шипунова. См.: Шипунов В.А. Антимонопольное регулирование предоставления государственных и муниципальных преференций // Бюджет. 2012. N 8. URL: http://bujet.ru/article/196874.php.
  1. предоставляется органами власти;
  2. предоставляется хозяйствующим субъектам товарного рынка (коммерческие организации, некоммерческие организации, осуществляющие деятельность, приносящую им доход, индивидуальные предприниматели, иные физические лица, не зарегистрированные в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющие профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации или лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации) <6>;
<6> П. 5 ст. 4 Федерального закона "О защите конкуренции".
  1. дает преимущества хозяйствующим субъектам товарного рынка;
  2. влияет на условия конкуренции;
  3. использует государственные ресурсы;
  4. предоставляется в таком виде, по которому государственные или муниципальные преференции можно классифицировать по объекту предоставления:

6.1) государственного или муниципального имущества,

6.2) иных объектов гражданских прав (в том числе деньги и ценные бумаги),

6.3) имущественных льгот (в том числе льготы по арендной плате),

6.4) государственных или муниципальных гарантий (в том числе предоставляемых по концессионным соглашениям);

  1. предоставляется на избирательной основе;
  2. предоставляется с согласия антимонопольного органа, за исключением случаев, указанных в ч. 3 ст. 19 Федерального закона "О защите конкуренции".

В связи с этим необходимо разграничивать государственные или муниципальные преференции от схожих правовых институтов, таких как приватизация государственного имущества, налоговые льготы, предоставление по концессионным соглашениям государственных или муниципальных гарантий и т.п.

Следует отличать налоговые льготы, которые не могут быть признаны государственными или муниципальными преференциями.

Нормы законодательства о налогах и сборах, определяющие основания, порядок и условия применения налоговых льгот, не носят индивидуального характера, поэтому предоставление отдельным категориям налогоплательщиков соответствующих льгот по налогам и сборам не будет являться государственной или муниципальной преференцией в соответствии с п. 20 ст. 4 Федерального закона "О защите конкуренции" при соблюдении равных условий их предоставления. В случае если налоговые льготы будут носить индивидуальный характер и предоставляться отдельным хозяйствующим субъектам, тогда данные льготы по налогам и сборам могут являться государственной или муниципальной преференцией <7>. Предоставление налоговых льгот соответствует п. 5 ч. 4 ст. 19 Федерального закона "О защите конкуренции", т.е. когда имущество или иные объекты гражданских прав предоставляются в равной мере каждому участнику товарного рынка, и поэтому не может являться преференцией.

<7> Разъяснение ФАС России "О предоставлении преференции в виде налоговых льгот". СПС "КонсультантПлюс".

Не должна признаваться государственной или муниципальной преференцией приватизация государственного и муниципального имущества.

При приватизации осуществляется продажа государственного или муниципального имущества. Приватизация государственного или муниципального имущества, в том числе закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными или муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями, должна осуществляться с использованием публичных процедур, таких как торги, конкурсы, аукционы, обеспечивающих хозяйствующим субъектам товарного рынка равный доступ к данному ресурсу <8>. Поэтому согласно ч. 4 ст. 19 Федерального закона "О защите конкуренции" не может быть признано государственной или муниципальной преференцией предоставление преимущества отдельному лицу, в том числе по результатам торгов, а также когда государственное или муниципальное имущество предоставляется на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

<8> Определение ВАС РФ от 17.04.2013 N ВАС-3724/13. СПС "КонсультантПлюс".

При этом государственной или муниципальной преференцией может считаться передача государственного имущества в безвозмездное пользование хозяйствующему субъекту, но для этого требуется согласие антимонопольного органа.

Предоставление по концессионным соглашениям государственных или муниципальных гарантий не может признаваться государственными или муниципальными преференциями.

В случае заключения концессионного соглашения без проведения конкурса предоставление по концессионному соглашению государственных или муниципальных гарантий в соответствии с Федеральным законом "О защите конкуренции" является преференцией, выдача которой требует согласования с антимонопольным органом. В целях упрощения процедуры заключение концессионного соглашения может проводиться без проведения конкурса, тогда предоставление государственных или муниципальных гарантий в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, а также имущественных прав не будет являться государственной или муниципальной преференцией <9>. Поэтому государственные или муниципальные гарантии, предоставляемые по концессионному соглашению по результатам конкурса, в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 19 Федерального закона "О защите конкуренции" преференциями не являются.

<9> Проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и Федеральный закон "О защите конкуренции" (подготовлен Минэкономразвития России) (ред. до внесения в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 21.06.2013). СПС "КонсультантПлюс".

Судебная практика показывает, что основные нарушения при предоставлении государственных или муниципальных преференций связаны со следующим <10>.

<10> Составлено автором с учетом судебной практики и мнения Шипунова В.А. См.: Шипунов В.А. Антимонопольное регулирование предоставления государственных и муниципальных преференций // Бюджет. 2012. N 8. URL: http://bujet.ru/article/196874.php.

1. Отсутствие предварительного согласия антимонопольного органа является одним из нарушений предоставления государственных или муниципальных преференций, т.к. предоставление преимущества хозяйствующему субъекту влияет на конкуренцию и развитие товарного рынка в целом, что недопустимо в соответствии с антимонопольным законодательством.

Так, например, в соответствии с Постановлением Президиума ВАС РФ от 11.09.2012 N 4290/12 было установлено, что суды признали, что оспариваемая часть актов приводит к предоставлению отдельным субъектам малого предпринимательства преференций, которые в нарушение закона не согласованы с антимонопольным органом. Однако ВАС РФ постановил, чтобы дело было направлено на новое рассмотрение для установления обстоятельств продления публичным образованием ранее заключенных договоров аренды, от чего зависит, подпадает ли под определение преференции пониженная арендная плата за имущество, приобретенное субъектами малого и среднего предпринимательства не на торгах.

2. Несоответствие целям, на которые они могут быть предоставлены.

Использование предоставленной преференции на несоответствующие цели нарушает антимонопольное законодательство, может препятствовать естественному развитию конкуренции на товарном рынке, а также может ущемлять интересы и нарушать права граждан, т.к. цели, на которые предоставляются преференции, имеют социальную, экономическую и культурную направленность и необходимы для обеспечения и защиты конституционных прав человека, поэтому использование предоставленной преференции на несоответствующие цели недопустимо.

В соответствии с Постановлением ФАС Северо-Западного округа от 15.05.2013 по делу N А42-2452/2012 в удовлетворении требования о признании недействительным решения антимонопольного органа (об отказе обществу с ограниченной ответственностью в предоставлении муниципальной преференции в виде заключения договора аренды нежилого помещения, в котором осуществляется реализация хлебобулочных изделий населению закрытого административно-территориального образования, т.к. предоставление преференции не соответствует целям, установленным Федеральным законом "О защите конкуренции") отказано, поскольку деятельность общества не может быть отнесена к формам социальной защиты населения и охватывает все население данного образования, т.е. отсутствует адресность.

3. Представление ходатайств с нарушениями установленного порядка для государственной или муниципальной преференции препятствует соблюдению антимонопольного законодательства и способствует снижению эффективности работы антимонопольного органа, что недопустимо, т.к. также может вызвать появление и других нарушений.

Так, в соответствии с Постановлением ФАС Московского округа от 09.06.2011 N КА-А40/4017-11 установлено, что антимонопольный орган признал общество нарушившим порядок предоставления государственной преференции, при этом требование о признании незаконными решения и предписания о нарушении ст. 20 Федерального закона "О защите конкуренции" удовлетворено, т.к. установлено, что передача спорного имущества обществу в рамках перезаключения договора аренды не является оказанием помощи или предоставлением иных преимуществ, обеспечивающих более выгодные условия деятельности на соответствующем товарном рынке.

4. Нарушения порядка предоставления денежных средств по государственной или муниципальной преференции хозяйствующим субъектам товарного рынка не допустимо, т.к. нарушает их интересы и права, препятствует развитию их жизнедеятельности.

Постановлением ФАС Северо-Западного округа от 30.01.2013 по делу N А56-20339/2012 в удовлетворении требования о признании незаконными решения и предписания антимонопольного органа отказано, т.к. фактически хозяйственную деятельность в предоставленных обществу под магазин продовольственных товаров нежилых помещениях осуществляло не общество как получатель муниципальной преференции, а иное юридическое лицо.

5. Предоставление преференций в целях осуществления деятельности, не являющейся основной для хозяйствующего субъекта, представляет собой необоснованное получение преимуществ хозяйствующим субъектом, препятствует развитию конкуренции на товарном рынке, ущемляет интересы других участников, снижает эффективность ее получения, что недопустимо.

В соответствии с Постановлением ФАС Северо-Западного округа от 10.12.2010 по делу N А05-4327/2010 суд признал недействительным решение антимонопольного органа в части установления ограничения в отношении предоставления предпринимателю муниципальной преференции в виде цели использования арендуемого им муниципального имущества только для размещения книжного магазина, поскольку оспариваемое решение не содержит мотивированного обоснования введения указанного ограничения.

6. Нарушения при предоставлении имущественных льгот, в том числе льгот по арендным платежам.

Так, в соответствии с Постановлением ФАС Северо-Западного округа от 24.01.2011 по делу N А05-4704/2010 суд признал недействительным решение управления Федеральной антимонопольной службы о нарушении администрацией муниципального образования антимонопольного законодательства в результате предоставления муниципальной преференции путем заключения с обществом с ограниченной ответственностью договора аренды муниципального имущества, поскольку управление не доказало, что действия администрации повлекли наступление негативных последствий для конкуренции, привели или могли привести к ее недопущению и намеренному созданию дискриминационных условий на товарном рынке.

Решение о возможности предоставления хозяйствующим субъектам государственной или муниципальной преференции, принимаемое государственными органами власти, ограничено требованиями антимонопольного законодательства о недопустимости устранения или недопущения конкуренции в результате предоставления преференции.

При нарушении порядка предоставления преференций или несоответствии ее использования заявленным целям предусмотрены последствия в виде предписания антимонопольного органа о принятии мер по возврату имущества, денежных средств, иных объектов гражданских прав или о принятии мер по прекращению использования преимущества хозяйствующим субъектом, получившим преференцию (ст. 21 Федерального закона "О защите конкуренции"), а также за ограничение или устранение конкуренции предусмотрена и административная ответственность (ст. 14.9; 14.32; 19.5; 19.8 КоАП РФ).

В связи с существующими проблемами при предоставлении и использовании государственных или муниципальных преференций в антимонопольном законодательстве планируется произвести изменения, в том числе реализовать предложения по замене согласительной процедуры на уведомительную и размещать на сайтах государственных органов власти информацию о предоставленных преференциях и введении обязательной процедуры отчетности хозяйствующих субъектов по итогам использования преференций, что должно упростить процедуру их получения и сделать ее более прозрачной и гласной <11>.

<11> Шипунов В.А. Антимонопольное регулирование предоставления государственных и муниципальных преференций // Бюджет. 2012. N 8. URL: http://bujet.ru/article/196874.php.

Также антимонопольным органам необходимо вводить ограничения в отношении предоставления государственных или муниципальных преференций при даче согласия на их предоставление и контроль соблюдения, такие как ограничение предельного срока их предоставления и ограничение по кругу лиц, которым может быть предоставлена преференция.

Литература

  1. Шипунов В.А. Антимонопольное регулирование предоставления государственных и муниципальных преференций // Бюджет. 2012. N 8. URL: http://bujet.ru/article/196874.php.