Мудрый Юрист

Зоны охраны объектов культурного наследия - правовой инструмент сохранения исторической среды памятника истории и культуры

Никифоров Андрей Афанасьевич, эксперт Совета Европы в сфере охраны культурного наследия и ландшафтов.

В работе рассмотрены актуальные проблемы градостроительного зонирования по требованиям охраны объектов культурного наследия. Показано, что российские правовые инструменты регулирования градостроительной деятельности на исторических территориях в значительной мере отстают от передовой европейской практики сохранения градостроительного наследия.

Ключевые слова: достопримечательное место, охрана культурного наследия, международные договоры.

Zones of protection for monuments and for groups of bildings - legal instrument to the historical area conservation of monument

A.A. Nikiforov

Nikiforov Andrey Afanasyevich, expert of the Council Europe for cultural heritage and landscape.

The article consideres the urgent and important problems of urban planning zoning requirements of cultural heritage protection. It is shown, that the Russian legal instruments in the town-planning regulation of the historical areas in significantly lag behind the advanced European practice of conservation of the urban heritage.

Key words: urban planning regulation, spatial heritage, zones of protection.

Градостроительное зонирование как правовой инструмент регулирования градостроительной деятельности впервые было использовано во Франции в 1810 г., когда был издан Декрет Наполеона I о защите некоторых городских территорий от потенциального вредного использования.

За период XIX - XX вв. технология градостроительного зонирования городских территорий претерпела значительные изменения. Английская концепция общего городского плана, французские правила землепользования, немецкие планы застройки и американское положение о зонировании сформировали основные методологические принципы современного градостроительного права.

В настоящее время в большинстве стран зонирование рассматривается как процесс и результат выделения частей территории города с определенными видами и ограничениями их использования, функциональными назначениями, параметрами использования и изменения земельных участков и других объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности.

Частью специального зонирования является выделение особых зон с ограничениями градостроительной деятельности, установленными законодательством и нормами и правилами в области безопасности территорий и поселений и их защиты от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, охраны окружающей природной среды, охраны недр, экологической безопасности и санитарных правил, сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

По назначению и способам установления границ и ограничений выделяются две разновидности зон с особыми условиями использования территории:

Вопросы влияния окружения памятника архитектуры на его эстетическое восприятие поднимались в середине XIX в. в работах К. Башассона де Монталиве при реставрации Версальского дворца и в Entretiens sur l'architecture ("Беседы об архитектуре") Э. Виолле-ле-Дюка <1>.

<1> Виолле-ле-Дюк Э. Беседы об архитектуре: в 2 т. / пер. А.А. Сапожниковой; под ред. А.Г. Габричевского. М.: Изд-во Всесоюзной академии архитектуры, 1937 - 1938.

Однако действительно научный анализ влияния окружающей застройки на сохранность историко-культурной ценности памятника архитектуры впервые был дан в труде австрийского градостроителя К. Зитте Der nach seinen ("Художественные основы градостроительства") <2>. К. Зитте настаивал на учете видового аспекта композиционного влияния памятников архитектуры в качестве обязательного элемента их сохранения, который должен осуществляться одновременно с принятием ценного в архитектурном отношении здания на государственную охрану.

<2> Зитте К. Художественные основы градостроительства / пер. с нем. Я. Крастиньша. М.: Стройиздат, 1993. 255 с.

Проблематика непосредственного окружения памятника архитектуры была поднята на I Международной конференции по сохранению памятников истории и культуры, прошедшей в Афинах 21 - 30 октября 1931 г.

Четвертый пункт повестки дня форума "Непосредственное окружение памятника истории и культуры. Охрана территории композиционного влияния. Специальные художественно-эстетические и археологические ограничения" вызвал бурную дискуссию, в ходе которой определились два подхода к оценке застройки, непосредственно связанной с охраняемым памятником.

Первый подход сформулировал известный бельгийский архитектор В. Орта, второй - итальянский искусствовед Д. Никодеми.

Согласно воззрениям В. Орта непосредственное окружение памятника архитектуры подчиняется ряду архитектурно-эстетических закономерностей, которые в своей совокупности формируют градостроительную ситуацию вокруг охраняемого объекта. Бельгийский архитектор полагал, что в непосредственном окружении памятника архитектуры градостроительная среда должна безусловно трансформироваться и возможны реконструкция и строительство новых зданий и сооружений. При этом градостроительная композиция должна учитывать историческую парцелляцию, соотношение системы доминант и акцентов, а также архитектонику зданий и сооружений в квартале, в котором расположен памятник архитектуры. Последователи первого подхода к сохранению непосредственного окружения памятника считали, что каждая архитектурная эпоха, архитектурный стиль контрастен к предыдущему. Соответственно, современный архитектор имеет право на архитектурное самовыражение в своих зданиях, и в непосредственной близости от охраняемого объекта может и должна возникать современная архитектура.

Д. Никодеми считал, что непременным условием сохранения памятника архитектуры должно оставаться эмоциональное восприятие окружающей застройки, формируемой на основе пропорциональных геометрических соотношений силуэтных контуров. На этом принципе строятся рекомендации не только для сохранения сложившихся параметров градостроительной среды, но и для выбора пропорций, высоты и конфигурации объемов новых построек в окружении памятника архитектуры. Последователи данного подхода к сохранению непосредственного окружения памятника считали, что современный архитектор не вправе проявлять архитектурное самовыражение и обязан стилизовать проектируемые здания, в том числе за счет "упрощения" исторических форм.

Оба подхода объединяет резкое неприятие так называемой "сплошной музеефикации" окружения охраняемого объекта. Большинство участников конференции поддержали положение о том, что охрана непосредственного окружения памятника архитектуры лежит в плоскости градостроительства в отличие от реставрации собственно ценного с точки зрения архитектуры и истории объекта. Консервация окружающей застройки без функционального обновления грозит медленным омертвлением ценного архитектурного объекта - памятника, ликвидацией его живых связей с обновляющейся городской средой.

Итогом состоявшихся на Афинской конференции обсуждений стало принятие семи принципов так называемой Carta del Restauro, одним из которых стало обязательное обеспечение памятника территорией и охрана его непосредственного окружения. Принятые одновременно решения конференции (впоследствии получившие название "Афинская хартия") содержали рекомендации по учету историко-градостроительной среды при проектировании зданий и сооружений в непосредственном окружении памятников архитектуры, консервации в ряде случаев рядовой застройки, а также запрет на размещение в ценном окружении памятника рекламных конструкций, телеграфных столбов, дымовых труб и производств, имеющих вибрационное воздействие на окружающую среду.

Российские специалисты участия в Афинской конференции не принимали. Оторванные от непосредственной возможности контактировать с различными представителями западноевропейских концепций и теорий сохранения памятников истории и культуры, наши реставраторы интуитивно искали модели и принципы охраны ценных произведений архитектуры. Интересно отметить, что уже первое Постановление РСФСР, посвященное охране памятников, "Инструкция об учете и охране памятников искусства, старины, быта и природы", утвержденное Президиумом ВЦИК 07.07.1924, упоминает об обязательной охране некой "защитной зоны", которая может быть установлена для "групповых памятников (кремли, монастыри, усадьбы и т.д.)". К сожалению, в этот период приоритет сохранения культурного наследия склонялся в пользу памятников искусства (живопись, скульптура и т.п.), и количество установленных защитных зон исчислялось единицами от общего количества 1234 памятников зодчества, находившихся под "централизованной охраной".

"Инструкция о порядке учета, регистрации, содержания и реставрации памятников архитектуры, состоящих под государственной охраной", утвержденная Приказом Комитета по делам архитектуры при Совете Министров СССР от 08.04.1949 N 326, ввела в правовой оборот понятие "охранная зона", которая согласно п. 19 Инструкции должна быть установлена вокруг всех памятников архитектуры и оформлена в земельных органах. Юридические документы об охранной зоне в обязательном порядке приобщались к паспорту объекта.

Фактически понятие "охранная зона", возникшее в 1949 г. взамен "защитной зоны групповых памятников", в большей мере соответствовало той территории "непосредственного окружения объекта, имеющей на него композиционное влияние", которая была закреплена в концепциях западноевропейской школы сохранения историко-культурного наследия 30-х гг. XX в.

Впоследствии в связи с принятием Закона СССР от 29.10.1976 N 4692-IX "Об охране и использовании памятников истории и культуры" и ряда нормативных правовых актов, таких как Положение об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. N 865, и Инструкция о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденная Приказом Министерства культуры СССР от 13 мая 1986 г. N 203, закрепился несколько иной подход к территории непосредственного окружения памятника.

Согласно п. 2 Инструкции было установлено, что "недвижимые памятники истории и культуры подлежат охране и использованию как единое целое с территорией памятников и связанными с ними сооружениями и другими объектами. При этом территорией недвижимого памятника истории и культуры является земельный участок, непосредственно занимаемый памятником и связанный с ним исторически и функционально".

Таким образом, в советской системе сохранения памятников истории и культуры сложился подход, в котором понятие "территория памятника" связывалось исключительно с земельными и имущественными отношениями и в отличие от западноевропейской практики не входило в систему градостроительного зонирования.

В странах Западной Европы территория непосредственного окружения объекта культурного наследия с середины 30-х гг. XX в. устанавливалась только на основании принципов сохранения сложившихся параметров градостроительной среды и визуального восприятия памятника архитектуры.

Так, во Франции понятие территории памятника истории и культуры (abords des monuments historiques), появившееся в законодательстве об охране исторических памятников в 1913 г., четко связывалось с термином "обозреваемость памятника". Согласно Закону от 25 февраля 1943 г., внесшему изменения и дополнения в Закон от 31 декабря 1913 г. Sur les monuments historiques ("Об исторических памятниках"), по периметру 500 м вокруг памятника истории и культуры одновременно со взятием его под государственную охрану устанавливается территория "визуального контакта", в пределах которой все работы по изменению экстерьера объектов недвижимости, строительству зданий и (или) сооружений, размещению рекламы и городского оборудования подлежат согласованию с гражданским архитектором управления по архитектуре и охране культурного наследия.

Как мы видим, западноевропейское законодательство не устанавливает тотальный запрет на строительство на территории памятника, а только обеспечивает благоприятные условия его зрительного восприятия и сохранения исторически ценной системы планировки. Следует отметить, что впечатление градостроительной целостности и архитектурной завершенности создается не только от восприятия охраняемого объекта, но и от степени корректности внедрения нового объема (реконструкции существующих фасадов) или размещения городского оборудования.

За последние несколько десятилетий в западноевропейской практике возведения новых зданий на территориях непосредственного окружения памятников истории и культуры сформировались определенные схемы и принципы постановки объектов так называемой "сопутствующей архитектуры" (architecture d'accompagnement). Среди наиболее распространенных принципов проектирования объектов сопутствующей архитектуры можно отметить:

Демонстративно претенциозные контрастирующие архитектурные решения сопутствующей архитектуры, особенно запоминающиеся по историческому центру Болоньи, были характерны для Италии 80-х гг. XX в.

В настоящее время практически во всех западноевропейских странах современная архитектура непосредственного окружения памятника истории и культуры формируется на основании первых двух принципов проектирования с обязательным условием достижения гармонии и единства архитектурной среды, а именно:

Таким образом, в странах Западной Европы влияние окружающей застройки на сохранность историко-культурной ценности памятника во многом рассматривается через качество формирующейся архитектурной среды и вариантность творческого процесса архитектора. При этом здания и сооружения, возводимые на территории памятника архитектуры, ни в коем случае не должны претендовать на роль градостроительного акцента.

Другим инструментом специального градостроительного зонирования, направленным на обеспечение сохранности историко-градостроительной среды территории населенного пункта, в западноевропейских странах является установление зон охраны памятников архитектуры и градостроительства. В таких странах, как Италия и Франция, зоны охраны являются документом особого градостроительного зонирования, определяющим требования к функциональному использованию территории, к параметрам строительства и реконструкции зданий и сооружений.

На наш взгляд, французская процедура установления зон охраны архитектурного, градостроительного наследия и ландшафта (Zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP)) наиболее полно отражает европейские методологические принципы специального градостроительного зонирования, направленного на комплексное сохранение объектов, имеющих историко-культурную и природную ценность.

Введенная в соответствии с Законом от 7 января 1983 г. Loi relative la entre les communes, les , les et l'Etat ("О перераспределении полномочий между органами государственной власти, регионами и органами местного самоуправления") норма об установлении зон охраны (ZPPAUP) является примером децентрализации полномочий в сфере культурного наследия.

Согласно упомянутому закону Французской Республики разработку данного вида градостроительной документации обеспечивают органы местного самоуправления во взаимодействии с управлением по архитектуре и охране культурного наследия соответствующего департамента или заморской территории. Зоны охраны архитектурного, градостроительного наследия и ландшафта, в отличие от 500 м периметра территории памятника истории и культуры, устанавливаются исключительно на основании историко-градостроительных исследований и ландшафтного анализа территории. С момента их утверждения решением префекта региона на основании публичных слушаний и согласования с органом местного самоуправления и при наличии положительного заключения региональной экспертной комиссии по охране памятников и достопримечательных мест нормативные границы территории охраняемого объекта (500 м периметр), расположенного в границах зон, упраздняются. Являясь документом специального градостроительного зонирования, зоны охраны (ZPPAUP) включаются в состав генерального плана (plan local d'urbanisme (PLU) и коммунальной карты (carte communale) в качестве обязательных требований к функциональному использованию территории и параметрам строительства или изменения объектов капитального строительства. Традиционно ограничения устанавливаются в отношении высоты и силуэта зданий и сооружений, модуля застройки (например, длина нового здания не должна превышать среднюю длину одного домового участка окружающей застройки), тектоники фасадов (например, количество архитектонических уровней фасада нового здания не должно быть меньше среднего количества окружающей застройки).

Несмотря на достаточно четкие требования к градостроительной деятельности в зонах охраны архитектурного, градостроительного наследия и ландшафта, строительство и иная хозяйственная деятельность в границах данной зоны подлежат обязательному согласованию с гражданским архитектором управления по архитектуре и охране культурного наследия соответствующего департамента или заморской территории.

Интересно отметить, что зонирование городской территории в зависимости от исторической ценности планировки, застройки и ландшафта во Франции подчинено основным закономерностям композиционного единства памятников истории и культуры и масштабного соответствия окружающих зданий и сооружений. В связи с этим в последнее время усиливается тенденция по улучшению архитектурной практики "вписывания" новых построек в сложившееся архитектурное окружение. В соответствии с Законом от 12 июля 2010 г. Loi portant engagement national pour l'environnement ("Об обязательствах государства в сфере охраны окружающей среды") зоны охраны архитектурного, градостроительного наследия и ландшафта (ZPPAUP) должны быть к 14 июля 2015 г. заменены на сектора валоризации архитектуры и культурного наследия (AVAP), в которых регулирование по требованиям охраны памятников истории и культуры вписывается в более общую концепцию улучшения качества среды обитания, и в первую очередь архитектурной среды исторических кварталов. Важным отличием секторов (AVAP) от зон охраны (ZPPAUP) является тот факт, что они устанавливаются в населенных пунктах, в которых расположены не только памятники архитектуры, но и памятники истории, археологии, а также достопримечательные места.

Таким образом, сектора (AVAP) при установлении правовых механизмов регулирования градостроительной деятельности учитывают весь потенциал недвижимого культурного наследия исторической территории. Кроме того, в секторах валоризации архитектуры и культурного наследия уделяется большое внимание вопросам регулирования пространственной адаптации зданий и сооружений, характера транспортных инженерных коммуникаций, а также энергоэффективности объектов культурного наследия и "сопутствующей архитектуры" <3>.

<3> N 2011-1903 du 19.12.2011 aux aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine. JO du 21.12.2011. 4 - 9 p.

Помимо всех требований ограничительного характера, направленных на минимизацию архитектурно-эстетической конфронтации нового и старого, в секторах (AVAP) важное значение придается пространственному восприятию архитектурной среды, улучшению ее качества (валоризации) и поддержанию так называемого исторического характера застройки. Фактически сектора валоризации архитектуры и культурного наследия (AVAP) из классического инструмента сохранения исторической среды объектов архитектурного наследия и ландшафта, свойственного многим странам Европы, дополнены механизмами обновления и творческого использования "чувствительных в архитектурном и ландшафтном плане территорий со сложившейся архитектурно-исторической средой".

Сектор (AVAP) согласно Градостроительному кодексу Франции не является видом документации территориального планирования или градостроительного зонирования в классическом его понимании. Он прежде всего - servitude publique ("ограничение публичного интереса") и после утверждения дополняет генеральный план (PLU) или коммунальную карту (MARNU) муниципального образования, которые, в свою очередь, не должны иметь противоречий с положениями сектора (AVAP), а последний в обязательном порядке должен, например, иметь одинаковые границы и регулирование градостроительной деятельности в природоохранных и рекреационных функциональных зонах.

В советской и российской системе правового регулирования по требованиям охраны памятников истории и культуры сложилась несколько отличная от западноевропейской практика установления зон охраны объектов культурного наследия.

Первый нормативный правовой документ, устанавливающий основные требования к определению границ, режиму содержания и использования зон охраны, был принят в соответствии с Приказом Госстроя РСФСР от 16.12.1966 N 84 "Об утверждении временной инструкции об организации охранных зон и зон регулирования застройки для памятников истории и культуры в РСФСР".

Данная Инструкция в общих чертах следовала западноевропейской концепции архитектурно-эстетических основ установления границ зон охраны.

В частности, она нормировала размеры охранной зоны для каждого памятника путем определения двойной высоты наивысшей точки памятника или его наибольшей стороны, а зона регулирования застройки призвана обеспечивать соответствие новых зданий и сооружений закономерностям исторической застройки данного населенного пункта.

Если Инструкция 1966 г. была прочно связана с системой градостроительного планирования (в СНиП II-60-75 "Планировка и застройка городов, поселков и сельских населенных пунктов" закреплялось обязательство при разработке генерального плана создавать вокруг памятников или ансамблей охранных зон и зон регулирования застройки), то следующая Инструкция по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР, утвержденная Приказом Министерства культуры СССР от 24.01.1986 N 33 <4>, предложила самостоятельную систему проектирования зон охраны памятников (как отдельно стоящих, так и ансамблей и градостроительных комплексов, а также исторических центров городов и историко-культурных заповедников) в составе: охранной зоны, зоны регулирования застройки и зоны охраняемого ландшафта.

<4> Инструкция по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР // ИПС "КонсультантПлюс".

Введенная трехчастная система зон была обязательна и призвана обеспечивать физическую сохранность отдельно стоящего памятника или архитектурного ансамбля (градостроительного комплекса) и окружающей среды.

Инструкция 1986 г. установила характер использования зон, направленный не только на сохранение исторической среды окружающей памятник застройки, но и на физическую защиту водной среды, гидрологии.

Так, например, п. 3.1.3 Инструкции в охранной зоне требовал обеспечения "гидрогеологической обстановки, чистоты воздушного бассейна и водоемов", что, на наш взгляд, не совсем соответствовало основным принципам системы охраны культурного наследия и решениям Афинской конференции о влиянии градостроительного окружения памятника архитектуры на его эстетическое восприятие.

Кроме того, Инструкция 1986 г., в отличие от предыдущего документа 1966 г., регулировавшего процедуру разработки проектов зон охраны памятника истории и культуры, допускала при близком расположении нескольких не связанных между собой памятников установление "объединенной охранной зоны, своими границами охватывающую всю группу памятников".

В условиях, когда режим содержания охранной зоны фактически запрещал строительство, в исторических центрах городов России в конце 80-х - начале 90-х гг. XX в. сформировались группы кварталов с очевидной разнохарактерной архитектурной средой и степенью сохранности исторической планировки, "замороженные" для градостроительного развития.

По мнению ряда специалистов в области охраны культурного наследия, объединенные охранные зоны, защищая таким специфическим образом центры городов от градостроительной деятельности, создали "очаги неприкосновенности", оградили их от строительных организаций, которые ушли из исторических районов города.

Как следствие, исторические центры многих российских городов оказались обреченными на естественное обветшание и вымирание либо на точечное нарушение режима содержания охранной зоны. В отдельных случаях, пользуясь п. 2.6 Инструкции 1986 г., объединенные охранные зоны замещались "заповедными территориями со строгим регулированием застройки", что подчас приводило к нарушению композиционных связей и явному ухудшению эстетического восприятия охраняемого объекта, а также архитектурно-эстетической конфронтации.

Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" внес значительные изменения в правоотношения в сфере государственной охраны памятников истории и культуры. Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 N 315, установило новый порядок разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия.

В отличие от предыдущей Инструкции 1986 г. новое Положение не предполагает подготовку проекта зон охраны для памятников истории и культуры населенного пункта в целом, а, напротив, предусматривает индивидуальное регулирование путем разработки зон охраны конкретного объекта культурного наследия. Система зон охраны сохранилась трехчастной: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта, однако она не носит обязательного характера. Согласно п. 2 Положения на сопряженной с территорией объекта культурного наследия может быть установлена одна или несколько зон охраны.

Положение о зонах охраны объектов культурного наследия также содержит ряд норм, устанавливающих общие требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах зон охраны. Следует отметить, что дифференциация общих требований в зависимости от вида зон охраны достаточно условная и не в полной мере отражает принципы и задачи сохранения исторического градостроительного окружения объекта культурного наследия.

На наш взгляд, принципы установления как границ различных видов зон охраны, так и ограничений хозяйственной деятельности в Положении 2008 г. продолжают нести в себе элементы Инструкции 1986 г., касающиеся требований обеспечения физической безопасности объекта, что в целом отдаляет их от основополагающей задачи сохранения сложившихся параметров градостроительной среды и визуального восприятия памятника истории и культуры. Являясь нормативным правовым актом, вытекающим из Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Положение содержит также ряд коллизий, вызванных введением нового вида объекта культурного наследия - достопримечательного места. Ранее автором дана подробная характеристика особенностей данного объекта культурного наследия, которые, к сожалению, не учтены в установленных Федеральным законом правовых нормах государственной охраны объектов культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации <5>.

<5> Никифоров А.А. Понятие "достопримечательное место" в системе охраны недвижимого культурного наследия // Культура: управление, экономика, право. N 4. 2013.

Зависимость процедуры установления зон охраны в Положении 2008 г. от категории историко-культурной ценности объекта культурного наследия на практике приводит к достаточной сложной схеме наслоений и дифференциации зон ограничений, хотя обычно историческое окружение охраняемого объекта по своим средовым характеристикам неоднородно и неравноценно по архитектурно-художественным качествам. Это приводит к тому, что отдельные объекты оказываются в зоне действия крайне строгой либо очень общей системы ограничений без учета конкретных особенностей застройки квартала и иных элементов городской планировки.

В заключение хотелось бы отметить, что проектирование зон охраны памятников истории и культуры как элемент градостроительного зонирования территории городского или сельского поселения должно прежде всего отвечать главному требованию - охране видового раскрытия исторических зданий и сооружений.

Зоны с особыми условиями использования территории (зоны охраны объектов культурного наследия), границы и ограничения в пределах которых могут устанавливаться только путем подготовки специальных проектов, напрямую зависят от качества проведенных историко-градостроительных исследований.

Анализ опыта правового зонирования в охранных зонах показывает, что большинство европейских стран используют контекстуальный подход при определении требований к режимам использования земель и установлении параметров застройки.

При этом задается как функциональное использование, так и размещение зданий на земельном участке, их габариты; соотношение застроенных и открытых пространств; особенности архитектурного решения (форма кровли, соотношение простенков и окон, их пропорции, используемые материалы, колористика и т.п.), мощение, размещение рекламы. Несмотря на то, что одни характеристики задаются достаточно четко, а другие более контекстуально, их совокупность позволяет устанавливать достаточно жесткие рамки возможного изменения градостроительной ситуации в исторических городах.

Важным принципом правового зонирования окружения объекта культурного наследия является императив о том, что освоение незастроенных участков не должно быть выгоднее сохранения существующей исторической застройки во избежание вымывания подлинных исторических структур. В связи с этим в ряде стран Западной Европы происходит переход к правовому зонированию исторических территорий с элементами обеспечения градостроительного развития, соединяющего ограничения по требованиям сохранения архитектурно-эстетических качеств среды охраняемого памятника с задачами формирования современной градостроительной композиции.

В Российской Федерации градостроительное зонирование как правовой инструмент регулирования градостроительной деятельности в историческом окружении памятников истории и культуры находится в глубоком кризисе. Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", вышедший в 2002 г., носит "рамочный" характер и методологически по-прежнему частично опирается на понятийный аппарат и механизмы контролирования застройки 60 - 80-х гг. XX в.

Вместе с тем условием правильного градостроительного регулирования в рыночной экономике является создание правовых гарантий (правил землепользования) в сочетании с научно обоснованными ограничениями на недвижимость, в том числе и историко-культурного характера.

Назрела острая необходимость реформирования системы охраны градостроительного наследия, и прежде всего отказ от земельно-имущественного подхода к определению территории памятника, изменение порядка разработки проектов зон охраны памятников и ансамблей в сторону придания большего веса материалам по обоснованию состава и границ зон охраны, а также дифференциация процедуры установления правовых ограничений по требованиям охраны объектов культурного наследия в городских и сельских поселениях.

Кроме того, на практике разработать точные и исчерпывающие регламенты для застройки в пределах зон охраны очень трудно из-за многообразия условий и сильно индивидуализированных требований к каждому памятнику, к его окружению, к зоне влияния и прочее. Поэтому чаще всего на практике исчерпывающего набора "дополнительных" регламентов, в том числе параметров застройки в зонах охраны, разработать не удается.

Механизмом контролирования застройки (строительства, реконструкции) на территориях архитектурно-эстетического влияния на памятник может стать возврат к согласованию намерений и проектов уполномоченными органами в сферах архитектуры, градостроительства и охраны объектов культурного наследия. В этом случае требуется как можно точнее разграничить сферы ответственности и предметы согласований между административными органами - местным отделом (управлением) архитектуры и региональным уполномоченным органом по охране памятников истории и культуры.

Процесс реконструкции сложившихся районов городов исторически закономерен и необратим, и задача состоит в создании научно обоснованных и в правовом отношении безупречных правил поведения, учитывающих баланс частных, общественных и государственных интересов.

Литература

  1. Виолле-ле-Дюк Э. Беседы об архитектуре: в 2 т. / Э. Виолле-ле-Дюк; пер. А.А. Сапожниковой, под ред. А.Г. Габричевского. М.: Изд-во Всесоюзной академии архитектуры, 1937 - 1938.
  2. Зитте К. Художественные основы градостроительства / К. Зитте; пер. с нем. Я. Крастиньша. М.: Стройиздат, 1993. 255 с.
  3. N 2011-1903 du 19.12.2011 aux aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine. JO du 21.12.2011. 4 - 9 p.
  4. Инструкция по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР // ИПС "КонсультантПлюс".
  5. Никифоров А.А. Понятие "достопримечательное место" в системе охраны недвижимого культурного наследия / А.А. Никифоров // Культура: управление, экономика, право.