Мудрый Юрист

Национальные институты по содействию и защите прав человека в федеративных государствах

Чуксина Валентина Валерьевна, доцент кафедры конституционного и административного права Байкальского государственного университета экономики и права, кандидат юридических наук (г. Иркутск).

Рассмотрены проблемы и специфика учреждения национальных/субнациональных институтов по содействию и защите прав человека в федеративных государствах. Показано, что конституционно-правовое закрепление прав человека и разграничение компетенций в различных федерациях детерминируют особенности их создания и функционирования.

Ключевые слова: права человека, национальный/субнациональный институт по содействию и защите прав человека, федеративное государство.

National institutes on promotion and protection of human rights in federative states

V.V. Chuksina

Chuksina Valentina Valer'evna, assistant professor of the Chair of Constitutional and Administrative Law of Baikal State University of Economy and Law, candidate of juridical sciences (Irkutsk).

The problems and the specifics of establishment of national/subnational institutions for the promotion and protection of human rights in the federal states are reviewed. It is shown that the constitutional-legal consolidation of human rights and the distribution of competencies in the various federations determines the features of their establishment and functioning.

Key words: human rights, national/subnational institution for the promotion and protection of human rights, federal state.

Одним из эмпирических подтверждений необходимости принятия дополнительных мер для решения "вечной" проблемы прав человека служит начиная с 90-х годов XX в. рост количества и многообразия внутригосударственных (по общепринятой терминологии - национальных) институтов по содействию и защите прав человека (далее - НПИ). Для нашей страны особый интерес представляет конституционно-правовая практика учреждения и функционирования подобных институтов на национальном и субнациональном уровнях в федеративных государствах.

Напомним, что среди различных субъектов, связанных с вопросами поощрения уважения к правам человека и их защиты, НПИ занимают уникальную позицию. Являясь внутригосударственными внесудебными институтами, они призваны осуществлять специфическими методами как проспективную, так и ретроспективную правозащитную деятельность, содействовать продвижению международных стандартов прав человека на национальный уровень. Концептуально-нормативным критерием создания и эффективного функционирования НПИ служат международные "стандарты" - Парижские принципы (далее - ПП). Значимость НПИ во внутригосударственной защите прав человека и необходимость их создания (в федеративных государствах - на всех уровнях) систематически подчеркивается международными органами по правам человека.

В настоящее время в большинстве федеративных государств мира учреждены НПИ (разных типов) на федеральном уровне и/или на локальном (региональном, муниципальном) уровне. Так, в Австралии, Германии, Канаде, Мексике, Индии, России, Боливии, Венесуэле, Аргентине федеральные НПИ полностью соответствуют ПП. При этом следует отметить, что проблемы учреждения, кооперации и координации действий НПИ (общенациональных и субнациональных) в федеративных государствах, относящихся к системам романо-германского и англо-саксонского (общего) права, имеют свои особенности. Функционирование федеральных систем, для которых характерно отсутствие единства и иерархии норм, приводит к ряду практических трудностей, связанных с созданием НПИ и осуществлением международных обязательств в области прав человека и на федеральном, и на региональном уровнях. При этом можно проследить связь между процессом учреждения и определением сферы компетенций НПИ и доктринальными, конституционно-правовыми и культурно-историческими факторами развития федераций.

Исторически первая федерация - США - отводит себе роль глобального лидера по правам человека. Хотя в США конституционное разграничение полномочий федерации и штатов посредством использования исключительной и остаточной компетенции на практике приводит к существенным различиям законодательного регулирования прав человека на уровне федерации, штатов, муниципалитетов, а также к проблемам с выполнением международных договоров по правам человека, предусматривающих, наряду с консультационным механизмом, контрольные меры. В настоящее время США на федеральном уровне не имеют ни НПИ, ни омбудсмена. Достаточно пестрая картина с учреждением НПИ на субнациональном и местном уровнях: в 48 штатах, во многих городах и округах, включая округ Колумбия, у некоторых правительств племен и территорий есть организации по правам человека (в статусе независимых учреждений или подразделения / части исполнительных органов власти специальной компетенции по правам человека). Характеризуя федерализм США как "категорический", многие американские исследователи отмечают необходимость трансформации его в сторону "динамической", "диалогической", "новой" модели и т.д. для гармонизации национального и международного законодательства по правам человека <1>. В добавление к этому представители гражданского общества подчеркивают актуальность изменения сферы компетенции американской Комиссии по гражданским правам и преобразования ее в Комиссию по правам человека в соответствии с ПП <2>.

<1> Kaufman R.E. "By some other means": Considering the executive's role in Fostering subnational human rights Compliance // Cardozo Law Review, 2012. Vol. 33:5. P. 1971 - 2031.
<2> Universal Periodic Review. Joint reports. United States of America (Coalition reports coordinated by U.S. Human Rights Network). Atlanta, GA, 2010. P. 51 - 52, 411.

Противоположный пример с НПИ в государстве, принадлежащем к системе общего права, можно найти в Австралии. Австралийская комиссия по правам человека и равным возможностям, созданная в 1986 г., сменила в 2009 г. свое наименование на Комиссию по правам человека. В отношении компетенций, функций, структуры она является классическим примером НПИ, относящихся к типу комиссий по правам человека. Среди уникальных особенностей Австралийской комиссии по правам человека отметим ее функцию amicus curiae в делах, связанных с принципами прав человека, а также введение новой должности Уполномоченного по вопросам социальной справедливости для аборигенов и жителей островов Торресова пролива <3>.

<3> Australian Human Rights Commission. URL: www.humanrights.gov.au.

В каждом штате, в Северной территории и Австралийской столичной территории созданы независимые комиссии, которые в рамках реализации регионального законодательства занимаются соответственно антидискриминационной деятельностью (Новый Южный Уэльс, Квинсленд, Тасмания, Северная территория), обеспечением равенства возможностей (Западная Австралия, Южная Австралия), поощрением прав человека (Викторианская комиссия по равным возможностям и правам человека). Вместе с федеральной комиссией они образуют Австралийский совет правозащитных организаций. Однако на деятельность австралийских комиссий оказывает влияние тот факт, что Австралия, известная своей исторической ролью в разработке международных деклараций и договоров в области прав человека, не имеет отдельного конституционного акта о правах человека. В последнее десятилетие субъекты федерации стали активно принимать свои законы и хартии прав человека. Вместе с тем необходимо отметить, что принятие национального плана действий по поощрению и защите прав человека ведет к большей унификации защиты прав человека в федерации и к расширению функций Австралийской комиссии по правам человека. Подтверждением этого служит новая редакция "Закона об Австралийской комиссии по правам человека" 2012 г., в соответствии с которой (часть 2, п. 10 A) при исполнении своих обязанностей Комиссия должна руководствоваться принципом неделимости и универсальности прав человека и др. Также вместо 5 членов Комиссии в новом Законе предусмотрено восемь уполномоченных по правам человека и по различным основаниям дискриминации <4>.

<4> Australian Human Rights Commission Act 1986, as amendments up to Act No. 136 of 2012. URL: http://www.comlaw.gov.au/Details/C2012C00585.

Интересный пример НПИ можно найти в Австрии. Как исторически, так и по Федеральной конституции Австрии (даже с учетом разграничения компетенций между федерацией и землями на четыре сферы) решающая роль в правовом регулировании принадлежит федерации. Создание Управления омбудсмена Австрии может служить одним из примеров проявлений австрийского федерализма.

Управление омбудсмена Австрии является коллегиальным органом, имеющим конституционный статус. В его компетенцию входит расследование жалоб на "плохое" управление (maladministration) и контроль за законностью решений органов публичной власти, включая деятельность федерации как субъекта частноправовых отношений, а также различные меры рекомендательного и просветительского характера по содействию развитию прав человека. Согласно статье 148i главы 8 Федеральной конституции Австрии и Федерального закона об Управлении омбудсмена Австрии, земли на основании их конституционных законов могут объявлять Управление омбудсмена компетентным в сфере осуществления управления земли. А также земли могут создавать учреждения с задачами, аналогичными задачам Федерального управления омбудсмена <5>. В настоящее время семь из девяти земель Австрии передали контроль всех государственных, региональных и местных органов власти под мандат Федерального управления омбудсмена. Только в Тироле и Форарльберге парламентами (ландтагами) назначены свои региональные омбудсмены, поэтому в этих землях Управление омбудсмена Австрии рассматривает жалобы только на федеральное правительство.

<5> Конституция Австрии. URL: http://worldconstitutions.ru/archives/159; Volksanwaltschaftsgesetz 1982 - VolksanwG. StF: BGBI. Nr. 433/1982.

В Бельгии в качестве федерального НПИ (на основе Соглашения с тремя регионами о сотрудничестве) функционирует Центр по обеспечению равенства возможностей и борьбе с расизмом <6>. Деятельность Центра не в полной мере соответствует ПП, но зато отражает национальные приоритеты и отвечает кооперативному характеру федеративного устройства Бельгии.

<6> Centre for Equal Opportunities and Fight against Racism. URL: http://www.diversiteit.be.

Специфические проблемы с созданием НПИ существуют в Швейцарии. Согласно ст. 3 Федеральной конституции Швейцарии (о разграничении власти конфедерации и кантонов) в деле обеспечения прав граждан основополагающее значение имеет принцип субсидиарности. Это приводит к противоречиям между признанием универсальности прав человека и отсутствием единообразия в практике их реализации и защиты на национальном и региональном уровнях. Этими обстоятельствами можно объяснить создание в 2011 г. Швейцарского центра экспертизы в области прав человека в качестве промежуточного института на пути к созданию независимого НПИ. Основной задачей Центра является продвижение и содействие процессу реализации международных обязательств по правам человека на всех уровнях власти <7>.

<7> Swiss Center Of Expertise In Human Rights. URL: http://www.skmr.ch/en/home.html.

В отличие от подходов к созданию НПИ в федерациях с давними традициями демократии, становление российского государственно-правового механизма защиты прав человека началось с Комиссии по правам человека при Президенте РФ и массового учреждения аналогичных комиссий практически во всех субъектах Федерации <8>. Законодательное развитие системы государственной защиты прав человека (не без влияния рекомендаций при вступлении России в Совет Европы) привело к учреждению должности Уполномоченного по правам человека в РФ (далее - УПЧ РФ).

<8> Преобразованной в Совет при Президенте Российской Федерации по развитию институтов гражданского общества и правам человека; региональные комиссии были упразднены и/или заменены институтом уполномоченного по правам человека в субъектах РФ.

Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (п. 1 ст. 5) предусматривает возможность учреждения должности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, что напрямую не относится к предмету правового регулирования деятельности УПЧ РФ. Из конструкции Закона логичней следовало бы назначение региональных полномочных представителей УПЧ РФ. В настоящее время данная статья является единственной правовой основой для учреждения уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации. Представляется, что учреждение должности регионального уполномоченного или полномочного представителя УПЧ РФ должно носить характер императивной нормы. А правовой статус региональных уполномоченных по правам человека должен регулироваться федеральным (рамочным) законом и в соответствии с ним принятыми нормативными правовыми актами субъектов РФ. Как следствие этих законодательно не урегулированных вопросов по состоянию на октябрь 2012 г. только в 67 субъектах РФ назначены уполномоченные по правам человека, юридически не проработаны вопросы координации их деятельности между собой, с федеральным УПЧ и с институтом отраслевых уполномоченных, существуют различия в полномочиях. Более того, в некоторых регионах не созданы соответствующие условия для их полноценного функционирования <9>. Решение данных проблем необходимо как для обеспечения адекватности компетенций российских уполномоченных целям и функциям эффективных НПИ, определения компетенции УПЧ РФ в отношениях с региональными уполномоченными по правам человека, так и для обеспечения единства государственной защиты прав человека в России.

<9> Например, у Уполномоченного по правам человека в Иркутской области нет собственной приемной, секретаря, помощника. Во многих регионах не отработан механизм реагирования властей на рекомендации уполномоченных.

Таким образом, анализ практики учреждения НПИ в федеративных государствах показывает, что при общих характеристиках федерализма как правового и общественно-политического института его специфические проявления в разных странах, признание де-юре и де-факто универсальности и неделимости прав человека детерминируют особенности учреждения, эффективность функционирования и вопросы координации действий НПИ на национальном и/или на субнациональном уровнях. Тем не менее международные обязательства государств в области прав человека укрепляют тенденцию к созданию национальных и субнациональных НПИ, соответствующих ПП. Это связано с тем, что, с одной стороны, НПИ на федеральном уровне может выступать тем институтом, который, выполняя правозащитную и консультативно-координирующую функцию, содействует формированию единого подхода к пониманию и защите прав человека в масштабах страны, коррелирующего с международными нормами по правам человека. С другой стороны, федеративное устройство, предоставляя конституционные возможности в плане автономности выбора типа и полномочий НПИ на субнациональном уровне, позволяет отразить и учесть специфику каждого субъекта Федерации. Резюмируя, можно сказать, что в условиях глобализации прав человека создание действительно эффективных НПИ акцентирует необходимость законодательной и правоприменительной коррекции взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами в сфере прав человека.

Литература

  1. Australian Human Rights Commission Act 1986, as amendments up to Act No. 136 of 2012. URL: http://www.comlaw.gov.au/Details/C2013C00274.
  2. Kaufman R.E. "By some other means": Considering the executive's role in Fostering subnational human rights Compliance // Cardozo Law Review, 2012. Vol. 33:5. P. 1971 - 2031.
  3. Universal Periodic Review. Joint reports. United States of America (Coalition reports coordinated by U.S. Human Rights Network). Atlanta, GA, 2010. P. 51 - 52, 411.
  4. Конституция Австрии. Volksanwaltschaftsgesetz 1982 - VolksanwG. StF: BGBI. Nr. 433/1982.