Мудрый Юрист

Национальный принцип и федеративное устройство России

Степанова Альбина Афанасьевна, заведующая кафедрой конституционного, муниципального и международного права юридического факультета ФГАОУ ВПО "Северо-Восточный федеральный университет им. М.К. Аммосова", кандидат юридических наук.

Статья посвящена вопросам национальной государственности субъектов Российской Федерации. Исследуются проблемы федерализма во взаимосвязи с национальным вопросом.

Ключевые слова: федеративное устройство, национальный вопрос, субъекты Федерации, проблемы федерализма.

National principle and federative framework in Russia

A.A. Stepanova

Stepanova Albina Afanasyevna, PhD in Law Science, Head of the Department of Constitutional, Municipal and International law, Faculty of Law, North-Eastern Federal University in Yakutsk.

The article is devoted to questions of national statehood of subjects of the Russian Federation. Federalism problems in interrelation with an ethnic question are investigated.

Key words: the federal structure, the national question, the subjects of the Federation, the problems of federalism.

В современном мире общепринятым является определение межнациональных (international) отношений как межгосударственных, в то время как отношения между представителями разных национальностей определяются как межэтнические. Также общепринятым является определение нации как народа, т.е. совокупности людей, ощущающих и осознающих себя согражданами, которых объединяет не этническое родство, а общественно-политические интересы (чувство государственности). В Советском Союзе и в настоящее время в России между тем под "национальными отношениями" понимаются межэтнические, а "национальная политика" определяется не как политика обеспечения государственных интересов, а как политика в отношении национальностей, или этническая политика <1>. Так называемый этносоциализм в свое время составил основу общественной теории и практики государственного строительства.

<1> Тишков В.А. Этнология и политика. Статьи 1989 - 2004 гг. 2-е изд., доп. М., 2005. С. 28. Такое понимание находит подтверждение и в недавно утвержденной Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г. (утв. Указом Президента РФ N 1666 от 19 декабря 2012 г.).

"Советский режим и его обществоведы изобрели понятия "социалистического федерализма" и "национальной (этнической) государственности" <2>. Такое изобретение основывалось на сталинском, ставшем классическим определении "нации": "Нация есть исторически сложившаяся устойчивая общность людей, возникшая на базе общности территории, экономической жизни и психологического склада, проявляющегося в общности культуры". Согласно этому определению только совокупность всех указанных признаков позволяла выявить нацию. И оно же предопределило территориальное деление Советского государства, в основу которого был заложен национальный принцип: нации приобретают высшую форму государственности - союзную республику, народности - автономную республику, государственное образование более низкого уровня; а этнические общности - национальные (автономные) округа и области, т.е. административно-территориальные единицы <3>. Таким образом, этносоциализм ранжировал все национальности на "высшие", "средние", "низшие", взяв за основу, по существу, лишь количественные показатели и не приняв во внимание то, что и "народности", и "этнические общности" обладали теми же признаками, что и "нации": общностью территории, экономики, культуры. Укоренившиеся представления о нации как об этносе: "нация - это совокупность людей, ощущающих и осознающих этническое родство" <4> - до сих пор весьма негативно влияют на гармонизацию общественных отношений. К сожалению, современное российское общество сложно определить как единую нацию <5>, как сложно определить и Российское государство как нацию-государство <6>. По справедливому замечанию В.А. Тишкова: "Идея наций (этносов), национально-государственного устройства, видимо, еще долго останется действующей в рамках полиэтнических обществ, пока не будет достигнуто такое материальное благосостояние и такой политический строй, которые позволят без истерики делиться властью и ресурсами с "иноязычными" <7>.

<2> Тишков В.А. Указ. соч. С. 25 - 40.
<3> Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М., 1994. С. 237.
<4> Там же. С. 237.
<5> В отличие от советского периода образца 1970-х гг., когда официально (впрочем, и неофициально) считалось, что появилась новая историческая общность людей - советский народ.
<6> Процесс становления нации-государства подробно проанализирован в трудах Р.Г. Абдулатипова, Л.Ф. Болтенковой, В.А. Тишкова и др.
<7> Тишков В.А. Указ. соч. С. 30.

Поэтому одной из основных задач Российского государства в этой сфере, на наш взгляд, должно стать формирование нового представления о нации как сообществе граждан одновременно с усилением пропаганды духовно-нравственных ценностей, аналогичных принципам интернационализма, дружбы народов и т.п., которые, несмотря на их определенную декларативность, достигали своих целей и оправдывали свое предназначение.

Сохраняющийся до сих пор, при выравнивании статусов всех субъектов Федерации (ч. 1 ст. 5 Конституции РФ), национальный подход к федеративному устройству России вызывает довольно бурные споры в научной среде. В своих исследованиях ученые ищут ответ на вопрос: есть ли необходимость в учете национального фактора при строительстве федеративного государства. Кроме того, нет однозначного ответа и на другой вопрос: является ли федерализм решением национального вопроса. Разброс мнений по этим вопросам чрезвычайно широк, так же как крайне неоднозначны и ответы на них.

Ряд ученых (Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф. Болтенкова, В.Е. Чиркин и др.) полагают, что национальный фактор неразрывно связан с федерализмом: чем сложнее по этническому составу населена страна, тем более необходим ей федерализм, ибо при этом сочетаются право на самоопределение и единство, целостность государства <8>; национально-территориальный подход соответствует принципу международного права - принципу права народов на самоопределение <9>.

<8> Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Указ. соч. С. 236. Вместе с тем они же считают, что советская этнонациональная федерация была "псевдофедерацией национальных государств". См.: там же. С. 1.
<9> Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. N 8 - 9. С. 155.

Другие же (М.В. Глигич-Золотарева, Э.В. Тадевосян, Н.М. Добрынин) считают, что национальный подход к формированию федеративного государства был изначально ошибочным, поскольку государство должно выполнять свои функции независимо от национальных особенностей составляющих его частей, в то время как национальные интересы должны учитываться исключительно в рамках национально-культурной автономии. По их мнению, понятие "общенародной" федерации, состоящей из национально-территориальных образований, изначально конфликтогенно и ведет в тупик <10>; национально-государственное строительство в СССР, объединенное с классовым и партийным строительством, представляет собой беспрецедентный эксперимент, породивший множество проблем <11>; национальный принцип в федеративных институтах является характеристикой тоталитарной политической системы с ее поглощением общества государственными институтами <12>.

<10> Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современные национально-государственные институты // Государство и право. 1996. N 10. С. 5.
<11> Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006. С. 162 - 168.
<12> Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003. С. 96.

Рецепты исправления такого "ошибочного" подхода довольно разнообразны. Однако нередко благие устремления отличаются радикализмом и не учитывают множества факторов, влияющих на современную общественно-политическую, в том числе и межнациональную, ситуацию в стране. Так, исходя из представлений о том, что национальный подход к построению федерации вкупе с идеей о праве наций (народов) на самоопределение с неизбежностью ведет к сепаратистским тенденциям, некоторые авторы предлагают "деэтнизацию" всего государственного устройства. По мнению А.А. Муравьева, деэтнизация должна стать неотъемлемой частью политики федерализма. В деэтнизации прежде всего нуждается утверждение понимания государственности (республик) как формы самоопределения титульной нации <13>. Н.М. Добрынин полагает, что необходимы новые подходы в государственном устройстве России, отказ при формировании регионов нового типа от национальной составляющей как основного и превалирующего (?) над другими критериями и введение экономического критерия в качестве универсального, с обязательным присутствием в данных субъектах всех возможностей для сохранения и расцвета культуры любой нации <14>. М.В. Глигич-Золотарева сомневается в эффективности этнического принципа построения федеративного государства, приводя пример Индии, Канады, Бельгии, и задается вопросом: "Почему право на создание субъекта федерации принадлежит только определенным этносам...?" <15>.

<13> Муравьев А.А. Развитие государственного устройства Российской Федерации как фактор совершенствования системы регионального управления: Дис. ... д.ю.н.: 12.00.02. М., 2003. С. 133. Однако он же в более поздних трудах приходит к несколько иным выводам: "... исключение национального принципа... противоречит вековым традициям российской государственности. ... Преобразование республик, автономных округов, автономной области в однопорядковые субъекты Российской Федерации может трактоваться как нарушение основополагающих прав человека и принципов международного права". См.: Муравьев А.А. Развитие системы регионального управления Российским федеративным государством. М.: Оазис-Дизайн, 2007. С. 394, 408.
<14> Добрынин Н.М. Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации. Тюмень, 2004. С. 149.
<15> Глигич-Золотарева М.В. Указ. соч. С. 109.

Этнонациональный фактор действительно имел решающее значение при образовании как Советского, так и Российского федеративного государства. Вместе с тем в отдельных исследованиях по федерализму он (фактор) несколько гипертрофирован <16> (специально либо неосознанно). Утверждать, что национальная составляющая является превалирующим критерием, по меньшей мере ошибочно: к 2013 г. из 83 субъектов Федерации к национальным относятся 21 республика, 4 автономных округа и 1 автономная область. К тому же надо иметь в виду, что наличие национальной составляющей обусловлено тем, что, если значительная часть государственной территории России сложилась в результате добровольного самоопределения народов, то некоторые народы вошли в состав России недобровольно <17>. Также в состав России вошли народы, имевшие собственную государственность. Так, Кабарда в течение длительного периода имела собственную государственность, которая была признана Россией еще в 1739 г. <18>. Тувинская Народная Республика вошла в состав СССР в 1944 г. <19>. Следовательно, национальная государственность некоторых субъектов не является следствием лишь субъективных факторов, она обусловлена объективными историческими предпосылками и является, как говорится, формой выражения достигнутого ими уровня политического развития. Нельзя ожидать, что коренные народы этих республик откажутся от национальной (этнической) самоидентификации и государственности, которая уже у них была или же была предоставлена им как реализация их права на самоопределение.

<16> По выражению Р.Г. Абдулатипова. См.: Абдулатипов Р.Г. Этнополитология. СПб., 2004. С. 205.
<17> Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Указ. соч. С. 237; Абдулатипов Р.Г. Этнополитология. СПб., 2004. С. 101.
<18> См. подробно: Пихов А.Х. Конституционное развитие Кабардино-Балкарской Республики: Дис. ... к.ю.н.: 12.00.02. Саратов: СГАП, 2005. С. 75; Пихов А.Х. Конституционно-правовое регулирование национальных отношений // Ленинградский юридический журнал. 2012. N 2. С. 45.
<19> О создании суверенной Тувинской Народной Республики - Республики Танну-Тува-улус было провозглашено на Всетувинском учредительном хурале 14 августа 1921 г. Тувинская Народная Республика была принята в состав СССР на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР от 11.10.1944 "О принятии Тувинской Народной Республики в состав СССР" и Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 14.10.1944 "О принятии Тувинской Народной Республики в состав РСФСР на правах автономной области".

Появление национальной идеи, идеи превосходства либо особого статуса одного этноса всегда имеет производный характер. Экономический фактор, как мерило благополучия либо наоборот, всегда является подлинной причиной возникновения межнациональной напряженности (конфликта). Такая напряженность может умело раздуваться политическими деятелями для достижения различных целей: от давления на центральные органы власти для достижения льгот и привилегий для своих регионов до удовлетворения собственных политических и материально-экономических амбиций <20>. Тезис В.И. Ленина "политика есть концентрированное выражение экономики" в этом контексте актуален и сейчас.

<20> Полянский В.В. Национальный фактор и перспективы развития Российской Федерации // Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2001. С. 36.

Далее, ссылки на зарубежные государства не во всем состоятельны. На сегодняшний день "бельгийская федеративная модель государства доказала возможность эффективного сосуществования двух конфликтующих этнических групп с разными интересами и стремлениями. Несомненно, имеется много "за" и "против" в споре о целесообразности существования федеративной государственной системы, но для Бельгии это был единственный способ выжить как государству" <21>: Бельгия была преобразована в федеративное государство с целью решения национального вопроса, возникшего из-за межэтнических разногласий между валлонами и фламандцами в послевоенные годы.

<21> Ормонбеков Ж. Бельгийская модель федерализма: особенности и перспективы. URL: http://www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/n9/10/ (дата обращения: 15 мая 2013 г.).

Индию также нельзя назвать этнической федерацией. В Индии проживают 500 народностей и племен, говорящих на 1652 языках и диалектах <22>. Сепаратистские настроения отдельных племен и террористических организаций, находящихся на территориях отдельных штатов (сепаратисты из племени нага из штата Нагаленд, из племени бодо в штате Ассам, террористические организации в штате Джамму и Кашмир и некоторые другие), действительно представляют собой серьезную угрозу для целостности Индии. Однако выводы о том, что эти проблемы вытекают из этнонационального характера ее федеративного построения, вряд ли можно назвать корректными.

<22> Федерализм: Энциклопедия. М., 2000. С. 220.

Межнациональные отношения обостряются не только в федеративных государствах, основанных на национальном принципе, но и в унитарных (регионалистских) государствах (Великобритания, Франция и др.). Поэтому изначальная конфликтогенность этнических федераций не более чем предположение. Пример распавшихся национальных федераций (ЧССР, СССР, СФРЮ) также недостаточно убедителен, поскольку основной, глубинной причиной их распада являются не межнациональные конфликты, а крах социалистической экономики, ослабление тоталитарного государства, т.е. причины, имеющие политико-экономический характер, но не межнациональные. Межнациональные конфликты являются следствием, а не причиной таких глобальных явлений, как изменение социально-экономической формации, переход от одного политического устройства к другому и т.п.

Что касается России, то затяжной политический и экономический кризис в 1990-е гг. оказал огромное негативное влияние не только на межнациональные отношения, но и на федеративные отношения в целом. Кризис власти привел к кризису всей системы национально-государственного устройства. Пышным цветом расцвели различного рода явления, имеющие национальную и националистическую окраску: сепаратистские устремления, процессы "суверенизации" и децентрализации, всплеск националистических настроений не только на окраинах, но и в центральных регионах страны. Такие явления с очевидной неизбежностью являются следствием неудовлетворенности людей социально-экономической ситуацией, их недовольством, усиленно подогреваемым появляющимися всегда в таких ситуациях определенными политическими силами. Поэтому, заметим, не национальный принцип в построении федерации порождает проблемы федерализма, а политическая и социально-экономическая нестабильность, помноженная на пробелы в государственном управлении, на неэффективное регулирование различных экономических, социальных и иных общественных отношений <23>.

<23> Современные проблемы "федеративной системы" подробно и обстоятельно исследованы в трудах М.В. Глигич-Золотаревой и Н.М. Добрынина. См.: Системный подход к федеративному устройству России // Федерализм. 2011. N 3. С. 155 - 168 и др.

Безусловно, управлять многонациональным государством гораздо сложнее, чем управлять моноэтническим образованием. На обычные управленческие функции накладывается функция решения национального вопроса: совокупности политических, экономических, правовых, социокультурных и других проблем, возникающих в процессе внутригосударственного взаимодействия различных этнических групп <24>. Российский федерализм тем и уникален <25>, что помимо истинного своего предназначения (организация взаимосвязей между федерацией и составными частями) выполняет и функцию решения национального вопроса. Именно поэтому при совершенствовании государственного управления, при проведении различного рода государственно-строительных реформ, особенно в сфере федеративных отношений, есть необходимость в учете национального фактора. Причем под национальным фактором здесь должна пониматься не столько государственность отдельных народов, так называемых "титульных" наций, сколько национальный характер образования этих субъектов Федерации, т.е. их историческое своеобразие. Для этнических общностей (народностей), ставших основой национальной государственности в 1920-е гг., сохранение даже атрибутивной государственности в виде республик (государств) имеет весьма важное значение. В современных условиях национально-государственная основа российского федерализма имеет, прежде всего, важное нравственно-духовное (субъективное) значение, так как "путь к общечеловеческому ведет через развитие национального" <26>. Необходимо учитывать, что в настоящее время, когда во всех национальных субъектах России, прежде всего в республиках, проживают представители самых разных национальностей, и в большинстве этих субъектов Федерации не преобладает в количественном отношении какая-нибудь одна этническая общность <27>, национальное название не может означать государственности исключительно тех народов, которые дали имя тому или иному субъекту Федерации. В первой половине XX в. республики действительно стали формой государственности этих народов. Однако в современных условиях республика воспринимается как форма государственности всех народов, проживающих на ее территории <28>. Это подтверждается закреплением в конституциях республик учредительной власти всего многонационального народа республик <29>. При совершенствовании государственного устройства можно изменять только то и в том направлении, что будет способствовать стабилизации федеративных и национальных отношений, обеспечивать эффективную управляемость государством федеративных и национальных процессов по всей вертикали власти, гарантировать права и свободы человека независимо от национальной принадлежности <30>.

<24> Федерализм: Энциклопедия. М.: Изд-во МГУ, 2000. С. 332.
<25> Об уникальности российского федерализма см. также: Гумашвили Л.Э. Характерные черты модели российского федерализма в положениях Конституций Российской Федерации и Чеченской Республики // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 4. С. 51.
<26> Лукьянова Е.А. Государственность и конституционное законодательство России: Дис. ... д.ю.н.: 12.00.02. М., 2003. С. 32.
<27> За исключением Чеченской Республики и Республики Ингушетия, в которых проживают соответственно 95,3% и 94,1% чеченцев и ингушей. Национальный состав населения по субъектам Российской Федерации. Итоги Всероссийской переписи населения 2010 г. URL: http://www.perepis-2010.ru/results_of_the_census/results-inform.php.
<28> Пихов А.Х. Конституционное развитие Кабардино-Балкарской Республики. С. 71.
<29> См.: Преамбулы Конституций Кабардино-Балкарии, Республики Саха (Якутия), ст. 3 Конституции Республики Северная Осетия - Алания и т.д.
<30> Абдулатипов Р.Г. Указ. соч. С. 217; Пихов А.Х. Указ. соч. С. 70.

Надо полагать, что новая "Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г." от 19 декабря 2012 г. позволит сделать значительный и эффективный рывок в этом направлении, поскольку ее реализация возложена совокупно на государственные органы и органы местного самоуправления, институты гражданского общества при комплексном использовании ими политических, правовых, организационных, социально-экономических, информационных и иных мер.

Литература

  1. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма; Вопросы национальных и федеративных отношений. М., 1994. 317 с.
  2. Абдулатипов Р.Г. Этнополитология. СПб., 2004. 315 с.
  3. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006. 422 с.
  4. Гумашвили Л.Э. Характерные черты модели российского федерализма в положениях Конституций Российской Федерации и Чеченской Республики // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 4. С. 51.
  5. Добрынин Н.М. Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации: Дис. ... д.ю.н.: 12.00.02. Тюмень, 2004. 634 с.
  6. Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003. 468 с.
  7. Добрынин Н.М., Глигич-Золотарева М.В. Системный подход к федеративному устройству // Федерализм. 2011. N 3. С. 155 - 168.
  8. Лукьянова Е.А. Государственность и конституционное законодательство России: Дис. ... д.ю.н.: 12.00.02. М., 2003. 391 с.
  9. Муравьев А.А. Развитие государственного устройства Российской Федерации как фактор совершенствования системы регионального управления: Дис. ... д.ю.н.: 12.00.02. М., 2003. 400 с.
  10. Муравьев А.А. Развитие системы регионального управления Российским федеративным государством. М., 2007. 559 с.
  11. Ормонбеков Ж. Бельгийская модель федерализма: особенности и перспективы. URL: http://www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/n9/10/.
  12. Пихов А.Х. Конституционное развитие Кабардино-Балкарской Республики: Дис. ... к.ю.н.: 12.00.02. Саратов, 2005. 248 с.
  13. Пихов А.Х. Конституционно-правовое регулирование национальных отношений // Ленинградский юридический журнал. 2012. N 2. С. 44 - 50.
  14. Полянский В.В. Национальный фактор и перспективы развития Российской Федерации // Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран: Сборник научных трудов / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 35 - 41.
  15. Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современные национально-государственные институты // Государство и право. 1996. N 10. С. 3 - 14.
  16. Тишков В.А. Этнология и политика. Статьи 1989 - 2004 гг. 2-е изд., доп. М., 2005. 384 с.
  17. Федерализм: Энциклопедия. М., 2000. 640 с.
  18. Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. N 8 - 9. С. 150 - 159.